III SA/Po 317/23

III SA/Po 317/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 26 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 roku sprawy ze skargi Województwa – Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem [...] (dalej również: ZGKiAM [[...]]; wykonawca; skarżący), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 29 grudnia 2022 r. znak [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych. W podstawie prawnej Inspektor wojewódzki powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: k.p.a., w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: p.g.k.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
ZGKiAM [...] w dniu 22 września 2022 r. zawiadomił Starostę [...] o przekazaniu wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej id. [...] w postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych: E.G.B. i BDOT500 oraz dokumentów wymaganych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670) - dalej: rozporządzenie w sprawie standardów; rozporządzenie. Przedmiotowe wyniki zostały skompletowane w postaci operatu elektronicznego (plik pdf), podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez kierownika prac geodezyjnych.
Starosta w protokole weryfikacji wyników prac geodezyjnych (nr 1) z dnia 6 października 2022 r. negatywnie zweryfikował przekazane zbiory danych i dokumentów pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazanych zbiorów danych z prowadzonymi bazami danych. Wśród stwierdzonych nieprawidłowości, w części dotyczącej wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a p.g.k., organ I instancji wskazał m.in. w pkt 3. na naruszenie w zakresie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, łącznie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663) – a to poprzez obliczenie powierzchni projektowanych działek w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, a w pkt 5. na naruszenie § 6 pkt 1 oraz § 16 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów, łącznie z § 16 i § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - dalej: rozporządzenie e.g.b. poprzez obliczenie projektowanych działek niezgodnie z obowiązującym przepisem prawa; w pkt 7 naruszenie § 40 ust. 1 oraz § 37 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niezgodną z obowiązującymi przepisem prawa modyfikację współrzędnych punktów granicznych wykazaną w operacie technicznym oraz plikach danych (opis przebiegu prac nie zawiera wyników analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, ewentualnie uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi wykonanymi w terenie, uznanymi za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji.
Po zawiadomieniu wykonawcy o negatywnym wyniku weryfikacji, skarżący w dniu 13 października 2022 r. ponownie zawiadomił organ I instancji o przekazaniu wyników przedmiotowej pracy, załączając do zawiadomienia operat techniczny.
Organ I instancji w dniu 27 października 2022 r. ponownie sporządził protokół (nr 2) weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzając, że wynik weryfikacji jest negatywny. Starosta uznał, że część wcześniejszych nieprawidłowości została poprawiona, a część nie i ponadto pojawiły się dodatkowe nowe nieprawidłowości (w zakresie dotyczącym wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. oraz opracowywania wyników tych pomiarów). Starosta wskazał w protokole nr 2 następujące naruszenia: 1. § 7 i § 34 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez brak analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - dalej: p.z.g.k. (w przekazanym pliku służącym do aktualizacji bazy BDOT500 nie uwzględniono istniejącego obiektu jezdnia, który uległ modyfikacji w ramach innej pracy geodezyjnej); 2. załącznika nr 4 do rozporządzenia e.g.b. (Dopuszczalne wartości atrybutów punktów granicznych) poprzez wykazanie atrybutów w wykazie zmian danych ewidencyjnych w zakresie punktów granicznych niezgodne z obowiązującym przepisem prawa; 3. § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia e.g.b. w powiązaniu z § 35 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez "brak zgodności plików/danych z wykazami zmian danych ewidencyjnych": a) w wykazie zmian danych dotyczących działki (w zakresie punktów granicznych) brak nowego punktu granicznego (13k), b) w wykazie zmian danych dotyczących działki (w zakresie punktów granicznych) widnieją punkty graniczne spoza zakresu opracowania; 4. § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa sposób obliczenia pól powierzchni działek projektowanych (nieusunięta nieprawidłowość z protokołu nr 1); 5. § 6 pkt 1 oraz § 16 rozporządzenia w sprawie standardów, łącznie z § 16 i § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia e.g.b. poprzez obliczenie powierzchni działek projektowanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. z wykorzystaniem współrzędnych punktów granicznych, dla których wartość atrybutu (ISD) jest oznaczona wartością - "nie spełnia" lub brak jakiejkolwiek wartości dla działek o numerach [...] i [...] (nieusunięta nieprawidłowość z protokołu nr 1).
Po powiadomieniu wykonawcy prac geodezyjnych o negatywnym wyniku weryfikacji, wykonawca w dniu 3 listopada 2022 r. (poprzez e-usługę przeznaczoną do obsługi prac geodezyjnych) przesłał Staroście odpowiedź na protokół nr 2 weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 27 października 2022 r., informując, że usterki z punktów protokołu 1, 2 poprawiono, co do punktu 3 protokołu: brak nowego punktu granicznego 13k - usterka bezzasadna, punkty graniczne spoza zakresu opracowania - usunięto. Nadto wyjaśnił, że uwagi z pkt 4 i 5 protokołu nie zostały usunięte, gdyż według wykonawcy sposób obliczenia powierzchni działek pozostałych z działki wydzielanej nie naruszył istoty regulacji zawartej w § 27 ust. 3 standardów. Jednocześnie wykonawca zawiadomił organ I instancji o przekazaniu wyników pracy (id. [...]), załączając operat techniczny do zawiadomienia. Następnie w dniu 4 listopada 2022 r. wykonawca ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji (przekazanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej). Wykonawca stwierdził, że w punktach 4 i 5 protokołu weryfikacji organ uznał za niezgodne z ww. przepisami prawa sposób obliczenia powierzchni działek pozostałych, powstałych po wydzieleniu z działki dzielonej działki o powierzchni stanowiącej około 1% jej powierzchni. Aktualnie działkę dzieloną stanowi droga gminna, która przecina drogę wojewódzką i dzieli ją na dwie działki: [...], [...]. Wydzielenie z drogi gminnej działki obejmującej zasięgiem szerokość pasa drogowego drogi wojewódzkiej umożliwi połączenie obu działek drogi wojewódzkiej. Powierzchnia działki wydzielonej stanowi do 33% działki dzielonej. W związku z powyższym zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów pole jej powierzchni obliczono na podstawie numerycznego opisu jej granic z dokładnością do 0,0001 ha. Natomiast powierzchnię jednej z dwóch pozostałych obliczono z wykorzystaniem współrzędnych z zasobu p.z.g.k., a drugą przez odjęcie. W związku z tą konkretna pracą wykonawca zwrócił się z zapytaniem do Głównego Geodety Kraju (dalej: GGK), czy przedstawiony wyżej sposób obliczania pola powierzchni działek wydzielanej i pozostałych jest zbieżny z przedstawionym stanowiskiem i w ocenie GGK nie narusza istoty regulacji zawartej w § 27 ust. 3 standardów. W związku z powyższym wykonawca wniósł o przyjęcie do p.z.g.k. wyników prac geodezyjnych z opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości - id. zgłoszenia pracy [...]. Wykonawca załączył do pisma z dnia 4 listopada 2022 r. kopię pisma skierowanego do GGK z dnia 13 lipca 2022 r. oraz udzielonej przez GGK odpowiedzi (pismo z dnia 25 lipca 2022 r. znak [...]).
Starosta [...] decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod nr [...], której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości (o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f p.g.k.), będącej rodzajem mapy do celów prawnych (zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów).
Starosta uzasadnił odmowę naruszeniem przez skarżącego (jako wykonawcę przedmiotowej pracy geodezyjnej) następujących przepisów: § 27 ust. 3, § 6 pkt 1, § 16 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów oraz § 16 i § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia e.g.b.
Ponadto wyjaśnił, że po analizie otrzymanych od wykonawcy wyjaśnień z dnia 3 listopada 2022 r., jak i pisemnego stanowiska z dnia 4 listopada 2022 r. wraz z załączonym operatem technicznym, stwierdził, że ponieważ wykonawca nie uznał części uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, to organ, mając na względzie art. 12b ust. 8 p.g.k., odstąpił od ponownej weryfikacji operatu z uwagi na jego bezcelowość.
Zdaniem Starosty, ponieważ z § 27 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów wynika, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio przy opracowaniu innych map do celów prawnych (o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej) oraz zgodnie z § 29 przedmiotowego rozporządzenia przepisy rozdziału 5 stosuje się przy opracowywaniu map, o których mowa w § 24 ust. 1 lit. a i b w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 100 i 108 tej ustawy, zatem § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów może znaleźć zastosowanie w przypadku sporządzenia mapy z projektem podziału.
Według organu I instancji wykazane w protokole weryfikacji nr 2 (pkt 4 i 5) nieprawidłowości są ze sobą bezpośrednio powiązane. Pomimo tego, że celem przedmiotowej pracy geodezyjnej było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, co do której co do zasady przy obliczaniu powierzchni działek wydzielanych i dzielonej (po spełnieniu określonego warunku) ma zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, w niniejszej sprawie zastosowany przez wykonawcę sposób obliczenia pól powierzchni działek projektowanych jest niezgodny z obowiązującym przepisem prawa. Starosta podniósł, że wbrew twierdzeniom wykonawcy (zawartym w sprawozdaniu technicznym) w wyniku wydzielenia działki nr [...] "nie powstała wyłącznie pozostała część działki podlegającej podziałowi, a dwie osobne działki". W tym względzie organ podniósł, że nawet jeśli przyjąć, że wydzieleniu podlegają dwie działki, czyli np. oprócz działki nr [...] również działka [...] czy działka nr [...], to i tak powierzchnie działek wydzielanych - [...] i [...] lub [...] i [...] nie spełniają warunku powierzchniowego, gdyż suma ich powierzchni w każdej z wyżej wymienionych konfiguracji przekracza 33% działki dzielonej. Starosta podniósł także, że w § 27 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie zaznaczono, że jako różnica pola powierzchni działki dzielonej i sumy pól powierzchni działek wydzielanych, obliczone może zostać wyłącznie pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi. Organ I instancji stwierdził, że w wyniku wydzielenia działki nr [...] powstają dwie odrębne działki nr [...] i [...], a nie jedna. W konsekwencji organ przyjął, że mając na względzie, iż każda z nich posiada powierzchnię większą niż 33% powierzchni działki nr [...] (wbrew twierdzeniom wykonawcy), nie ma tu zastosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów.
Odnosząc się do usterki nr 5 (w protokole nr 2 weryfikacji), Starosta stwierdził, że nie kwestionuje przedstawionych przez wykonawcę dokumentów dotyczących punktów granicznych (miedzy innymi wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczących działki ewidencyjnej w zakresie punktów), których położenie zostało przez wykonawcę przeanalizowane na podstawie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w toku prac geodezyjnych a następnie zweryfikowane w terenie w wyniku pomiarów. Natomiast kwestię budzącą wątpliwości organu I instancji stanowi fakt, że wykonawca do obliczenia powierzchni działek nr [...] i [...] posłużył się (jak wskazał w sprawozdaniu technicznym) również współrzędnymi punktów granicznych, pozyskanymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bez dokonania niezbędnej analizy położenia tych punktów. Starosta podkreślił, że część punktów służących do obliczenia powierzchni działek nr [...] i [...] spełnia standardy techniczne, natomiast położenie pozostałych wykorzystanych do obliczeń punktów nie zostało zweryfikowane. Zdaniem organu I instancji, przy obliczeniu powierzchni działek nr [...] i [...] nie znajduje zastosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, a wykonawca do obliczenia powierzchni przedmiotowych działek posłużył się współrzędnymi punktów granicznych, dla których wartości atrybutu (ISD) jest oznaczony wartością - "nie spełnia" lub brak jest jakiejkolwiek wartości. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że do obliczenia powierzchni działek nr [...] i [...] wykonawca posłużył się współrzędnymi punktów granicznych, które nie spełniają standardów technicznych, gdyż powinien posłużyć się współrzędnymi punktów granicznych, których położenie zostałoby przez niego zweryfikowane.
Starosta wskazał w tym zakresie na to, że zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów modyfikacji współrzędnych punktów granicznych dokonuje się w wyniku analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi w terenie, uznanymi przez kierownika prac geodezyjnych za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji. Organ I instancji podkreślił jednak, że w przypadku braku dokumentacji (o której mowa w § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów) lub gdy dane w niej zawarte nie pozwalają na określenie współrzędnych punktów granicznych, współrzędne pozyskane z bazy danych ewidencji gruntów i budynków modyfikuje się w wyniku pomiaru poprzedzonego ustaleniem przebiegu granic w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k. (§ 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów). Ponadto Starosta zwrócił uwagę na to, że § 30 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. wskazuje to, na jakiej podstawie wykazuje się przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji. Dodał, że zgodnie z § 31 rozporządzenia e.g.b., jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30 rozporządzenia e.g.b., albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
W odwołaniu z dnia 12 stycznia 2023 r., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, ZGKiAM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu, w odniesieniu do pkt 4 i 5 protokołu weryfikacji nr 2 wykonawca stwierdził, że uznanie przez Starostę sposobu obliczenia działek pozostałych za niezgodny z § 27 rozporządzenia w sprawie standardów miało bezpośredni związek z zarzutem o naruszeniu pozostałych wyżej wymienionych przepisów. Skarżący wyjaśnił również, że działka drogowa (gminna) nr [...] przecina w poprzek drogę wojewódzką i dzieli ją na dwie działki nr [...] i [...]. Zadanie realizowane przez ZGKiAM polegało na regulacji stanu prawnego drogi wojewódzkiej poprzez wydzielenie z działki gminnej nr [...] jej części, przechodzącej przez drogę wojewódzką celem przekazania w zarząd jednostce organizacyjnej samorządu województwa [...] - [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich [...]. Działka wydzielana nr [...] przebiega (mniej więcej) w połowie działki dzielonej i stanowi około 1% jej powierzchni - tj. stanowi poniżej 33% działki dzielonej. W związku z powyższym wykonawca przy realizacji zadania skorzystał z przepisu § 27 rozporządzenia w sprawie standardów. Zdaniem strony ustawodawca w wyżej przywołanym przepisie nie uzależnia stosowania § 27 rozporządzenia w sprawie standardów od położenia działek/działki wydzielanej oraz podkreślając, że "pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi może być obliczone jako różnica pola powierzchni tej działki i sumy pól powierzchni działek wydzielanych" pozostawia w gestii wykonawcy sposób obliczenia pola powierzchni pozostałej części działki niebędącej celem wydzielenia. Odwołujący podniósł, że wydzielana jest jedna działka nr [...], w wyniku czego powstałyby dwie części działki dzielonej, tj. [...] i [...]. Powierzchnię jednej z dwóch części działki dzielonej obliczono z wykorzystaniem współrzędnych z zasobu p.z.g.k., a drugą część przez odjęcie. Wykonawca powołał się przy tym na stanowisko GGK zawarte w piśmie znak [...] z dnia 25 lipca 2022 r. (będącą odpowiedzią na zapytanie ZGKiAM , w którym GGK stwierdził, że sposób obliczenia pól powierzchni przedstawiony przez ZGKiAM w ocenie GGK nie narusza istoty regulacji zawartej w § 27 rozporządzenia w sprawie standardów. W ocenie strony, w zasobie p.z.g.k. istnieje numeryczny opis granic działki dzielonej, zatem można było obliczyć pola powierzchni części pozostałych działki dzielonej po wydzieleniu z niej działki nr [...].
W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie bezspornie jest wydzielenie tylko jednej działki o powierzchni około 1% działki dzielonej, położonej pośrodku działki dzielonej. Jego zdaniem organ I instancji błędnie przyjął, że § 27 rozporządzenia w sprawie standardów można stosować wyłącznie przy założeniu, że w wyniku wydzielenia działek z działki dzielonej pozostanie jedna działka. Skarżący podkreślił, że jego zdaniem wydzielana jest tylko jedna działka, która spełnia kryterium obliczenia powierzchni wynikające z § 27 rozporządzenia, natomiast sposób obliczenia powierzchni pozostałej części działki (po wydzieleniu z niej działki wydzielanej) jest w gestii wykonawcy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, motywując rozstrzygnięcie z dnia 30 marca 2023 r., odwołał się do treści przepisów art. 12b ust. 1-8 p.g.k., wskazując na zasady weryfikacji przekazywanych organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
W związku z powyższym Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że sporządził 15 lutego 2022 r. protokół z weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nr [...], w którym zweryfikował negatywnie przedłożoną przez odwołującego pracę geodezyjną, stwierdzając następujące naruszenia przepisów:1) § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów - poprzez brak informacji na szkicu ze strony 7 operatu technicznego o stabilizacji punktów granicznych 500002P, 500001P, 102540N; 2) § 5 ust. 4 rozporządzenia e.g.b. - poprzez błędny identyfikator jednostki ewidencyjnej na mapie z projektem podziału nieruchomości oraz na mapie porównania z terenem; 3) załącznika nr 5 ust. 24 rozporządzenia e.g.b. oraz załącznika nr 4 rozdział 4 ust. 2 kod EGKK (rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1385) - poprzez brak na szkicach numerów ewidencyjnych punktów granicznych należących do działek ewidencyjnych [...] i [...] oraz brak oznaczenia na mapie z projektem podziału nieruchomości konturów klasyfikacyjnych obejmujących działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...]; 4) § 28 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów - poprzez brak określenia w opisie mapy z projektem podziału nieruchomości położenia obszaru opracowania; 5) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268 poz. 2663) - dalej: rozporządzenie o podziałach nieruchomości, jak i § 24 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów - poprzez brak przedstawienia na mapie z projektem podziału nieruchomości w skali nie mniejszej niż 1:5000 wszystkich odcinków granic nieruchomości podlegającej podziałowi; 6) § 7 rozporządzenia w sprawie standardów - poprzez brak przeprowadzenia przez kierownika prac geodezyjnych analizy materiałów katastralnych otrzymanych z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod kątem ich dokładności, aktualności i kompletności, a w konsekwencji przydatności do obliczenia pola powierzchni działki nr [...]; w przypadku stwierdzenia przydatności takich materiałów należało je wykorzystać do podniesienia dokładności współrzędnych punktów granicznych. Przedmiotowy protokół został przesłany (drogą elektroniczną - platforma ePUAP) skarżącemu, który w piśmie z dnia 22 lutego 2023 r. odniósł się do wyżej wskazanych usterek (stanowisko uzupełnione w toku postępowania, w piśmie z dnia 28 marca 2023 r.). Wykonawca wskazał usterki, które poprawiono lub poprawiono. Natomiast w odniesieniu do usterki pkt 6 - brak analizy materiałów katastralnych przez kierownika prac geodezyjnych wykonawca podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu oraz przywołał stanowisko GGK z dnia 25 lipca 2022 r., uznając, że nie jest konieczne przeprowadzenie analizy materiałów katastralnych pod kątem ich przydatności do obliczenia powierzchni działki nr [...] i tym samym uznał usterkę za nieuzasadnioną.
Organ II instancji uznał za nieuzasadnione stanowisko Starosty co do sposobu obliczenia powierzchni działek powstałych w wyniku przedmiotowej pracy, z którego wynika, że zastosowany przez wykonawcę sposób obliczenia pól powierzchni działek projektowanych jest niezgodny z obowiązującym przepisem prawa. Tym samym uznał za uzasadniony argument wykonawcy, który przywołał opinię GGK w piśmie z dnia 25 lipca 2022 r. znak [...]
Organ odwoławczy zauważył, że kwestią budzącą wątpliwości organu I instancji był to, że wykonawca do obliczenia powierzchni działek nr [...] i [...] posłużył się (jak opisał w sprawozdaniu technicznym) również współrzędnymi punktów granicznych, pozyskanymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bez dokonania niezbędnej analizy położenia tych punktów; do obliczenia powierzchni działek numer [...] i [...] wykonawca posłużył się współrzędnymi punktów granicznych, które nie spełniają standardów technicznych.
Dalej Inspektor wojewódzki stwierdził, że w protokole weryfikacyjnym z dnia 15 lutego 2023 r. wskazał jako usterkę naruszenie § 7 rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzonej przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18. W ocenie organu II instancji przywołany przepis stanowi zasadę ogólną (zawartą w rozdziale I rozporządzenia w sprawie standardów - "Przepisy ogólne") obowiązującą przy wykonywaniu wszystkich rodzajów pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, niezależnie od innych zasad zawartych w tym akcie prawnym (w tym i zasady obliczania powierzchni zawartej w § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów).
Końcowo Inspektor wojewódzki stwierdził, że skoro wykonawca odmówił poprawienia wymienionej wyżej usterki, stanowi to w ocenie organu II instancji istotną wadę uniemożliwiającą włączenie przedmiotowego operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
ZGKiAM w skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego zarzucił naruszenie § 7 w zw. z § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670) poprzez przyjęcie konieczności jego stosowania bez uwzględnienia modyfikacji wynikających z treści § 27 ust. 3 tego rozporządzenia, co doprowadziło organ II instancji do wadliwych wniosków.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację zbieżną w wcześniej prezentowaną w toku postępowania odwoławczego i stwierdził, że usunął usterki z poz. 1-5 protokołu weryfikacji z dnia 15 lutego 2023 r. sporządzonego przez Inspektora wojewódzkiego, natomiast usterka z poz. 6 uznana jako niezasadna nie została usunięta.
Powołując się na przepisy § 27 ust. 3 i § 8 rozporządzenia w sprawie standardów, podkreślił, że w obrębie działki wydzielanej skarżący przeprowadził pełną analizę materiałów z zasobu p.z.g.k., w tym katastralnych. Wykonał niezbędne prace pomiarowe i obliczeniowe, uzyskując dla istniejących punktów granicznych, niezbędnych do wydzielenia działki, wszystkie atrybuty zgodne z wymaganiami przepisów prawa, tak by uzyskać pole powierzchni działki wydzielanej z dokładnością 0,0001 ha. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że naruszony został § 7 rozporządzenia w sprawie standardów w tej konkretnej sprawie. W jego ocenie, reguła podana w § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów umożliwia wykonawcy pracy geodezyjnej obliczenie pola powierzchni pozostałej części działki w sposób uproszczony, z czego skarżący skorzystał. Powierzchnię jednej z części działki pozostałej obliczono ze współrzędnych punktów granicznych z zasobu (część tych punktów spełniała kryteria dokładnościowe, część zaś nie), drugą przez odjęcie. Podniósł, że podstawowym celem regulacji zawartej w § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów było zagwarantowanie wskazanego w niej sposobu obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych podczas projektowania podziału dla wszystkich map z projektem podziału nieruchomości i to szczególnie w przypadku braku danych dotyczących punktów granicznych spełniających obowiązkowe kryteria dokładnościowe, jeżeli brak ten nie uniemożliwia zrealizowania celu pracy. W niniejszym przypadku taka właśnie sytuacja ma miejsce. Dalej argumentował, że przyjmując interpretację organu odwoławczego co do tego, że w każdym przypadku wymogi z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów miałyby obowiązywać, przepisy § 27 ust. 3 tego rozporządzenia nie miałyby racji bytu, ponieważ wówczas zasada ogólna § 7 rozporządzenia uniemożliwiałaby zastosowanie zasady szczególnej § 27 ust. 3 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji skarżący podważał zasadność usterki zapisanej pod poz. 6 w protokole weryfikacji sporządzonym przez organ II instancji. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy w protokole weryfikacyjnym wskazał jako usterkę naruszenie § 7 rozporządzenia w sprawie standardów, nie precyzując na czym to naruszenie miałoby polegać. Reasumując, skarżący podkreślił, że "dostrzega w wywodzie organu II instancji błąd logiczny prowadzący do błędnych wniosków rzutujących na treść orzeczenia". Istota tego błędu zawiera się w tym, że uznanie prawidłowości stanowiska skarżącego w zakresie stosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, co organ II instancji wyraźnie przyznaje w decyzji, winno skutkować eliminacją zarzutu naruszenia przez skarżącego § 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Wynika to z tej okoliczności, że jeżeli skarżący dokonał obliczeń pól powierzchni działek na podstawie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sposób prawidłowy, co w świetle stanowiska organu odwoławczego jest bezsporne, to nie zaniechał wymaganych w tym względzie procedur gwarantujących prawidłowy rezultat pomiarów i obliczeń, w szczególności wynikających z treści § 7 rozporządzenia w odniesieniu do działki wydzielanej nr [...] oraz obliczenia powierzchni działki pozostałej - nr [...]. W jego ocenie, winno to skutkować uznaniem decyzji Starosty [...] za wadliwą, tymczasem organ II instancji – wbrew wyrażonemu stanowisku w zakresie błędnej interpretacji przez Starostę § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów – utrzymał ją w mocy.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, wykonawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze, uznając je za niezasadne.
Na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. pełnomocnik organu (pracownik) podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nadto, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych (wraz z pismami procesowymi stron) oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ.
Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektora wojewódzkiego utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, wydaną w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej, zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod nr [...], której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f p.g.k.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zakwestionowana decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie narusza prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w odpowiedni sposób przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przedstawił także wykładnię przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i umotywował swoje stanowisko.
Dalsze rozważania należy rozpocząć od tego, że wykonawca w przedmiotowej sprawie usunął większość usterek wskazanych w protokole weryfikacji z dnia 15 lutego 2023 r. Natomiast w odniesieniu do usterki pkt 6 - brak analizy materiałów katastralnych przez kierownika prac geodezyjnych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu oraz przywołał stanowisko GGK z dnia 25 lipca 2022 r., uznając, że nie jest konieczne przeprowadzenie analizy materiałów katastralnych pod kątem ich przydatności do obliczenia powierzchni działki nr [...] i tym samym uznał usterkę za nieuzasadnioną. Z kolei organ II instancji stwierdził, że nieuzasadnione jest stanowisko Starosty co do sposobu obliczenia powierzchni działek powstałych w wyniku przedmiotowej pracy, z którego wynika, że zastosowany przez wykonawcę sposób obliczenia pól powierzchni działek projektowanych jest niezgodny z obowiązującym przepisem prawa. Tym samym uznał za uzasadniony argument wykonawcy, który przywołał opinię w piśmie GGK z dnia 25 lipca 2022 r. znak [...] Inspektor wojewódzki nie zakwestionował sposobu obliczenia powierzchni działek powstałych w wyniku przedmiotowej pracy i zastosowania w tym przedmiocie przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Organ II instancji zgodził się bowiem ze skarżącym, że negując stanowisko Starosty, pośrednio uznał, iż zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe (podobnie jak zastosowanie § 8 rozporządzenia o podziałach nieruchomości odnośnie protokołu przyjęcia granic dla wydzielenia działki o powierzchni do 33%). Stanowisko organu w tym zakresie zostało wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, jak i przywołane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Ta kwestia nie stanowi zatem przedmiotu sporu i nie ma potrzeby jej szczegółowo omawiać, jakkolwiek będzie jeszcze wspominana dla spójności wywodu prawnego.
Wobec powyższego trzeba przypomnieć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy - przede wszystkim art. 12b p.g.k. oraz przepisy wykonawcze, w tym przepisy rozporządzenia w sprawie standardów, w szczególności § 7 i § 27 ust. 3.
Przepis art. 12b p.g.k. w ust. 1 stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (ust. 3). O wyniku weryfikacji organ informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (ust. 3a). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (ust. 7a). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ust. 8).
Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1174/17, dostępny jw.). Ich gospodarcze, ekonomiczne i prawne znaczenie jest podkreślone w art. 21 ust. 1 p.g.k., który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te – w tym w zakresie informacji dotyczących położenia gruntów, ich granic i powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych – powinny być zatem wprowadzane do operatu ewidencyjnego na podstawie wiarygodnych i prawidłowo sporządzonych dokumentach, co w pełni odnosi się do zgłaszanych wyników wykonanych prac geodezyjnych. Dokonanie bowiem aktualizacji ewidencji na podstawie dokumentacji nieprzyjętej do zasobu geodezyjnego stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 105/19, dostępny jw.). To wszystko tym bardziej wskazuje na konieczność takiego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 12b p.g.k., które zapewni przyjęcie do zasobu geodezyjnego jedynie niewadliwych, tj. pozbawionych istotnych usterek, prac geodezyjnych.
W tym kontekście warto również zaznaczyć, że organ II instancji ma kompetencje, by ponownie zweryfikować operat techniczny (zgłoszoną pracę geodezyjną), który wcześniej został poddany weryfikacji przez organ, któremu wykonawca przekazał zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych (art. 12b ust. 1 u.g.k.). Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić nie tylko raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji, a więc sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania wniosku o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16, dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystko to służy zapobieżeniu sytuacji, w której do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostaną prace obarczone wadami prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2421/16, dostępny jw.).
Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. określa, jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków, a są to m.in. informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie zaś z art 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. - lit. a: przepisów prawa i lit. h: dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Uszczegółowienie zasad ustawowych znajduje się w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Rozporządzenie to w § 16 ust. 1 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są: 1) identyfikator działki ewidencyjnej; 2) numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych; 3) pole powierzchni ewidencyjnej; 4) pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej; 5) oznaczenie dokumentów potwierdzających własność; 6) numer księgi wieczystej; 7) oznaczenie dokumentów określających inne niż własność uprawnienia do działki ewidencyjnej; 8) adres, jeżeli został określony; 9) oznaczenie jednostki rejestrowej gruntów, do której należy działka ewidencyjna. W ust. 2 § 16 stanowi, że pole powierzchni, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. W ust. 3 przewiduje zaś, że dla działek ewidencyjnych, dla których pole powierzchni od chwili założenia ewidencji nie zostało obliczone z precyzją zapisu do 0,0001 ha, dopuszcza się wykazywanie powierzchni z precyzją zapisu do 0,01 ha. Przy czym sposób obliczenia pola powierzchni działki ewidencyjnej z uwzględnieniem wartości poprawki odwzorowawczej określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 4). Z kolei według § 17 ust. 1 tego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi punktu granicznego są: 1) współrzędne określające położenie punktu granicznego; 2) identyfikator punktu granicznego; 3) sposób pozyskania danych o punkcie granicznym; 4) informacja dotycząca spełnienia standardów dokładnościowych; 5) rodzaj stabilizacji; 6) oznaczenie punktu granicznego w materiale źródłowym; 7) numer operatu technicznego, w ramach którego informacje o punkcie zostały wprowadzone do ewidencji; 8) dodatkowe informacje. Przy czym dopuszczalne wartości atrybutów punktów granicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Poza tym § 30 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w pkt 1 stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przepis § 7 rozporządzenia w sprawie standardów stanowi, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzonej przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18.
Natomiast § 27 tego rozporządzenia w ust. 3 stanowi, że jeżeli podział działki ewidencyjnej polega na wydzieleniu z niej działek o łącznej powierzchni do 33% powierzchni dzielonej działki, pole powierzchni działek wydzielanych oblicza się na podstawie numerycznego opisu przebiegu ich granic z dokładnością 0,0001 ha, zaś pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi może być obliczone jako różnica pola powierzchni tej działki i sumy pól powierzchni działek wydzielanych i zapisane z taką samą precyzją zapisu, jak pole powierzchni działki podlegającej podziałowi wykazane w ewidencji gruntów i budynków.
Należy też zauważyć, że § 8 rozporządzenia o podziałach nieruchomości w ust. 1 przewiduje, że jeżeli podział nieruchomości polega na wydzieleniu działki o powierzchni do 33% powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przepisy § 6-7 stosuje się tylko do tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą projektowane granice podziału.
Jak już wspomniano, nie ma sporu co do tego, że § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów może być zastosowany w niniejszej sprawie, w której chodzi o wydzielenie z działki gminnej nr [...] jej części, przechodzącej przez drogę wojewódzką celem przekazania w zarząd jednostce organizacyjnej samorządu województwa [...], tj. działki wydzielanej nr [...] o powierzchni mniejszej niż 33% powierzchni dzielonej działki. Inspektor wojewódzki przyznał to również w odpowiedzi na skargę.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Inspektora wojewódzkiego, że przepis § 7 rozporządzenia w sprawie standardów stanowi zasadę ogólną, zawartą w rozdziale I rozporządzenia w sprawie standardów - "Przepisy ogólne", obowiązującą przy wykonywaniu wszystkich rodzajów pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, niezależnie od innych zasad zawartych w tym akcie prawnym. Odnosi się to również do zasady obliczania powierzchni z § 27 ust. 3 rozporządzenia. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący jako wykonawca pracy geodezyjnej odmówił poprawienia przedmiotowej usterki, kwestionując w tym względzie zastrzeżenia organu II instancji. Wynikało to z przyjętego przez stronę sposobu wykładni § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, jako wyłączającego stosowanie § 7 tego rozporządzenia. Dodać jeszcze należy, że odmowa usunięcia stwierdzonej usterki stanowi w ocenie organu II instancji istotną wadę uniemożliwiającą włączenie przedmiotowego operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko to jest trafne. Usterka taka powoduje bowiem, że nie można pozytywnie zweryfikować przekazanych wyników prac geodezyjnych pod kątem zgodności z przepisami prawa.
Z przywołanego już wcześniej art. 12b w ust. 1 pkt 1 lit. a p.g.k. wynika, że wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych weryfikuje się pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 p.g.k. przez prace geodezyjne rozumie się m.in.: a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa; b) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b; d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa.
Mają na uwadze cele i funkcję ewidencji gruntów i budynków oraz zasady jej prowadzenia uszczegółowione w przepisach wykonawczych, należy przyjąć, że skorzystanie przy wykonywaniu pracy geodezyjnej z przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów nie mogło nastąpić z naruszeniem § 7 tego rozporządzenia, który wymaga, by przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystywać materiały zasobu, jeżeli na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności wskazują wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez kierownika prac geodezyjnych. Systematyka rozporządzenia w sprawie standardów oraz przywołane zasady ustawowe dotyczące e.g.b. wskazują na to, że § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do § 7 rozporządzenia w sprawie standardów i nie wyłącza jego stosowania. Słusznie w tym względzie zauważył organ odwoławczy, że zasady obliczania powierzchni działki ewidencyjnej określa § 16 ust. 2 rozporządzenia e.g.b., przewidując, że pole powierzchni, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Zasadą jest zatem to, w że każdym przypadku, kiedy następują zmiany odnośnie położenia punktów granicznych działki – czy to w wyniku podziału, czy rozgraniczenia – następuje obliczanie powierzchni wszystkich nowo powstałych działek. Powierzchnia jest zaś pochodną obliczaną w oparciu o współrzędne punktów granicznych działki ewidencyjnej. Istotnie, odstępstwem od tejże zasady obliczania pola powierzchni wszystkich działek ewidencyjnych jest sporny przepis § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Stanowi on zatem przepis lex specialis, jednakże w odniesieniu do § 16 ust. 2 rozporządzenia e.g.b., a nie względem przepisu § 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Ten ostatni przepis nie dotyczy bowiem samego sposobu obliczania pola powierzchni działek ewidencyjnych, lecz obowiązku przeprowadzenia przez kierownika prac geodezyjnych analizy materiałów z p.z.g.k. Słusznie Inspektor wojewódzki podkreślił, że przedmiotowy przepis został umieszczony w rozdziale 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Wobec tego przedmiotowy obowiązek dotyczy wszystkich rodzajów prac geodezyjnych wymienionych w tym rozporządzeniu, a są to: osnowy pomiarowe (rozdział 2), geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe (rozdział 3), pomiary dla potrzeb procesu budowlanego (rozdział 4), mapa do celów prawnych (rozdział 5) i mapa do celów projektowych (rozdział 6).
Sąd zgadza się z organem, że w każdym przypadku mają zastosowanie wymogi z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Nie uniemożliwia to jednak zastosowania przepisu § 27 ust. 3 tego rozporządzenia sprawie standardów. Poza tym przepis § 7 dotyczy obliczania pól powierzchni działki dzielonej, jak i działek wydzielanych. Takiej pełnej analizy w odniesieniu do wszystkich działek objętych projektem podziału finalnie zabrakło. Skarżący przeprowadził wprawdzie analizę materiałów z zasobu p.z.g.k. - w tym danych katastralnych, jednak tylko w obrębie działki wydzielanej. Poza tym wykonał niezbędne prace pomiarowe i obliczeniowe, uzyskując dla istniejących punktów granicznych (niezbędnych do wydzielania działki) wszystkie atrybuty zgodne z wymogami przepisów prawa, aby uzyskać pole powierzchni działki wydzielanej z dokładnością 0,0001 ha. W ocenie Inspektora wojewódzkiego skarżący zasadnie obliczył powierzchnię jednej z części działki pozostałej ze współrzędnych punktów granicznych p.z.g.k. (część punktów spełniała kryteria dokładnościowe, a część nie). Natomiast powierzchnię drugiej części działki pozostałej obliczył przez odjęcie, o którym mowa w przepisie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Omawianej całościowej analizy po stronie kierownika prac geodezyjnych zabrakło.
Sąd nie doszukał się w stanowisku Inspektora wojewódzkiego zarzucanego błędu logicznego polegającego na tym, że uznanie za prawidłowe zastosowanie przy wykonywaniu przedmiotowej pracy geodezyjnej § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów winno skutkować eliminacją zarzutu naruszenia tego § 7 rozporządzenia. Skoro § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów stanowi lex specialis w stosunku do § 16 ust. 2 rozporządzenia e.g.b., a nie do § 7 rozporządzenia w sprawie standardów, to fakt, że skarżący dokonał obliczeń pól powierzchni działek na podstawie § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów – a który to sposób w świetle stanowiska organu jest prawidłowy – nie oznacza, że należycie wykonał w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z treści o § 7 rozporządzenia w sprawie standardów.
Wniosku takiego w żaden sposób nie przekreśla stanowisko Inspektora wojewódzkiego, że celem przepisu zawartego w § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów było zagwarantowanie takiego sposobu obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych podczas projektowania podziału dla wszystkich map z projektem podziału nieruchomości - i to szczególnie w przypadku braku danych dotyczących punktów granicznych spełniających obowiązkowe kryteria dokładnościowe, jeżeli brak ten nie umożliwia zrealizowania celu pracy.
Zdaniem Sądu, prawidłowość odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego przez organ odwoławczy znajduje swoje potwierdzenie w zastosowanych przepisach prawa. W uzasadnieniu odmowy przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do zasobu zasadnie wskazano naruszenie § 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Polegało to na braku pełnej analizy materiałów z p.z.g.k. na potrzeby przeprowadzania podziału działki ewidencyjnej nr [...], na co wskazuje usterka oznaczona pod poz. 6 w protokole weryfikacyjnym sporządzonym przez organ II instancji. W ślad za organem odwoławczym należy podkreślić, że wykonawca pracy geodezyjnej mógł przy jej sporządzeniu wykorzystać konkretne opracowania i dokumenty znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jednakże ich wykorzystanie przez wykonawcę nie zwalniało go od analizy tych materiałów. Podkreślić należy, że chodzi o analizę tych materiałów w pełnym zakresie, w odniesieniu do całości dzielonej działki, a zatem wszystkich działek powstałych (wydzielonych) czy też pozostałych w wyniku podziału. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o prawidłowym zastosowaniu przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów.
Nawiązując zaś do powoływanego przez strony poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 156/17 (dostępnego jw.), należy jeszcze zauważyć, że przeprowadzone przez Inspektora wojewódzkiego postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach trybu określonego w art. 12b ust. 1 p.g.k. swym zakresem objęło zasadność podstaw nieuwzględnienia stanowiska strony względem negatywnego wyniku weryfikacji. Przyczyny tejże odmowy zostały w niniejszej sprawie przedstawione przez organ II instancji w sposób jasny i zrozumiały, umożliwiając wykonawcy (skarżącemu) ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Dlatego też Sąd nie uznał zarzutu, że organ odwoławczy, wskazując w protokole weryfikacyjnym jako usterkę naruszenie § 7 rozporządzenia w sprawie standardów, nie sprecyzował jednocześnie na czym to naruszenie miałoby polegać. Przyczyna ta została wprost wyrażona poprzez wskazanie braku przeprowadzenia przez kierownika prac geodezyjnych analizy materiałów katastralnych otrzymanych z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod kątem ich dokładności, aktualności i kompletności, a w konsekwencji przydatności do obliczenia pola powierzchni działki nr [...]. W przypadku stwierdzenia przydatności takich materiałów należało je bowiem wykorzystać do podniesienia dokładności współrzędnych punktów granicznych. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 marca 2023 r. organ rozważył wszystkie istotne zagadnienia dotyczące stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również w odpowiedni sposób odniósł się do podniesionych w odwołaniu kwestii, wskazując podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. W sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad postępowania z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 oraz przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Na koniec warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wobec czego organ odwoławczy był uprawniony do jej merytorycznego załatwienia.
Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Inspektora wojewódzkiego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania.
W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy organ II instancji prawidłowo stwierdził, że przedłożona przez skarżącego dokumentacja obarczona jest wadą, która stanowi przeszkodę do włączenia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozstrzygnięcie to wynikało z rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy w ramach orzekania w drugiej instancji. Jest ono trafne i znajduje swoje umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.