III SA/Po 31/09

III SA/Po 31/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Koś
Beata Sokołowska /przewodniczący/
Marzenna Kosewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 b), art. 152, art. 200, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 145 a)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 78;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędzia WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu J. W.– B. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, r. pr. M. J., prowadzącemu Kancelarię Prawną dr M. J. & K. N. w P., [...] kwotę [...],- ([...]) złotych, uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu III. przyznaje od Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, r. pr. A. W., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w P., ul. [...] kwotę [...],- ([...]) złotych, uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska /-/B. Koś
Uzasadnienie
W dniu 14 sierpnia 2002 r. W. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z dnia 18 grudnia 2001 r. Nr [...]. Decyzją tą odmówiono wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych: do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, od 4,5-18% i powyżej 18% zawartości alkoholu, w pubie [...] w K., ul. [...], gdyż wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych został złożony w dniu 29 października 2001 r., a więc przed upływem terminu określonego w § 12 załącznika do uchwały nr XXVII/412/2000 Rady Miejskiej w Kaliszu z dnia 14 grudnia 2000 r. Zdaniem wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które nie przewidują żadnych ograniczeń co do terminu składania wniosków o wydanie zezwolenia.
Decyzją z dnia 22 lipca 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z dnia 18 grudnia 2001 r. Nr [...] odmawiającej W. S. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz piwa w pubie [...] w K., ul. [...].
W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta, który upoważnił Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) do wydawania w jego imieniu indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu administracji w ramach zadań realizowanych przez Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia. Ponadto wyjaśniono, że przedmiotowej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, bowiem przekroczenie praw musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny, treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Podkreślono też, iż brak jest podstaw prawnych aby kwestionować powołanie się przez organ I instancji na postanowienia uchwały z dnia 14 grudnia 2000 r. Nr XXVII/412/2000 Rady Miejskiej Kalisza w sprawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Kalisza, bowiem przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie upoważnień zawartych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i gdyby była sprzeczna z prawem to zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym byłaby nieważna. Nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza wojewoda jako organ nadzoru w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały, natomiast samorządowe kolegium odwoławcze nie jest właściwe do orzekania o niezgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), bowiem przepis art. 27 ust. 1 na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że uzyskanie zezwolenia wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw. Taką odrębną ustawą jest ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.). Ponadto stwierdzono, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Podkreślono także, iż podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez organ I instancji było nie tylko wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem roku od wydania decyzji o wygaśnięciu poprzednio wydanego zezwolenia, ale także negatywna opinia wydana przez Zarząd Miasta oraz akt oskarżenia przeciwko W. S. w związku za sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia na alkohol.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. zarzucił błąd formalny i merytoryczny polegający na tym, że wniosek dotyczył zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wraz z piwem przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a nie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz iż błędnie wskazano stronę zaskarżonej decyzji, bowiem stroną decyzji powinien być przedsiębiorca W. S., a nie lokal użytkowy pub [...], co stanowi, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zarzucił też brak rozpatrzenia i przekazania według właściwości wniosku o niezgodności z prawem § 12 załącznika do uchwały Nr XXVII/2000 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 14 grudnia 2000r., ewentualnie brak stosownego pouczenia w przedmiocie właściwości organu władnego rozpatrzyć ten wniosek, czym naruszono art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Zarzucił także organowi administracji bezprawne stwierdzenie, iż wnioskujący popełnił przestępstwo z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz bezprawne ograniczenie ustawowego prawa do składania wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży. Do wniosku strona załączyła akt oskarżenia z dnia 25 października 2001 r. [...] zatwierdzony przez Prokuratora Rejonowego oraz wyrok Sądu Apelacyjnego sygn. akt [...] z dnia 09 września 2003 r. umarzający postępowanie.
Decyzją z dnia 12 września 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazało, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 lipca 2005 r. i stwierdziło, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie organu I instancji w ramach uznania administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Po 297/07 wydanym na skutek skargi W. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przestawione zostały również nowe argumenty dotyczące sprawy karnej, wskazując jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 lipca 2005 r. Takie działanie w świetle art. 127 § 3 kpa nie może być uznane za prawidłowe. Obowiązkiem organu było ponowne ustalenie stanu faktycznego bez odwoływania się do poprzednich ustaleń. W przeciwnym razie nie sposób mówić o pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. W przedmiotowej sprawie oznaczało to ponowne przedstawienie całości argumentacji uzasadniającej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Spaw Społecznych i Zdrowia z dnia 18 grudnia 2001 r. w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymienionych wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji tej ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 lipca 2005 r. oraz do wskazania, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie organu pierwszej instancji w ramach uznania administracyjnego. Skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję, a zatem decyzja ta nie może w swym uzasadnieniu odsyłać do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 22 lipca 2005 r. świadczy o tym, że organ uznał, iż zaskarżona decyzja korzysta z uzasadnienia zawartego w poprzedzającej ją decyzji. Wniosek ten z uwagi na treść przepisów art. 127 § 3, art. 107 § 3 i art. 140 kpa Sąd uznał za pozbawiony podstaw.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 127 § 3 i art. 107 § 3 kpa, co powoduje, iż nie poddaje się ona kontroli sądowej pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 lipca 2005 r., nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...], stwierdzenia nieważności której domagał się W. S., została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz na podstawie uchwały nr XXVII/412/2000 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Kalisza podjętej m. in. w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP powyższa uchwała Rady Miejskiej Kalisza jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania tej Rady, w związku z czym kwestionowana przez skarżącego decyzja jest prawidłowa w świetle art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa. Ponadto decyzji tej nie można przypisać, iż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), gdyż została ona wydana przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 4 listopada 1999 r. wydanego w oparciu o art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Natomiast użyta w decyzji dla oznaczenia organu administracji publicznej pieczęć nagłówkowa oraz pieczęć podpisowa są zgodne z art. 107 § 1 kpa oraz instrukcją kancelaryjną ustaloną rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319).
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, iż skarżący nie występował o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Kalisza z dnia 14 grudnia 2000 r. Natomiast Sąd Rejonowy uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bez zezwolenia i wymierzył karę grzywny, a Sąd Okręgowy utrzymał ten wyrok w mocy. Z kolei Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 9 września 2003 r. umorzył postępowanie z powodu przedawnienia karalności. Zdaniem Kolegium takie rozstrzygnięcie nie przesądza o bezzasadności aktu oskarżenia sporządzonego przez Prokuraturę Rejonową. Niezależnie od powyższego okoliczność sprzedaży alkoholu bez zezwolenia stanowiła element dodatkowy nie mający istotnego wpływu na wydanie decyzji, dla której podstawowe znaczenie miało złożenie wniosku przed upływem roku od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwoleń. Ponadto wbrew zarzutom skarżącego złożony przez niego wniosek dotyczył wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu, natomiast organ I instancji w decyzji z dnia 18 grudnia 2001 r. prawidłowo oznaczył stronę – W. S.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. S.
Zdaniem skarżącego w świetle art. 4 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy (miasta) może określać zasady wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych, zaś zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tym samym zasady wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przewidziane w § 12 załącznika do Uchwały Rady Miejskiej Kalisza z dnia 14 grudnia 2000 r. zostały określone bez upoważnienia ustawowego, a nadto uchwała ta nie weszła w życie, gdyż nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto skarżący stwierdził, że z treści jego pisma wynikało również żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/412/2000 Rady Miejskiej w Kaliszu z dnia 14 grudnia 2000 r., a organ powinien przekazać to żądanie właściwemu organowi. Natomiast w akcie oskarżenia bezzasadnie zarzucono skarżącemu popełnienie czynu przestępczego, podczas gdy ewentualnie można było postawić zarzut popełnienia wykroczenia, zaś organ administracji publicznej bez prawomocnego wyroku stwierdził, że skarżący popełnił czyn przestępczy. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa, gdyż organ administracji publicznej nie może ingerować w prawa i obowiązki jednostki bez upoważnienia ustawowego, natomiast obywatel ma prawo domagać się, by każde działanie administracji miało swoją podstawę w przepisach rangi ustawowej i by było zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi.
W oparciu o powyższe zarzuty i twierdzenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kaliszu nr XXVII/412/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. lub stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, wskazał jednocześnie na nieprawidłowy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydawał orzeczenie po ponownym rozpoznaniu sprawy i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając iż w żadnym zakresie koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego.
Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, która zgłosiła swój udział w sprawie, również wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznawało sprawę w pierwszej instancji, a następnie brało udział przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji bądź aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Powyższa regulacja ustanawiająca przesłankę obligatoryjnego wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) organu administracji publicznej ma na celu zapewnienie bezstronności orzekania w postępowaniu odwoławczym.
Przywołana kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego była do niedawna przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do postępowania wszczętego na podstawie art. 127 § 3 kpa, stosownie do którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku tego środka prawnego nie następuje bowiem przesunięcie sprawy celem rozpoznania do organu wyższego stopnia.
W odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie, który nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale II GPS 2/06), orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych.
Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed SKO, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia SKO, podjęta przez inny skład SKO w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.
Trybunał podkreślił, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Natomiast celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06), akcentując, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa obiektywizmu, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Trybunał podkreślił przy tym, że samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. - jak wskazano w tymże wyroku, będzie możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po raz pierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wznowienie postępowania administracyjnego będzie możliwe przy zastosowaniu dwóch odrębnych podstaw wznowienia. Po pierwsze – konsekwencją wyroku Trybunału jest podstawa wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Po drugie – po upływie terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a. (tj. miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), w przypadku dalszego stosowania w postępowaniu przed SKO niekonstytucyjnej normy prawnej, wznowienia postępowań administracyjnych będą także możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wznowienie takie będzie miało zastosowanie tylko w przypadku, gdy członek SKO, pomimo wydania decyzji po raz pierwszy w sprawie, brał udział w wydaniu decyzji (zasiadał w składzie orzekającym) w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że dwaj członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (J. P. i M. P.) brali udział w wydaniu decyzji z dnia 22 lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z dnia 18 grudnia 2001 r., jak również w wydaniu decyzji z dnia 9 października 2007 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję z dnia 22 lipca 2005 r., podjętą w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Tym samym, w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145a kpa, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Wobec zaś powyższego bezprzedmiotowa stała się kontrola legalności tejże decyzji w pełnym zakresie, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze, gdyż w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wyłączenia członków tego organu, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa z powodu pominięcia w tych przepisach unormowania stanowiącego podstawę wyłączenia z mocy prawa w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09).
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w punkcie I i V sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono w punktach: II, III i IV w oparciu o art. 200 i art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c) w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
/-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ B. Koś
D.W.d