III SA/Po 329/24

III SA/Po 329/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 107/25 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 15 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia 25 kwietnia 2024 roku nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W związku z uchylaniem się strony skarżącej od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u małoletniego M. A. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., dalej: "PPIS", pismem z 19 listopada 2019 r. wezwał stronę skarżącą do poddania syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wskazanym w wezwaniu chorobom w podanym w nim terminie.
W dniu 22 września 2022 r. PPIS wystawił upomnienie adresowane do zobowiązanej, wzywając ją do wykonania obowiązku.
W dniu 17 października 2022 r. PPIS skierował tytuł wykonawczy do Wojewody W. w celu egzekucji administracyjnej.
W dniu 14 lutego 2024 r. Wojewoda W. wydał postanowienie o: 1) wezwaniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku szczepienia małoletniego do 31 lipca 2024 r. oraz 2) w przypadku niewykonania obowiązku - o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w wysokości 1 060 zł.
Strona w dniu 29 lutego 2024 roku wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc:
1. określenie obowiązku niezgodnie z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez pominiecie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia
2. brak wymagalności obowiązku szczepień
3. naruszenie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gdyż tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 tej ustawy
Postanowieniem z 20 marca 2024 r. PPIS oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Strona wniosła zażalenie na postanowienie z 20 marca 2024 r.
Postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: K.p.a." w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 p.e.a. 1. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej rozpoznania zarzutu 3 i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie
2. utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części w odniesieniu do zarzutu nr 1 i 2
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje.
Wobec treści art. 33 § 2 u.p.e.a. nie można postawić zarzutu nr 3 (niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.), stąd w tym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji należy uchylić i umorzyć postępowanie w tej części.
Z kolei jako niezasadny organ ocenił zarzut nr 1 i 2.
Stąd w tej części utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Obowiązek wykonania tych szczepień jest nadal wymagalny. Termin wykonania obowiązku został przekroczony przez stronę, która do dnia wydania postanowienia nie wykonała go.
Obowiązek szczepień wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm.)
Każde szczepienie określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077), dalej: "rozporządzenie z 27 września 2023 r.", ma swój własny harmonogram realizacji, tj. liczbę dawek, wiek dziecka i termin wykonania.
Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostanie wykonane w terminie określonym w obowiązującym schemacie.
Art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie stanowił podstawy obowiązku wykonania szczepień – jest adresowany do osoby przeprowadzającej szczepienia.
Wbrew zarzutom strony upomnienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu 26 września 2022 r.
Obowiązek szczepień jest nadal wymagalny.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań. Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest integralną częścią szczepienia. Lekarz może ostatecznie odroczyć szczepienie na określony czas.
Organ I instancji nie otrzymał od rodziców informacji lekarskiej o odroczeniu sczepień ochronnych u małoletniego.
W skardze do WSA w Poznaniu strona zarzuciła naruszenie :
- art. 15 w zw. z art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
- art. 7, 77, 136, 138 kpa w zw. z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
- błędne uznanie, że skarżąca nie wypełniła swojego obowiązku
- art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
- art. 7 a, 77 i 81 a kpa
- art. 80 kpa.
Strona wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w części utrzymującej w mocy postanowienie organu I instancji
- uchylenie postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu postanowienia organów obu instancji zostały wydane niezgodnie z prawem i zasługiwały na uchylenie, ale nie z powodów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą.
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Inspektor Sanitarny z 25 kwietnia 2024 r., którym uchylono postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z 20 marca 2024 r. w części dotyczącej rozpoznania zarzutu nr 3 tj. naruszenia art.29 § 2 upea i umorzono postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz utrzymano w mocy postanowienie w pozostałej części. Tak z sentencji, jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcia organu I instancji oraz postawionych przez zobowiązanego zarzutów wynika, że zasadniczym zarzutem sformułowanym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym niepieniężnego administracyjnego obowiązku poddania małoletniej córki skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym był zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.), choć w zarzutach strona wskazała jedynie ogólnie na treść art..33 § 1 i 2 upea.
Wyjaśnienia wymaga, że postanowieniem z 20 marca 2024 r. organ I instancji oddalił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie w uzasadnieniu odniósł się do poszczególnych zarzutów. Należało zatem stwierdzić, czy ukształtowana zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, w kontekście brzmienia sentencji postanowienia organu I instancji, jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo 2) uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie zażaleniowe.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a.).
Porównując sentencję zaskarżonego postanowienia z wymienionymi w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. możliwymi rozstrzygnięciami organu odwoławczego, w kontekście brzmienia sentencji postanowienia organu I instancji, należy stwierdzić, że sentencja zaskarżonego postanowienia została skonstruowana nieprawidłowo. Możliwe jest co prawda uchylenie postanowienia organu I instancji w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale owa uchylana część powinna stanowić odrębną część sentencji postanowienia organu I instancji, nie zaś część odnoszącą się do części zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym . Jeżeli zatem organ I instancji w sentencji swego postanowienia oddala zarzuty, organ odwoławczy nie ma możliwości uchylenia postanowienia organu I instancji w części, jako że jego sentencja nie została podzielona na części. Wskazane naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), jak wykazano powyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że w świetle art. 33 § 2 u.p.e.a. nie można było sformułować – jak to uczynił skarżący - zarzutu naruszenia art. 29 § 2 upea tj. przystąpienia do egzekucji przy niespełnianiu przez tytuł wykonawczy wymogów określonych art. 27 upe.
Rację ma organ ,że przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie. Badaniu więc podlega tylko to, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II FSK 304/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie ma bowiem charakteru środka konkurencyjnego wobec skargi na czynność egzekucyjną, czy też wniosku o wyłączenie z egzekucji lub też o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Każdy z wniosków ma swój odrębny przedmiot i zakres rozstrzygania.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy I i II instancji powołały się na brzmienie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ustalone w Dzienniku Ustaw z 2023 r, poz. 2505 ze zm.). Trafnie WPWIS uznał, że PPIS orzekł z naruszeniem przepisów ustawy w brzmieniu określonym we wskazanym publikatorze. Zgodnie bowiem z art. 33 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (§ 2 tego przepisu).
Wynika z tego, że ustawodawca w ramach tego przepisu wyłączył możliwość podniesienia zarzutu niespełnienia wymogów formalnych przez tytuł wykonawczy.
Sąd zauważa też , że strona dopiero w skardze podniosła zarzut niezgodności obowiązku określonego w upomnieniu i tytule wykonawczym, stąd nie można stawiać organowi zarzutu jego nieuwzględnienia i w tym zakresie podlega on oddaleniu..
Sąd uznał natomiast za nieprawidłowe stanowisko organów obu instancji w zakresie uznania za niezasadny zarzutu nr 2 co do wymagalności obowiązku szczepień, stąd uchyleniu podlega nie tylko zaskarżone postanowienie, ale i postanowienie organu I instancji o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Za nieprawidłowe należało również uznać stanowisko organów o wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c p.e.a.) - co do określenia terminu wymagalności szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepionek - nie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, lecz w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.
Wymaga zauważenia, że normy prawne objęte zarzutami skargi były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wskazanym wyżej wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji.
W wyroku tym wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją samego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
Z wyroku Trybunału wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, w którym należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z § 5 rozporządzenia z 2011 r. (obecnie zastąpionego rozporządzeniem z 27 września 2023 r.), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał zaznaczył, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją Trybunał stwierdził, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 u.z.z.z. wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. W zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby Trybunał wydał wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.
Trybunał odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z., terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.z., tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.
Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wykonany powołanym wyżej rozporządzeniem z 27 września 2023 r.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Przypomnienia wymaga, że Trybunał w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.
Przepis art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, publ.: OTK-A 2014/9/104).
W świetle powyższego uznać należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 jest o tyle prawnie relewantny w kontrolowanej sprawie, że w dacie orzekania przez organy stosowne przepisy u.z.z.z. i rozporządzenia z 2011 r. wskazane zakresowo w ww. wyroku TK nie pozostawały już w obrocie prawnym. Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego opierające się na twierdzeniu o braku wymagalności obowiązku niepieniężnego.
Jako podstawę prawną dotyczącą egzekwowanego obowiązku szczepień ochronnych małoletniego M. A. określoną w wystawionym wobec skarżącej jako zobowiązanej w dniu 17 października 2022 r. tytule wykonawczym o nr [...] stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.z. oraz rozporządzenie z 2011 r. Wobec więc tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, za niewymagalny na gruncie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. należało uznać określony na podstawie PSO ogłaszanego komunikatem indywidualny ciążący na skarżącej obowiązek zaszczepienia syna.
Uchylenie obu postanowień organów umożliwiały zarzuty, w których podniesiono naruszenie: art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez bezpodstawne uznanie, że przepisy te – jako zgodne z Konstytucją RP – powodują, że obowiązek przeprowadzenia szczepień małoletnich dzieci jest wymagalny i możliwe jest prowadzenie egzekucji w celu przymuszenia skarżącej do wykonania tego obowiązku w sytuacji, w której kwestie takie jak termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, są niezgodne z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP.
Skarżąca zatem trafnie zakwestionowała możliwość prowadzenia egzekucji podważając prawidłowość tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2023r., sygn. akt II GSK 1709/23, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie jego wystawienia nie obowiązywało nowe rozporządzenie z 27 września 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 października 2023 r. W ocenie Sądu, stanowisko organów Inspekcji Sanitarnej odwołujące się do treści aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2023r., które bez odesłania do komunikatu GIS, regulują schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży (zał. nr 1), de facto zmierza do konwalidacji uchybień opisanych wyżej i jest niezasadne. To bowiem przepisy rozporządzenia z 2011 r., stosowane w związku z przepisami u.z.z.z., a odsyłające do komunikatu GIS, stanowiły podstawę prawną określonego w sprawie obowiązku niepieniężnego – poddania szczepieniu małoletniego M. A.. Wskazana natomiast przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych nie może stanowić uzasadnienia dla dalszego stosowania zakwestionowanych przepisów po upływie terminu odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej.
Obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) konieczne jest przyjmowanie takich rozwiązań, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego. Tak dobro dziecka, jak i interes społeczny wymagają, aby rodzice dobrowolnie poddawali dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., ale zwłaszcza by chronić prawa dziecka, których zabezpieczenie zapewnia Rzeczpospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Co do zasady obowiązek poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. W przypadku, gdy zachodzi zderzenie się dwóch interesów: indywidualnego i ogólnospołecznego, wymagane jest uwzględnienie zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1-3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m. in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak jak wyjaśniono, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z u.z.z.z. Powyższe wyklucza istnienie problemu zgodności z Konstytucją "obowiązkowości" szczepień na tle jej art. 31 ust. 1 i ust. 2. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, to jest badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2546/18, publ. j.w.).
Jak wynika z art. 17 u.z.z.z. to lekarz sprawujący podstawową opiekę zdrowotną realizuje obowiązkowe szczepienia ochronne wobec małoletnich i to od jego decyzji zależy, czy przeprowadzić szczepienia, czy – w razie wątpliwości co do stanu zdrowia dziecka – skierować je do konsultacji specjalistycznej. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 i 5 u.z.z.z., to lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, a nie lekarz specjalista, upoważniony jest do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego wraz ze skierowaniem osoby objętej obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej. Stwierdzenie przeciwwskazania do przeprowadzenia danego obowiązkowego szczepienia ochronnego np. na skutek konsultacji specjalistycznej stanowi podstawę do odroczenia wykonania szczepienia i w tak dopuszczonej przez obowiązujące przepisy sytuacji strona może ich oczekiwać od lekarza prowadzącego, co z kolei czyni niezasadnym zarzut z pkt 3 i 4 skargi. Tak ukształtowane prawa procesowe rodzica dziecka w zakresie objęcia obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi wydają się nie naruszać w sposób nieproporcjonalny wolności obywatela, w tym prawa do prywatności z uwzględnieniem dobra dziecka.
Sąd dostrzega również, że w wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r. (sprawa nr 47621/13 – Vavřička i inni przeciwko Czechom), zapadłym na tle stosowania czeskich przepisów dotyczących szczepień ochronnych, Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Trybunał uznał, że ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa. Wskazano, iż ustawowy obowiązek szczepień stanowczo poparły w pozwanym państwie wszelkie autorytety medyczne, a obowiązkowe szczepienia mogą zostać uznane za prawidłową reakcję organów państwowych wobec pilnej potrzeby ochrony zdrowia publicznego i indywidualnych osób przed ciężkimi chorobami. Trybunał podkreślił również, że w przypadku dziecka nadrzędną przesłanką jest jego dobro, a zaszczepienie i ochrona przed groźnymi chorobami bezsprzecznie leżą w interesie dziecka. Celem polityki szczepień jest ochrona każdego dziecka – czy to zaszczepionego indywidualnie, czy w drodze odporności "stadnej" – przed poważnymi chorobami. Tym samym ingerencja w prawo do poszanowania prywatności skarżących nie mogła zostać uznana za naruszenie ze względu na ważne interesy społeczne, które realizowała. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 Konwencji (por. K. Warecka, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr 47621/13, System Informacji Prawnej LEX/el 2021).
Ubocznie trzeba dodać, że w zdaniu odrębnym do powyższego wyroku ETPCz sędzia Wojtyczek zwrócił uwagę, że obowiązek szczepień dotyczy dzieci i stanowi ingerencję państwa w integralność cielesną dzieci. Jest to – jak zauważył – ważny argument za stosowaniem dla uzasadnienia ingerencji jeszcze wyższych standardów kontroli. Zważył, iż: "To do rodziców, a nie do państwa, należy podejmowanie decyzji dotyczących dzieci, określanie ich najlepszego interesu i wskazywanie dzieciom sposobu korzystania z ich praw (por. M.A.K. i R.K. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 45901/05 i 40146/06, §§ 75-79, 23 marca 2010 r.). Prawa rodzicielskie mogą być ograniczone tylko w wyjątkowych okolicznościach (zob. Strand Lobben i inni przeciwko Norwegii [WI], nr 37283/13, 10 września 2019r.) i, co do zasady, na najlepszy interes dziecka można powoływać się przeciwko rodzicom wyłącznie w przypadku ograniczenia lub utraty przez nich praw rodzicielskich." Dalej wskazał, iż (...) zasadniczym pytaniem dotyczącym dobra dzieci nie jest to, czy ogólna polityka zdrowotna pozwanego państwa wspiera dobro dzieci jako grupy, lecz to, jak ocenić w odniesieniu do każdego konkretnego dziecka skarżących rodziców, z uwzględnieniem jego szczególnego stanu zdrowia, czy różne korzyści ze szczepienia będą rzeczywiście większe niż szczególne ryzyko z nim związane. Rodzice – czasem słusznie, czasem niesłusznie, ale w dobrej wierze – mogą zidentyfikować pewne bardzo indywidualne czynniki ryzyka, które umykają uwadze innych osób. Sędzia Wojtyczek skonstatował, że choć skarżący powołują się na argument, że dostępne są mniej restrykcyjne alternatywy, ponieważ te same cele mogą zostać osiągnięte bez nakładania obowiązku stosowania szczepień (powołują się na prawo porównawcze, które wskazuje, że wiele państw uważa, iż cele zdrowia publicznego mogą zostać osiągnięte bez wprowadzania obowiązku szczepień) to argument ten nie został w przekonujący sposób obalony przez Rząd, który jedynie wspomniał, w bardzo ogólny sposób, o ryzyku "ewentualnego obniżenia poziomu wyszczepialności, gdyby szczepienia stały się jedynie zabiegiem zalecanym (zob. par. 283 wyroku). Jednakże – zdaniem sędziego zgłaszającego votum separatum - argument skarżących zasługuje na bardzo wnikliwe rozpatrzenie i wymaga przekonującego odparcia.
Odwołując się zatem do zasady konstytucyjnych i konwencyjnych, na gruncie konfliktu wartości, tj. czy wartości chronione w polskim systemie prawnym (dobro wspólne a szczegółowiej – ochrona zdrowia publicznego, solidarność społeczna – preambuła do Konstytucji) przeważają nad wartościami naruszanymi (prawo do poszanowania życia prywatnego – art. 8 Konwencji, art. 47 Konstytucji, prawo do ochrony zdrowia i życia – art. 68 Konstytucji) koniecznym będzie ustalenie i wykazanie, że korzyści dla społeczeństwa jako całości i dla jego obywateli przeważają nad kosztami indywidualnymi i społecznymi oraz uzasadniają podjęcie ryzyka poniesienia skutków ubocznych szczepienia. Uwzględniwszy wagę rozważanych wartości ocena taka wymagać będzie, również w świetle przyjętego rozporządzeniem z 2023 r. samego obowiązku poszczególnych szczepień, ich liczby i kalendarza w kontekście przepisu delegacyjnego art. 17 ust. 10 u.z.z.z. (uw. Sądu: obowiązek uwzględnienia przez prawodawcę dane epidemiologicznych dotyczących zachorowań, aktualnej wiedzy medycznej oraz zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia) "niezwykle precyzyjnych i kompleksowych danych naukowych na temat analizowanych chorób i szczepionek. Bez takich danych analiza jako całość staje się irracjonalna" (por. zd. odrębne sędziego Wojtyczka do wyroku ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. w spr. Vavricka i in. v. Rep. Czeska). Uwzględniając zmianę stanu prawnego konieczne jest więc uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd w pkt II. sentencji wyroku podjął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.