III SA/Po 359/17

III SA/Po 359/17 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2017-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Lorych-Olszanowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 503/18 - Wyrok NSA z 2020-07-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku przy udziale sprawę ze skarg W. P. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 oddala skargi
Uzasadnienie
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z [...] 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "strona", "producent rolny") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Ponadto Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z [...] 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] czerwca 2015 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności do bydła oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku producent rolny zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną [...].
W związku z powzięciem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. podejrzenia, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki wystosowano do strony pismem z [...] marca 2016 r. wezwanie do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. W odpowiedzi strona wyjaśniła m.in., że jest użytkownikiem działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie podpisanej [...] maja 2015 r. z X [...] długoterminowej umowy dzierżawy, aneksowanej [...] maja 2015 r. Właściciel działki dokonywał zabiegów celem przystosowania jej do wypasu bydła. Razem z innymi dzierżawcami strona założyła także spółdzielnię Y [...], która realizuje politykę grupy producentów, przez finansowanie obsługi prawnej, administracyjnej i rachunkowej gospodarstw swoich członków oraz finansuje uzbrojenie ogrodzenia wypasu bydła. Jest to finansowane ze środków, które pochodzą z wpłat udziałów gotówkowych członków Y na podstawie zapisów statutowych. Wspólne utrzymanie zwierząt daje możliwość efektywniejszej hodowli i mocniejszej pozycji na rynku. Natomiast w kwestii faktycznego zajmowania się zwierzętami przebywającymi w jednej siedzibie stada ze sztukami należącymi do innych rolników i podziału kosztów utrzymania wyżej wskazanych zwierząt producent rolny stwierdził, że obsługę zlecono firmom zewnętrznym. Rozliczenie następuje m.in. według systemu ryczałtowego w przypadku obsługi weterynaryjnej lub na zasadzie rozliczenia sztuko-dni w poszczególnych grupach wiekowych zwierząt będących w posiadaniu strony w danym kwartale. Do wyjaśnień strona dołączyła dokumentację dotyczącą prowadzonego gospodarstwa.
W dalszym toku postępowania strona w piśmie złożonym [...] lipca 2016 r. podniosła, że ponosi pełną odpowiedzialność za podejmowane decyzje ekonomiczne i zaciągnięte zobowiązania. Uczestniczy w codziennych odprawach lub spotkaniach w zależności od potrzeb grupy członków założycieli Y, które organizowane są w celu m.in. organizacji pracy, omówienia planowanej sprzedaży i zakupów, przedstawienia pomysłów i zaistniałych problemów.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] 2016 r. odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2015. Kolejną decyzją z tego samego dnia organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.
W odwołaniach od decyzji organu I instancji producent rolny wniósł o ich uchylenie i pozytywne rozpatrzenie sprawy. Ponownie podniósł, że gospodarstwo prowadzi samodzielnie i ponosi pełną odpowiedzialność za podejmowane decyzje.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy obie decyzje organu I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż nie można uznać odwołującego za samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą, posiadającego autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem.
Odwołujący nie prowadził działalności rolniczej samodzielnie, a jego gospodarstwo zostało zarejestrowane w systemie ewidencji producentów jedynie celem sztucznego podziału gruntów oraz zwierząt będących w faktycznym posiadaniu X [...], to jest jednostki, której zarząd w rzeczywistości decydował zarówno o pracach wykonywanych na wskazanych obszarach, jak i o osobach, które miały wykonywać określone czynności na wydzierżawionych gruntach. Ponadto, X [...] ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstwa, utrzymaniem gruntów, ale i ze zwierzętami rzekomo sprzedanymi, lecz przebywającymi w jednej siedzibie.
Organ odwoławczy podał, że weryfikacja wniosku odwołującego, a także pozostałych wskazanych przez ten organ wnioskodawców, wykazała istnienie ścisłych powiązań nie tylko osobowych ale przede wszystkim ekonomiczno-technicznych z X [...] i ze spółdzielnią Y. W ocenie tego organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że zarówno grunty rolne deklarowane do płatności, jak i zwierzęta wykazane do przyznania dofinansowania – przez odwołującego i pozostałych wnioskodawców – administrowane były przez tę samą jednostkę, to jest X [...]. Ponadto, analiza powiązań 52 osób fizycznych i jednostki X [...], a także Y [...] wykazała, że to X prowadziła działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. To wspomniana jednostka ponosiła wydatki związane z działalnością rolną, a więc była posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów, jako odrębni producenci rolni.
Odwołujący, zdaniem organu II instancji, nie był zatem odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym, nie posiadał własnego sprzętu oraz nie ponosił kosztów związanych z deklarowanymi działkami, jak i hodowlą zwierząt. Strona była jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne oraz zwierzęta, będące częścią jednostki produkcyjnej o nazwie X [...]. Odwołujący, w ocenie organu ARiMR, zarejestrował się w ewidencji producentów i wnioskował o płatności z dwóch powodów, aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których w normalnych warunkach wskazana powyżej jednostka by nie otrzymała oraz, aby uzyskać płatności do zwierząt, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana X z uwagi na przekroczenie limitu zwierząt. Jest to sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma za zadanie jego ominięcie. Zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską jest wspieranie rolników, a więc osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne.
Jak wskazał w dalszej kolejności organ odwoławczy elementem kreowania sztucznych warunków w omawianej sprawie są powiązania osobowe. X [...] z siedzibą [...], [...] – zarządzana przez prezesa zarządu [...] oraz członków zarządu [...] i [...], a także członków rady nadzorczej w osobie przewodniczącego rady [...] i [...] – w 2014 roku posiadała [...] ha gruntów oraz na dzień [...] maja 2014 r. [...] sztuk bydła. Po przeprowadzeniu szeregu kontroli administracyjnych w kampanii 2014 stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania płatności w 2014 roku wynosiła [...] ha i do tej powierzchni X [...] otrzymała w 2014 roku płatność bezpośrednią w wysokości [...] zł, a w ramach schematu ONW płatność do maksymalnej możliwej powierzchni, to jest 300 ha w kwocie [...]zł. Organ II instancji podkreślił przy tym, że spółdzielnia ta zatrudniała pracowników do prowadzenia księgowości oraz do prac rolnych. Osoby zarządzające X [...], jak również osoby, które znajdowały się w stosunku zależności służbowej, czy powiązane rodzinnie lub towarzysko z powyżej wskazaną jednostką (52 osoby) utworzyły, pod tym samym adresem co X, kolejną spółdzielnię – Y [...]. Następnie w kwietniu 2015 roku X [...] wydzieliła ze swojego gospodarstwa kilka działek ewidencyjnych o powierzchni [...] ha, które podzieliła na działki rolne o średniej powierzchni [...] ha i rozdysponowała je pomiędzy wskazane 52 osoby. Ponadto, jednostka ta sprzedała każdej z 51 osób dnia [...] maja 2015 r. po ok. [...] sztuk bydła, a 12 osobom spośród tych 51 dnia [...] maja 2015 r. dodatkowo [...] sztuk krów.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że odwołujący wraz z 51 osobami fizycznymi oraz X [...] stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści majątkowych, których X nie otrzymałaby w normalnych warunkach. Organ ARiMR zauważył, że pomimo tego, iż jednostka ta oraz 52 osoby fizyczne są formalnie gospodarstwami samodzielnymi, to jest mającymi formalnie określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki, to jednak są gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą. Wszystkie wydarzenia mające miejsce w 2015 roku, a więc wydzielenie ziemi przez X, zawarcie jednego dnia umów sprzedaży oraz dzierżawy, utworzenie i przystąpienie do spółdzielni Y, stanowiły próbę prawnego dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi wskazanymi podmiotami po to, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie.
Wskazane podmioty pomimo ścisłego powiązania ekonomiczno-technicznego wystąpiły z wnioskami do ARiMR jako samodzielni rolnicy o przyznanie płatności w 2015 roku. Organ II instancji wskazał jednocześnie, że X [...] oraz Y [...] mają jedną siedzibę, która znajduje się [...]. Także w siedzibie X zostawiana była przez listonosza korespondencja kierowana do poszczególnych wnioskodawców, pomimo nie zgłoszenia jej adresu, jako adresu do korespondencji, ani nie złożenie w ARiMR informacji, by któryś z pracowników spółdzielni był upoważniony do odbioru korespondencji w imieniu 51 pozostałych podmiotów. Ponadto, prezes zarządu X [...] oraz pozostali członkowie zarządu [...] i [...] są w gronie 52 osób, którym X w 2015 roku wydzierżawiła grunty i sprzedała zwierzęta. Prezesem zarządu utworzonej spółdzielni Y był również [...], a osobami tworzącymi zarząd [...] i [...]. Chociaż [...] nie był członkiem zarządu X, to był członkiem jej rady nadzorczej. Zatem personalna analiza tych podmiotów prowadzi do wniosku, że są one ze sobą powiązane zarządczo. W rzeczywistości to zarząd X decydował o pracach wykonywanych na wydzielonych 52 osobom terenach, jak i o zwierzętach rzekomo sprzedanych 51 osobom (o płatności do zwierząt w 2015 roku nie wnioskował [...]).
To X [...] ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstw 52 osób fizycznych. Złożenie w 2015 roku 53 wniosków o przyznanie płatności, przez 52 osoby fizyczne i X, do tych samych schematów pomocowych w tym samym czasie miało na celu, w ocenie organu II instancji, ominięcie przepisów dotyczących określonego dofinansowania, to jest maksymalizację określonego wsparcia finansowego. Potwierdzeniem powyższego, w ocenie organu ARiMR, może być chociażby podpisana przez wskazane osoby fizyczne "Deklaracja Członkowska", z której wynika, że każda z nich zgłasza przystąpienie do Y [...] w charakterze członka i deklaruje udział w wysokości [...] zł, a także jednoczesną rejestrację gospodarstwa w ARiMR. Ponadto z przedłożonej uchwały nr [...] z [...] 2014 r. walnego zgromadzenia X [...] w sprawie wyrażenia zgody wydzierżawienia nieruchomości wynika, że członkowie tej jednostki ([...] osób) wyrazili zgodę na wydzierżawienie nieruchomości będących własnością X, między innymi sobie oraz osobom będącym w zależności służbowej, czy powiązaniach rodzinnych lub towarzyskich. Potwierdzeniem tych zależności są także, zdaniem organu odwoławczego, identyczne pisemne wyjaśnienia składane przez 51 osób fizycznych w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pisemne wyjaśnienia beneficjentów w osobie [...], w których podano, że w celu maksymalizacji zysku kupili od X, indywidualnie po przeanalizowaniu swoich możliwości, bydło w ilości do maksymalnego stanu posiadania, który jest dofinansowywany przez system dopłat, czyli po [...] sztuk młodzieży i [...] sztuk jałówek, krów w wieku powyżej 24 miesięcy, jak również zawiązali podmiot, który po ukazaniu się przepisów o grupach producentów otrzyma stosowne dofinansowanie. Składający wyjaśnienia chcieli w ten sposób uzyskać maksymalną jednostkową dopłatę do prowadzonej działalności w celu zwiększenia dochodowości gospodarstwa, co umożliwiłoby im dalszy rozwój, poprzez m.in. zwiększenie areału gruntów i stanów stada.
Powiązania osobowe, czyli kreowanie sztucznych warunków przez 52 osoby fizyczne, w tym między innymi odwołującego, oraz X [...] potwierdzają także – w ocenie organu II instancji – zeznania złożone przez osoby wchodzące w skład organów X i Y bądź przez nie zatrudnione, w tym zeznania [...], których treść została przez organ przytoczona. Zdaniem organu odwoławczego z zeznań tych wynika, że wszystkie osoby fizyczne, które dokonały zakupu zwierząt oraz wydzierżawienia ziemi od X [...] nie prowadziły gospodarstwa samodzielnie i na własny rachunek. Nie dokonywali oni samodzielnie żadnych czynności zarówno na wydzierżawionych gruntach, jak i przy zakupionych zwierzętach. To X, reprezentowana przez [...], zarządzała sztucznie wydzielonymi gruntami oraz zakupionymi zwierzętami. Dysponowała paszą dla zwierząt i płaciła rachunki za utrzymanie wspomnianych gospodarstw.
Następnymi elementami wskazującymi na kreowanie sztucznych warunków przez wszystkie podane powyżej podmioty, jak stwierdził organ odwoławczy, to położenie deklarowanych działek oraz rodzaj uprawy występujący na sąsiadujących działkach. Organ ten podał przy tym, że wydzielenie przez X części gruntów stanowiło jedynie pozorne przemieszczenie ziemi, gdyż grunty te w rzeczywistości pozostawały we władaniu X. Analizując kwestie dotyczące położenia omawianych działek i rodzaju uprawy organ zaznaczył, że na wszystkich działkach deklarowanych do płatności przez osoby fizyczne oraz X [...], formalnie będących w posiadaniu różnych osób, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy – łąki, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami oraz wspólnym ogrodzeniem prowadzi do uzasadnionego wniosku, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem wskazanego przemieszczenia przylegających do siebie gruntów rolnych, pomiędzy różnymi podmiotami, była maksymalizacja dofinansowania. Trudno wobec tego uznać, aby podmioty objęte omawianą sprawą nie były ze sobą ściśle powiązanie nie tylko zarządczo ale i ekonomiczno-technicznie, co znajduje ponadto potwierdzeni w przywołanych już przez organ ARiMR zeznaniach.
Zdaniem organu na tworzenie sztucznych warunków wskazuje ponadto wykonywanie wszelkich czynności przez X [...] w gospodarstwach 52 osób fizycznych. Kreowania sztucznych warunków dowodzą też dokumenty finansowe i brak kosztów poszczególnych 52 gospodarstw.
Kolejnym aspektem wskazującym na tworzenie sztucznych warunków, zdaniem organu II instancji, był podział stada i miejsce przebywania zwierząt. Organ ARiMR ponownie wskazał, że to X [...] sprzedała każdej z 51 osób fizycznych po ok. [...] sztuk bydła, a 12 z tych osób dodatkowo [...] sztuk krów. W ocenie tego organu sprzedaż ta miała jednakże charakter sztuczny i miała na celu uzyskanie płatności do zwierząt, które w normalnych warunkach nie zostałyby przyznane, natomiast faktycznym posiadaczem zwierząt pozostała X. W wyniku podejrzenia tworzenia sztucznych warunków w gospodarstwie odwołującego i pozostałych 50 osób fizycznych, które ubiegały się o płatność do zwierząt, przeprowadzono kontrole na miejscu w wyniku, których stwierdzono, że wszystkie sprzedane zwierzęta, to jest [...] sztuk bydła i [...] krowy, posiadające rzekomo odrębnych właścicieli, przebywały w tej samej siedzibie – [...] – co zwierzęta X. Zwierzęta te w 2014 roku przebywały pod tym samym adresem. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwierzęta przebywały w kojcach należących do X, były wspólnie wypasane, a opiekę sprawowali nad nimi pracownicy tej jednostki. Organ ARiMR zwrócił przy tym uwagę, że sprzedaż na rzecz wskazanych osób fizycznych dokonana była tego samego dnia. Co więcej, poszczególne sztuki bydła, jak wynika z przywołanych przez ten organ zeznań, nie były sprzedawane w wyniku indywidualnych decyzji, lecz po osiągnięciu określonego wieku (21 miesięcy), który wskazywany był przez system informatyczny Y, natomiast za wyszukanie kontrahentów oraz negocjacje odpowiedzialny był prezes zarządu wspomnianych powyżej jednostek. Poszczególni właściciele zwierząt nie tylko zatem nie wykonywali żadnych czynności przy zakupionych zwierzętach, nie ponosili żadnych nakładów na nie, lecz nadto nie mieli wpływu na ich sprzedaż.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. podniósł, że kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach bezpośrednich, płatności ONW, jak i płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe. Działanie to powodowało uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, limitów powierzchniowych, a także limitu zwierząt, do których można uzyskać płatność. Jak wynika natomiast z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków odnośnie przyznania jednolitej płatności obszarowej uszczegółowione zostały z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, z którego wynikają także systemowe cele JPO, to jest przydzielenie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów (motyw 13 preambuły). Organ ARiMR stwierdził jednak, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń dla X, stanowiłaby kwotę poniżej progu wynikającego z art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013. W związku z powyższym, w ocenie organu ARiMR, wszelkie płatności, o które ubiegał się odwołujący uznać trzeba za korzyści uzyskane w wyniku tworzenia sztucznych warunków, stąd konieczność ich odmówienia.
W skargach od obu decyzji organu II instancji, skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji ich poprzedzających, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, powierzchownej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że: a) skarżący działał w porozumieniu z pozostałymi członkami Y w celu uniknięcia przez X [...] zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, limitów powierzchniowych, a także limitu zwierząt, do których można uzyskać płatność, a także, że w tym celu doszło od sztucznej sprzedaży stada zwierząt i sztucznego wydzielenia gruntu podczas, gdy głównym celem zawarcia umowy dzierżawy i zakupu bydła było podjęcie przez skarżącego indywidualnej działalności rolniczej w postaci hodowli bydła oraz dalszy rozwój tej działalności, a zawarte umowy zostały wykonane, b) celem zawarcia przez X [...] umów dzierżawy gruntów było ominięcie limitów dopłat podczas, gdy celem było ograniczenie prowadzenia działalności, a X nie otrzymała i nie ma możliwości otrzymać korzyści z dopłat bezpośrednich wnioskowanych przez skarżącego i innych członków Y, c) skarżący nie ma możliwości władania gruntem, a tym samym nie jest jego posiadaczem w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wyraźnie wynika, że skarżący na mocy zawartej umowy dzierżawy jest posiadaczem zależnym gruntu, który wykorzystuje do prowadzonej przez siebie działalności rolniczej, d) skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący ma samodzielne, zarejestrowane gospodarstwo, własne stado bydła, samodzielnie podejmuje istotne decyzje dotyczące prowadzonej działalności rolniczej, uzyskuje dochód z prowadzonej działalności i ponosi pełne ryzyko gospodarcze z nią związane; 2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oparciu się przez organ na ogólnych, powierzchownych ustaleniach dotyczących działalności X i niewykazaniu w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, 3) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) jego zastosowanie z pominięciem wykładni TSUE, a więc pomimo nieudowodnienia zaistnienia dwóch okoliczności, które organ powinien wykazać: - okoliczności, że powiązani ze sobą wnioskodawcy tworzą strukturę pozorną, której funkcjonowanie może w sposób obiektywny doprowadzić do pozyskania przez pierwotnego beneficjenta takiego wsparcia, jakiego by nie uzyskał, gdyby nie utworzone sztuczne warunki, - okoliczności, że celem powiązanych wnioskodawców było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia z ominięciem limitów dopłat, a zarazem cel ten był wspólny i jedyny tak dla każdego z nich, jak i dla całego zrzeszenia, b) jego zastosowanie pomimo, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego, a uzyskane płatności zasilą i pozwolą na rozwój jego indywidualnej działalności rolniczej.
Skarżący wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do obu skarg na okoliczności w niej powołane.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W pismach procesowych z [...] 2017 r. skarżący ponownie podniósł, że organ jedynie powierzchownie odniósł się do przesłanki w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności, opierając się wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach i pomijając szereg okoliczności świadczących o rzeczywistym celu prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego. Wbrew ustaleniom organów zwierzęta znajdują się w osobno zorganizowanym gospodarstwie i nie są utrzymywane razem ze zwierzętami X. Skarżący ponosi koszty związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem. Organy nie wykazały celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań wspólnotowych.
Na rozprawie w dniu [...] 2017 r. Sąd postanowił połączyć sprawy skarżącego o sygnaturach III SA/Po [...] (płatności bezpośrednie) i III SA/Po [...] (płatności ONW) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają one ze sobą w związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżone decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] 2017 r. nie naruszają ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanych spraw sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżący wespół ze wskazanymi przez organ ARiMR podmiotami, w tym X [...], sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Już w tym miejscu podkreślenia wymaga, że spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2015 przez skarżącego, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz płatności bezpośrednich. Organ ARiMR przyjął, że płatności te uznać trzeba za korzyść uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje – w ocenie tego organu – konieczność odmowy ich przyznania.
Wskazać należy w tym miejscu na postawy prawne przyznawania wnioskowanych przez skarżącego płatności ONW i płatności bezpośrednich.
Na poziomie unijnym kwestia przyznawania płatności ONW uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1305/2013"). Natomiast na poziomie krajowym problematyka ta ujęta jest w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, dalej: "u.w.r.o.w.").
Pomoc jest przyznawana, stosownie do art. 14 ust. 1 u.w.r.o.w., osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. – w tym w rozporządzeniu 1305/2013 – w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie jej art. 45 ust. 1 pkt 1. Płatność ONW przysługuje – co zostało już ujęte w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej: "rozporządzenie krajowe") – rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013;
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Płatność ONW, o czym stanowi już § 2 ust. 2 rozporządzenia krajowego, jest przyznawana do użytków rolnych:
1) na których jest:
a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013;
2) położonych na obszarach ONW.
Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w przywołanym ostatnio ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia krajowego).
Jak wynika już z prawa Unii Europejskiej płatności dla rolników na obszarach górskich lub na innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. W celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013 (zob. motyw 25 rozporządzenia 1305/2013). W art. 31 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013 przewidziano, że płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Dodatkowe koszty i utracone dochody oblicza się przez porównanie z obszarami, które nie charakteryzują się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia 1307/2013. Przy obliczaniu dodatkowych kosztów i utraconych dochodów państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych przypadkach, zróżnicować poziom płatności, uwzględniając: - dotkliwość określonego stałego ograniczenia wpływającego na działalność rolniczą, - system rolniczy. Płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013. Wysokość płatności, o czym mowa już w art. 31 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013, ustala się w przedziale między kwotą minimalną a kwotą maksymalną określonymi w załączniku II. W należycie uzasadnionych przypadkach płatności te mogą zostać zwiększone przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, które należy uzasadnić w programach rozwoju obszarów wiejskich. Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II (art. 31 ust. 4 zd.1 rozporządzenia 1305/2013). W załączniku II do rozporządzenia 1305/2013 przewidziano, że minimalna kwota na hektar rocznie średnio na obszarze beneficjenta otrzymującego wsparcie wynosi 25 EUR, z kolej maksymalna kwota wynosi 250 EUR.
W prawie krajowym wskazano w § 3 ust. 1 rozporządzenia krajowego, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe (§ 3 ust. 3 rozporządzenia krajowego). Jednakże jak zastrzeżono już w § 3 ust. 4 rozporządzenia krajowego, płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha (odnośnie rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie zob. odpowiednio ust. 5 i 6 cytowanego § 3).
W kwestii podstaw prawnych do przyznania płatności bezpośrednich wskazać należy natomiast, że na poziomie unijnym kwestia przyznawania płatności bezpośrednich uregulowana została w rozporządzeniu rozporządzenie 1307/2013. Natomiast na poziomie krajowym problematyka ta ujęta jest w ustawie z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: "u.s.w.b.").
Płatności bezpośrednie przyznawane są rolnikowi, jeżeli spełnione są warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 u.s.w.b. – w tym w rozporządzeniu 1307/2013 – w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie (por. art. 6 u.s.w.b.). Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, na co wskazuje już art. 7 ust. 1 u.s.w.b., jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Jednolita płatność obszarowa – która oznacza jednolitą płatność obszarową, o której mowa w art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 (art. 2 pkt 4 u.s.w.b.) – a także płatność za zazielenienie – która oznacza z kolei płatność, o której mowa w tytule III rozdziale 3 rozporządzenia 1307/2013 (art. 2 pkt 7 u.s.w.b.) – zwane także łącznie z innymi płatnościami "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, zwanych dalej: "kwalifikującymi się hektarami", 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (por. art. 8 ust. 1 u.s.w.b.).
Jak wynika już z prawa Unii Europejskiej charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5% część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150.000 EUR (por. motyw 13 rozporządzenia 1307/2013). Znalazło to wyraz w art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia, który przewiduje, że państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdziału 1 za dany rok kalendarzowy (w tym jednolitej płatności obszarowej – przyp. tut. Sądu), o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. W konsekwencji, w przypadku jednolitej płatności obszarowej ustanowiono pod tym względem – na poziomie krajowym – współczynnik redukcji wynoszący 100% (art. 19 ust. 1 in fine u.s.w.b.).
Ponadto, jednym z celów nowej wspólnej polityki rolnej (WPR) jest poprawa wyników w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez obowiązkowy element "zazielenienia" zawarty w płatnościach bezpośrednich, który będzie wspierał w całej Unii praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. W tym celu państwa członkowskie powinny przeznaczyć część pułapów krajowych dla płatności bezpośrednich, aby przyznawać, oprócz płatności podstawowej, płatność roczną, która może uwzględniać wewnętrzne ujednolicenie w danym państwie członkowskim lub regionie, z tytułu obowiązkowych praktyk rolniczych zgodnych z celami polityki dotyczącej zarówno klimatu, jak i środowiska. Praktyki te powinny polegać na prostych, ogólnych, pozaumownych i corocznych działaniach, które wykraczają poza zasadę wzajemnej zgodności i są związane z rolnictwem, takich jak dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych, w tym tradycyjnych sadów, na których drzewa owocowe o niewielkim zagęszczeniu porastają powierzchnię użytku zielonego, oraz ustanowieniu obszarów proekologicznych. W celu lepszego osiągnięcia celów "zazielenienia" oraz aby umożliwić jego skuteczną administrację i kontrolę, praktyki takie powinny mieć zastosowanie na całym kwalifikującym się obszarze gospodarstwa rolnego (por. motyw 37 rozporządzenia 1307/2013). Zatem na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2-5 rozporządzenia 1307/2013 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (art. 43 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013), które są następujące: a) dywersyfikacja upraw; b) utrzymanie istniejących trwałych użytków zielonych; oraz c) utrzymanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego (art. 43 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013).
Z kolei płatności związane do zwierząt – to jest płatności w ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, o którym mowa w tytule IV rozdziale 1 rozporządzenia 1307/2013, przyznawane w sektorach produkcji zwierzęcej (art. 2 pkt 13 u.s.w.b.) – zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.w.b., przysługują m.in. do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus). Płatności te są przyznawane rolnikowi w formie: 1) płatności do bydła, jeżeli: a) posiada samice lub samce tego gatunku: - których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy, - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki; 2) płatności do krów, jeżeli: a) posiada samice tego gatunku: - których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące, - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki (art. 16 ust. 2 u.s.w.b.).
Stosownie do prawodawstwa unijnego należy zezwolić państwom członkowskim na wykorzystanie części pułapów krajowych dla płatności bezpośrednich na przyznawanie w niektórych sektorach lub regionach wsparcia związanego z produkcją w wyraźnie określonych przypadkach. Środki, które można wykorzystywać w celu przyznawania jakiegokolwiek wsparcia związanego z produkcją, należy ograniczyć do odpowiedniego poziomu, jednocześnie umożliwiając przyznawanie takiego wsparcia w państwach członkowskich w konkretnych sektorach lub regionach znajdujących się w szczególnej sytuacji, gdzie konkretne typy rolnicze lub konkretne sektory rolnictwa mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, środowiskowych lub społecznych (...). Wsparcie związane z produkcją należy przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby stworzyć zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (por. motyw 49 rozporządzenia 1307/2013). Wsparcie związane z produkcją można przyznawać jedynie tym sektorom lub tym regionom państwa członkowskiego, w których określone typy rolnicze lub określone sektory rolnictwa, które mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych, znajdują się w trudnej sytuacji, co wynika już z art. 52 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013. Wsparcie związane z produkcją można przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby zapewnić zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (art. 52 ust. 5 rozporządzenia 1307/2013). Wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach i plonach lub na ustalonej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013). Tym samym na poziomie krajowym wskazano, w art. 16 ust. 3 u.s.w.b., że płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a u.s.w.b. Płatności związane do krów, zgodnie z art. 16 ust. 4 u.s.w.b., są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a tego artykułu.
Przechodząc do rozważań nad kwestią zastosowania przez organ ARiMR, w ramach kontrolowanej sprawy, klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa, zwrócić należy uwagę na to, że klauzula ta ujęta została w przepisach unijnych. Stosownie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Omawiana obecnie problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła (CURIA), który odnosi się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 – to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
W wyroku w sprawie C-434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku, zob. także wyrok TSUE z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb, pkt 39, CURIA). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42, zob. także wyrok TSUE z 21 lutego 2006 r., w sprawie C-255/02 Halifax, pkt 75, CURIA).
Przenosząc powyższe twierdzenia na grunt rozpatrywanych spraw wskazać trzeba, co następuje.
Nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżącego, działającego wespół z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności ONW i płatności bezpośrednich. Chociaż skarżący ubiegając się o te płatności formalnie spełnił wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wynikającymi z ww. rozporządzeń unijnych.
W tym względzie organ ARiMR prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżący – oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty – formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie wydarzenia, które miały miejsce w roku 2015, to jest w roku, w którym skarżący ubiega się o płatności w ramach kontrolowanych spraw, w postaci wydzielenia przez X [...] gruntów oraz ich wydzierżawienia, a także sprzedaży przez tę jednostkę zwierząt na rzecz podanych przez organ ARiMR osób fizycznych, w tym na rzecz skarżącego, a w dalszej kolejności utworzenia przez te osoby spółdzielni Y, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi ścisłych, wykazanych przez organ ARiMR, powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy.
W tym miejscu podkreślenia zwłaszcza wymaga, że sztuczne stworzenie warunków w ramach rozpatrywanego przypadku wynika bezpośrednio ze sztucznego podziału gruntów oraz zwierząt X, przez zawarcie przez tę jednostkę ze wskazanymi przez organ ARiMR osobami fizycznymi, w tym ze skarżącym, pozornych umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. W procederze tym uczestniczyły zarówno osoby fizyczne, które zarządzały X, jak i te, które znajdowały się w zależności służbowej czy powiązanych rodzinnie lub towarzysko, co nie jest zresztą przez skarżącego kwestionowane. Zarówno X jak i Y posiadały siedzibę mieszczącą się [...]. Umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt zawierane były w tych samych dniach. Z kilku działek ewidencyjnych X doszło do wydzielenia gruntów o średniej powierzchni [...] ha. Natomiast sprzedaż zwierząt obejmowała po ok. [...] sztuk bydła lub [...] sztuk krów. Co jednakże w tym względzie najistotniejsze, pomimo zawarcia rzeczonych umów to X [...] nadal wykonywała całość czynności fizycznych na wydzielonych gruntach oraz przy sprzedanych zwierzętach, pozostających w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności zarówno przez X, jak i wskazane osoby fizyczne, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy (łąki), brak naturalnych granic pomiędzy obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie. Wszystkie sprzedane zwierzęta przebywały w tej samej siedzibie, co zwierzęta X, a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie ulegała zmianie. Zwierzęta przebywały w kojcach należących do X, były wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali pracownicy ostatnio podanej jednostki. X zapewniała także opiekę weterynaryjną tych zwierząt. Wreszcie, ich dalsza odsprzedaż następowała po osiągnięciu przez poszczególne sztuki określonego wieku, a za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialna była osoba pełniąca m.in. funkcję prezesa zarządu X. Koszty za powyższe czynności ponosiła X, chociaż formalnie były one przerzucane na poszczególne osoby fizyczne. Dalsze ekonomiczne powiązania wynikały ze wspomnianych już umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. Organ ARiMR słusznie przy tym zwrócił uwagę na charakterystyczne długie terminy płatności i zastrzeżenie dokonania zapłaty po otrzymaniu wsparcia z ARiMR. Dodać należy, że w skargach podniesiono, iż istniało uzasadnienie gospodarcze wspólnego przechowywania bydła w jednym pomieszczeniu, bowiem pozwalało to zmniejszyć koszty takiego działania, ponieważ np. koszty wyżywienia większej ilości zwierząt w tym samym miejscu spadają. Grupowanie bydła w jednym miejscu obniża też koszt transportu paszy, obsługi weterynaryjnej itd. Reasumując uznano w skargach, że bydło było grupowane w jednym miejscu i wskazano przyczyny takich posunięć i nie kwestionowano miejsca i faktu ich grupowania. Tymczasem w pismach z [...] 2017 r. wskazano, że znajdują się one "w osobno zorganizowanym gospodarstwie" i nie są utrzymywane ze zwierzętami X. Obie te okoliczności są nowe, dotąd nie podnoszone, a w żadnym z protokołów kontroli kontrolowany nie zakwestionował informacji o siedzibie stada, nie wskazał też adresu innego niż wynikający z materiału dowodowego.
Powyższe okoliczności faktyczne w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy wskazanymi w nich podmiotami. Nota bene, okoliczności te wynikają z całości zgromadzonego przez organ ARiMR materiału dowodowego, w tym zeznań przesłuchanych przez ten organ świadków, a skarżący w toku postępowania przed organem skutecznie ich nie zakwestionował. Skarżący swoje czynności procesowe i dowodowe ograniczył w istocie wyłącznie do przedstawienia dokumentów oraz złożenia wyjaśnień tworzących ów sztuczne warunki, to jest mających dowodzić formalne spełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania płatności, w tym także do zaprezentowania własnej oceny tych dokumentów, identycznej zresztą w przypadku każdego z podmiotów zaangażowanych w tworzenie sztucznych warunków.
Oceny organu ARiMR nie zmienia tak eksponowana przez skarżącego, zwłaszcza na etapie skargi do tutejszego Sądu, okoliczność zawiązania przez wszystkie podane podmioty kolejnej spółdzielni – Y. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta w zasadzie przeczy podstawowej tezie skarżącego, jakoby podjął on indywidualną działalność rolniczą w postaci hodowli bydła i miałoby to stanowić jego zasadniczy cel. Nie jest bowiem ani logiczne, ani racjonalne przyjęcie, że X [...] podjęła decyzję o rozdrobnieniu posiadanych gruntów i stada bydła, a skarżący w okolicznościach tych zdecydował się na wydzierżawienie od niej tych gruntów i zakup bydła, pomimo świadomości potrzeby ich dalszego, wspólnego prowadzenia w celu uzyskania odpowiedniej efektywności hodowli. Wbrew oczekiwaniom skarżącego prowadziłoby to do stwierdzenia, że przekazanie całości tego majątku poszczególnym, pojedynczym osobom fizycznym nastąpiło wbrew zasadom racjonalnego prowadzenia gospodarki. Bez znaczenia pozostają wobec tego również dalsze działania, jakie miałyby być podjęte formalnie już w ramach spółdzielni Y. Organ ARiMR właściwie zresztą zidentyfikował okoliczność, zgodnie z którą Y [...] stanowiła w istocie dalszy element stworzonych w ramach kontrolowanej sprawy sztucznych warunków, powodując powstanie kolejnych powiązań osobowych, ekonomicznych, czy w tym przypadku także zarządczych.
Nie budzi wątpliwości, że stworzenie powyższych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności ONW. Jak już była o tym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, płatności dla rolników na obszarach górskich lub na innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych (por. motyw 25 rozporządzenia 1305/2013, zob. także art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia). Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie (zob. art. 31 ust. 4 ab initio rozporządzenia [...]). W kampanii za 2014 rok stwierdzono, że X [...] posiada działki rolne kwalifikujące się do płatności o powierzchni [...] ha, przy czym w ramach schematu ONW przyznano jej płatność do maksymalnej możliwej wówczas powierzchni 300 ha. Wydzielenie w 2015 roku z gospodarstwa rolnego X [...] kilku działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha, które zostały następnie podzielone pomiędzy poszczególne osoby fizyczne – uczestniczące w tworzeniu sztucznych warunków – na działki rolne o średniej powierzchni [...] ha, pozwoliło na uzyskanie maksymalnych płatności ONW do tak wydzielonych gruntów, z obejściem zasady degresywności. Powyższe pozwala bez cienia wątpliwości stwierdzić, co prawidłowo uczynił zresztą organ ARiMR, że doszło do stworzenia wskazanych sztucznych warunków w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Jednocześnie maksymalizacja płatności ONW była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego. Wynika to nie tylko z przedstawionych już powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym.
Stworzenie sztucznych warunków wykazanych w kontrolowanych sprawach pozostaje także w sprzeczności z celami płatności związanych do zwierząt. Jak już była o tym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, wsparcie związane z produkcją należy przyznawać jedynie w zakresie, który jest niezbędny, aby stworzyć zachętę do utrzymania aktualnych poziomów produkcji w danych sektorach lub regionach (motyw 49 rozporządzenia 1307/2013, zob. także art. 52 ust. 5 tego rozporządzenia). Wsparcie to ma formę płatności i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte jest na ustalonej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013), co w prawodawstwie krajowym przełożyło się na wyznaczenie limitów, o których stanowi art. 16 ust. 3 i ust. 4 u.s.w.b. X [...] jeszcze w 2014 roku posiadała [...] sztuk bydła. Rozdzielenie tego bydła pomiędzy poszczególne osoby fizyczne, w tym skarżącego, po [...] sztuk, to jest w maksymalnej liczbie, do której przyznawana jest płatność związana do zwierząt, bez cienia wątpliwości pozwala stwierdzić, że doszło do sprzeczności tego działania z celami rzeczonych płatności. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że maksymalizacja płatności związanych do zwierząt była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącego. Nie tylko wynika to z już przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym.
Tym samym wykazane zostało przez organ, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12). Wskazane bowiem przez organ okoliczności: - powiązania osobowe pomiędzy podmiotami - formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane, - pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat i wydzielenie stada oraz zawiązanie podmiotu, który w świetle przepisów o grupach producentów otrzymać miał stosowne dofinansowanie, - zarządzanie wydzielonymi gruntami oraz zakupionymi zwierzętami przez [...] reprezentującego X, - położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty, w tym skarżącego, działek oraz rodzaj uprawy występujący na sąsiednich działkach (łąki) w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie, - rozliczenia finansowe pomiędzy wskazanymi podmiotami ze środków pochodzących z wpłat udziałów gotówkowych członków Y na podstawie zapisów statutowych, - wspólne gospodarowanie zwierzętami przez te podmioty zlecone pracownikom X, - rozliczenia ryczałtowe i ze środków uzyskanych z płatności – świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności bezpośrednich i zastosowania limitów w płatnościach do zwierząt.
W powyższym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi ARiMR naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 czy art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z 4 oraz art. 27 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2 u.w.r.o.w. bądź w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 u.s.w.b. Organ ARiMR z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył tak zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącego, a na podstawie jego całokształtu ocenił wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawił w uzasadnieniu skarżonych decyzji. Ocena organu ARiMR w omawianym obecnie zakresie jest racjonalna, logiczna i spójna, a co najważniejsze znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargi i zawarte w nich twierdzenia stanowią w istocie wyłącznie polemikę z tak dokonaną oceną, jednakże przez sam fakt niezgadzania się z nią przez skarżącego nie można wysnuć wniosku o istotnym naruszeniu przez organ ARiMR przepisów procesowych w rozważanym obecnie zakresie. Za odrzuceniem ustaleń faktycznych organu ARiMR nie mogą przemawiać fragmentarycznie przedstawione w skargach zeznania niektórych z przesłuchanych świadków. Skarżący pomija przy tym wynikającą z zeznań rolę [...] oraz X [...]. Warto w tym miejscu podkreślić także, że istnienie przepływów finansowych pomiędzy skarżącym a X jest oczywiste na tle wykazanych przez organ ARiMR powiązań ekonomicznych, chociaż skarżący przez te powiązania próbuje urealnić stworzone warunki działalności rolniczej. Okoliczność dostępu do konta bankowego skarżącego przez inne osoby niż skarżący, a zwłaszcza zakresu tego dostępu, nie ma w tym względzie przesądzającego znaczenia.
Organ ARiMR nie dopuścił się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, właściwie stosując ten przepis wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek w sytuacji dochodzenia przez skarżącego w roku 2015 płatności ONW i płatności bezpośrednich.
Organ powoływał się na art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013. Przepis ten w ust. 4 wskazuje, że w przypadku stworzenia sztucznych warunków nie uzyskuje się korzyści w postaci uniknięcia zmniejszenia płatności. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności (jak w ust. 1 art. 11), lecz skutkiem tego powinna być odmowa ich przyznania. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce (dotyczy to dużych beneficjentów jak X [...]).
Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skargach wnioski dowodowe. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie brak jest natomiast istotnych wątpliwości, których wyjaśnieniu mogłyby posłużyć przedstawione przez skarżącego dowody. Podkreślenia przy tym wymaga, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanych spraw mają okoliczności odnoszące się do roku 2015, bowiem to za ten rok skarżący dochodzi w ich ramach płatności. Nie można jednak przyznać takiego istotnego znaczenia decyzjom wydanym wobec samej X [...], gdzie organ ARiMR w toku postępowania stwierdził zaistnienie sztucznych warunków, lecz kierując się odmiennymi motywami postanowił przyznać jej wnioskowane płatności. Ta ostatnia kwestia nie podlega bowiem ocenie tut. Sądu w ramach niniejszego postępowania.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skarg.