III SA/Po 365/23

III SA/Po 365/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 4 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi T S.A. w U. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2023 roku nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód w IV kwartale 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4.638,00,- (słownie: cztery tysiące sześćset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor ZZ w L.; Dyrektor ZZ; organ) decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr [...] określił zakładowi T. S.A. z siedzibą z U. (dalej również: spółka; skarżąca) opłatę podwyższoną za IV kwartał 2022 r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki B..
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZZ wyjaśnił, że w dniu 20 marca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie przepisu art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2022 r., poz. 2625 ze zm.) ustalił w formie informacji znak [...] zakładowi T. S.A. za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki B..
W dniu 13 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu) spółka złożyła reklamację, w której zakwestionowała ustalenie wysokości opłaty podwyższonej. Skarżąca podniosła, że przedmiotową reklamację składa z uwagi na brak prawidłowo obliczonej opłaty za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków przemysłowych do wód rzeki B.. Zdaniem spółki "w danym przypadku, w okresie stanowiącym podstawę wymierzenia opłaty podwyższonej o którym mowa w reklamowanej informacji, korzystanie z usług wodnych w przedmiotowym zakresie przez podmiot T. S.A. odbywało się na podstawie ważnego pozwolenia zintegrowanego [...] z dnia 10 marca 2022 r." wydanego przez Starostę [...] (dalej również: Starosta). Ponadto podniosła, że na podstawie art. 182 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska podmiot posiadający pozwolenia zintegrowane nie jest zobowiązany do posiadania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód.
Dyrektor ZZ nie uznał reklamacji i w decyzji z dnia 20 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, że w pkt II.3.2. pozwolenia zintegrowanego – decyzja znak [...] z dnia 10 marca 2022 r. wydana przez Starostę [...] – wskazano, że zakład korzysta z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych do wód rzeki B. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - decyzja znak [...] z dnia 25 listopada 2019 r. wydana przez Dyrektora ZZ w L.. Organ stwierdził, że pozwolenie to wygasło na podstawie art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2022 r., poz. 2556 ze zm.) z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane.
Ponadto podniósł, że art. 202 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazuje, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków. Natomiast w ww. pozwoleniu zintegrowanym nie ustalono takich warunków, a jedynie wskazano, że zakład wprowadza ścieki na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - decyzja znak [...] z dnia 25 listopada 2019 r.
Organ stwierdził ponadto, że spółka posiada aktualne pozwolenie zintegrowane - decyzja znak [...] z dnia 10 marca 2022 r. wydana przez Starostę [...], natomiast ww. pozwolenie w swym zakresie nie udziela pozwolenia na korzystanie z usługi wodnej. Potwierdzeniem tego faktu jest wszczęcie postępowania z urzędu przez Starostę [...] "w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji w zakresie zawarcia w niej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i na wprowadzanie ścieków do wód oraz pozwolenia na instalacje do oczyszczania ścieków", o czym organ został poinformowany pismem znak [...] z dnia 5 stycznia 2023 r.
W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła:
1. naruszenie art. 280 pkt 1 lit. a i art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez bezprawne wydanie decyzji administracyjnej i w efekcie bezpodstawne określenie opłaty podwyższonej z tytułu korzystania z usługi wodnej – wprowadzania ścieków przemysłowych do wód rzeki B.;
2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 280 pkt 1 lit. a i art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 193 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie przyjęcia, iż skarżąca korzystała w okresie IV kwartału 2022 r. z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy;
3. rażące naruszenie art. 6, art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art 280 pkt 1 lit. a i art 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 193 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku administracyjnego obejmującego uiszczenie podwyższonej opłaty za korzystanie z usługi wodnej na podstawie całkowicie przypadkowego i bezrefleksyjnego założenia, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne wygasło w "bliżej nieokreślonej dacie", a niezależnie od tego uznanie, że udzielone skarżącemu pozwolenie zintegrowane było "niekompletne" i nie upoważniało do korzystania z usług wodnych w zakresie będącym przedmiotem postępowania, co doprowadziło do sytuacji kuriozalnej i niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa, w której skarżąca – będąca równolegle adresatem aż dwóch pozwoleń odnoszących się do kwestii korzystania z usługi wodnej, tj. pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia zintegrowanego – traktowana jest, jak podmiot, który nie posiada jakiegokolwiek zezwolenia w tym zakresie, a konstatacja ta jest wywodzona przez organ m.in. "z treści i strony formalnej decyzji administracyjnych", na które skarżąca nie miała wpływu i za które nie jest odpowiedzialna, sama zaś skarżąca działała "w oparciu o treść tych dokumentów na zasadzie zaufania do organów administracji publicznej i treści wydawanych przez nie rozstrzygnięć", za co obecnie organ należący do tej samej grupy organów właściwych w sprawach administrowania wodami – a ponadto uczestniczący w wydawaniu ww. pozwoleń lub co najmniej będący stroną postępowań zakończonych wydaniem tych pozwoleń – próbuje nałożyć na skarżącą dodatkową opłatę, jednocześnie czyni to na podstawie założeń sprzecznych z interpretacją prezentowaną przez Starostę [...] w zakresie mocy obowiązującej pozwolenia wodnoprawnego, który w stanie faktycznym tej sprawy to wydał skarżącej pozwolenie zintegrowane - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na rażące naruszenie przepisów powołanych w ramach zarzutu pkt 3. Skarżąca wniosła również o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz nakazanie zwrócenia jej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie kwoty opłaty wniesionej na podstawie informacji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej w przedmiotowej sprawie.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z załączonego do niniejszej skargi dokumentu w postaci pisma Starostwa Powiatowego [...] z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...]
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 202 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii.
Organ zaznaczył, że nigdy nie kwestionował uzyskania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, a jedynie stoi na stanowisku, że pozwolenie to nie jest kompleksowe i swoim zakresem nie obejmuje warunków odprowadzania ścieków przez skarżącą, a to z kolei implikuje twierdzenie o korzystaniu przez skarżącą z usług wodnych bez pozwolenia. Organ argumentował, że w pozwoleniu zintegrowanym Starosta [...] nie ustalił warunków odprowadzania ścieków przez skarżącą, a jedynie powołał się na warunki, jakie wskazane były w uprzednim pozwoleniu wodnoprawnym. Starosta w pozwoleniu zintegrowanym samodzielnie nie ustalił prawidłowości parametrów odprowadzania ścieków przez skarżącą, a jedynie podał, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do pobliskiego cieku wodnego o nazwie B. zostało wydane przez Dyrektora ZZ w L. i decyzja ta udziela pozwolenia na wprowadzanie do rzeki B. ścieków przemysłowych będących mieszaniną ścieków biologicznie rozkładalnych oraz ścieków bytowych pochodzących z zakładu T. S.A. oraz określa dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków. Tym samym Starosta [...] w całości oparł się na ustaleniach Dyrektora ZZ w L., nie badając bezpośrednio, czy parametry te są odpowiednie i właściwe. Dyrektor ZZ pokreślił, że nie jest dopuszczalne, aby organ, na którego ustawodawca nałożył obowiązek zbadania i ustalenia warunków korzystania z usług wodnych, odstąpił od tego obowiązku, uznając, że skoro wcześniej wydane zostało pozwolenie w tej materii, to wystarczające będzie powołanie się na jego treść.
W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z informacji wydanej przez Zarząd Zlewni w L. w dniu 13 czerwca 2023 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za I kwartał 2023 r. oraz oświadczenia skarżącej z dnia 26 kwietnia 2023 r. o ilości ścieków wprowadzanych do wód rzeki B. w I kwartale 2023 r.
W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że nie podziela argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Podkreśliła, że korzystała i nadal korzysta z usługi wodnej na podstawie stosownego zezwolenia. Ponadto wskazała, że pomimo braku zmiany stanu faktycznego w zakresie posiadanych zezwoleń organ zrezygnował z wymierzania skarżącej podwyższonej opłaty za I kwartał 2023 r.
Na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. pełnomocnicy stron postępowania podtrzymali dotychczasowe wnioski i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca skarżącej opłatę podwyższoną za IV kwartał 2022 r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki B., tj. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1478), zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 1) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustalenie wysokości opłaty podwyższonej następuje na warunkach określonych w art. 281 i art. 282 tej ustawy.
Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy skarżąca w okresie, za który wymierzono opłatę podwyższoną - IV kwartał 2022 r., posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane.
W niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, że spółka z dniem 25 listopada 2019 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne - decyzja znak [...] wydana przez Dyrektora ZZ w L. na usługę wodną w postaci wprowadzania ścieków przemysłowych do wód rzeki B.. Ponadto nie jest sporne, że w dniu 8 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Pozwolenie zintegrowane Starosta [...] wydał w dniu 10 marca 2022 r., wskazując w tymże pozwoleniu, że wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód przez zakład będzie się odbywało na podstawie i na warunkach powołanego powyżej pozwolenia wodnoprawnego z dnia 25 listopada 2019 r. znak [...] (pkt II.3.2 pozwolenia zintegrowanego, który został zacytowany przez organ w zaskarżonej decyzji).
W ocenie Sądu przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji stanowisko, że z powyższego wynika, iż skarżąca nie legitymowała się stosownym pozwoleniem uznać należy za błędne. W konsekwencji również zastosowanie prawa materialnego w tej sprawie jest wadliwe.
Przedmiotowe sformułowanie zawarte w pozwoleniu zintegrowanym z dnia 10 marca 2022 r., a który to zapis nie jest kwestionowany przez organ, że wprowadzanie ścieków do wód odbywało się będzie na podstawie i na warunkach powyżej przywołanego pozwolenia wodnoprawnego wskazuje na to, że powyższa kwestia została objęta pozwoleniem zintegrowanym. Natomiast samo zagadnienie prawidłowości takiego rozwiązania nie może stanowić podstawy do uznania, że skarżąca nie legitymowała się stosownym pozwoleniem.
Powyższemu wnioskowi nie zaprzecza pismo Starosty [...] informujące organ o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że Starosta wszczął postępowania w sprawie zmiany decyzji, a nie jej uzupełnienia.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że sam organ w odpowiedzi na skargę wskazał na to, że nigdy nie kwestionował uzyskania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, a jedynie stoi na stanowisku, że pozwolenie to nie jest kompleksowe i swoim zakresem nie obejmuje warunków wprowadzania ścieków do wód przez skarżącą. Organ argumentował, że w pozwoleniu zintegrowanym Starosta [...] nie ustalił warunków odprowadzania ścieków dla skarżącej, a jedynie powołał się na warunki, jakie wskazane były w uprzednim pozwoleniu wodnoprawnym, a tym samym Starosta w całości oparł się na ustaleniach Dyrektora ZZ w L., nie badając bezpośrednio, czy parametry te są odpowiednie i właściwe.
Wobec tak sformułowanych twierdzeń organu zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej nie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ może kwestionować prawidłowość decyzji wydanej w innym postępowaniu.
W tym miejscu należy też przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 81a k.p.a., który znajduje zastosowanie w tej sprawie na podstawie art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, jest zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Ponadto zgodnie z zasada z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Jak też słusznie wskazuje się w orzecznictwie, realizacją wskazanej wyżej zasady nie będzie podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Wr 98/94, POP 1996, nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 895/97, LEX nr 47186; zob. też P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego państwa prawnego. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (zob. m.in. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK 2000/5, poz. 138). Dlatego też np. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 223/17 (dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie stwierdził, że organ, wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ na gruncie tego samego stanu faktycznego sprawy uznaje, że pozwolenie wodnoprawne wygasło. Odpowiedzialny zaś za wydanie pozwolenia zintegrowanego Starosta uznaje, że pozwolenie wodnoprawne wygaśnie dopiero z momentem uprawomocnienia się decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego.
Wobec powyższego, spór prowadzony pomiędzy organami co do interpretacji przepisów prawa i oceny zaistniałego stanu faktycznego rodzi po stronie skarżącej negatywne konsekwencje, pomimo że ta wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią przez przepisy prawa. Takie działanie organów pozostaje w sprzeczności z wyżej przywołanym art. 8 § 1 k.p.a.
Ponadto nawet gdyby uznać, że skarżąca korzystała z usług wodnych bez aktualnego pozwolenia – co w ocenie Sądu nie miało miejsca – to w niniejszej sprawie organ całkowicie zignorował przepis art. 189f k.p.a. Sąd celem wyeliminowania powyższego uchybienia w przyszłości wskazuje, że do opłaty podwyższonej wymierzanej na podstawie przepisów Prawa wodnego z uwagi na jej sankcyjny charakter zastosowanie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego o administracyjnych karach pieniężnych. W niniejszej sprawie jest to okolicznością bezsporną. Tego rodzaju charakter opłat podwyższonych nie jest kwestionowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, dostępna jw.), jak i w piśmiennictwie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 189b k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).
Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie (patrz: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1524/21, dostępny jw.).
Sąd miał przy tym na uwadze, że art. 300 ust. 1 Prawa wodnego odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W tym znaczeniu odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r.). Innymi słowy, odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyklucza, że zastosowanie znajdą przepisy działu IVa k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami działu III Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy przepisy zawarte w danej ustawie szczególnej nie zawierają regulacji dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W konsekwencji, skoro przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz przepisy Prawa wodnego nie normują instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, którą to reguluje z kolei art. 189f zawarty w dziale IVa k.p.a., to stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. organy administracji mają obowiązek stosowania art. 189f k.p.a. Zwłaszcza, że jak wynika z § 9 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - umieszczono je w ustawie o charakterze kodeksu, a więc w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, zawierającym unormowania wspólne dla tej dziedziny spraw, których dotyczy. Przepisy działu IV k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił m.in. brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20, wyroki WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 514/21, I SA/Op 515/21 i I SA/Op 516/21, a także wyroki WSA w Lublinie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 210/22 i 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 417/22 - orzeczenia dostępne jw.).
Odnosząc się do zawartych w skardze i w piśmie procesowym wniosków dowodowych strony skarżącej, wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zatem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a po drugie, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wniosek dowodowy zawarty w skardze odnosi się do dokumentu, na który powołał się już organ w zaskarżonej decyzji. Natomiast wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2023 r. dotyczy dokumentów odnoszących się do okoliczności faktycznych, które wystąpiły po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności rozważy, czy w przedmiotowej sprawie – z uwagi na regulacje Prawa wodnego – nie odpadły podstawy do dalszego prowadzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi (1021 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (3600 zł) ustalone według stawki z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).