III SA/PO 307/25

III SA/Po 307/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Piotr Ławrynowicz /przewodniczący/
Szymon Widłak
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 84 par. 1 w zw. z art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 3 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 16 maja 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 37.698,- (trzydzieści siedem tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 maja 2023 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako u.f.p.), wskazując na przeprowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu zawiadomieniem z 21 grudnia 2022 r. (doręczonym 27 grudnia 2022 r.) nr [...] w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu na rzecz Województwa [...] udzielonej [...] sp. z o.o. w [...] na podstawie umowy o realizację zadania z zakresu zdrowia publicznego nr [...] z 10 listopada 2021 r. określił kwotę dotacji:
1) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu na rzecz Województwa [...] od [...] sp. z o.o. w [...], udzielonej na podstawie umowy o realizację zadania z zakresu zdrowia publicznego nr [...] z 10 listopada 2021 r. w wysokości 8 115,00 zł wraz z odsetkami, naliczanymi od poszczególnych kwot i terminów wskazanych w decyzji, do dnia zapłaty
2) pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającą do zwrotu na rzecz Województwa [...] od [...] Sp. z o.o. w [...], udzielonej na podstawie ww. umowy o realizację zadania z zakresu zdrowia publicznego nr [...] z 10 listopada 2021 r. w wysokości 2 259 972,50 zł, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
na wskazany w decyzji numer konta bankowego, w terminie 15 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.
Uzasadniając napisał, że na podstawie umowy nr [...] z 10 listopada 2021 r. dotyczącej dofinansowania zadania publicznego pod nazwą "Przygotowanie szczegółowej koncepcji oraz realizacja społecznej kampanii informacyjno-edukacyjnej dotyczącej ryzyka szkód wynikających ze spożywania alkoholu przez mieszkańców Województwa [...], z uwzględnieniem różnych grup wiekowych", realizowanego w terminie od 10 listopada do 31 grudnia 2021 r. Województwo [...] przekazało [...] sp. z o.o. w [...] (dalej także jako skarżący, spółka), ze swojego budżetu dotację celową w kwocie 3 596 789,00 zł, w oparciu o art. 14 ust. 3 w związku z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz. U. z 2022 roku poz. 1608).
Sprawozdanie końcowe z realizacji zadania skarżący złożył 28 stycznia 2022 r., ale nie zostało ono ostatecznie rozliczone i przyjęte do dnia wydania decyzji.
Organ wskazał, że powziął informacje o nieprawidłowościach zaistniałych przy wyborze oferty skarżącego oraz o nieprawidłowościach w trakcie realizacji umowy. W wyniku postępowania kontrolnego sporządzono:
. protokół z kontroli podpisany 16 września 2022 r.,
. wystąpienie pokontrolne z 29 września 2022 r.,
. ekspertyzę z 18 lipca 2022 r. wykonaną na zlecenie Województwa [...] przez Spółkę [...] w [...] sp. z o.o. odnoszącą się do zasadności poniesienia kosztów na realizowane przez skarżącą zadanie.
Uzasadniając orzeczenie o zwrocie kwoty 8 115,00 zł organ wskazał, że fakt wykorzystania tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma wynikać wprost ze złożonego sprawozdania z realizacji zadania, z protokołu z kontroli oraz z wystąpienia pokontrolnego. Z dokumentów w sprawie wynika, zdaniem organu bezspornie, iż kwota 8 115,00 zł została wydatkowana przez skarżącego na usługi księgowe. Tymczasem zgodnie z celem udzielenia dotacji zawartym w § 1 ust. 1 umowy nr [...] w tym z opisu zadania przedstawionego w ofercie skarżącego, dotacja nie mogła być wydatkowana na usługi księgowe. Zdaniem organu taki stan rzeczy wypełnia dyspozycję art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w myśl którego kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi.
Uzasadniając określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości organ wskazał, że w świetle art. 126 i art. 127 u.f.p. dotacje, w tym dotacje celowe, są środkami z budżetu - między innymi - jednostek samorządu terytorialnego podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania. Ponadto wydatkowanie środków pochodzących z dotacji przez jej beneficjenta winno spełniać wymogi określone dla wydatków ze środków publicznych wymienione w ar. 44 ust. 3 u.f.p., w szczególności wydatki z tych środków winny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Zdaniem organu obowiązek zwrotu całości lub części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wynikający z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. opiera się o następujące zasady:
1) liczy się sam fakt wystąpienia obiektywnego pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p., przy czym w sprawie fakt ten zaistniał w postaci pobrania dotacji w wysokości znacznie przekraczającej kwotę niezbędną dla realizacji zadania wykonanego przez skarżącego,
2) nie ma znaczenia formalnoprawnego popełnienie przez którąkolwiek ze stron umowy dotacyjnej jakiegokolwiek błędu przy zawieraniu umowy, a przede wszystkim błędu co do oceny rzeczywistych kosztów możliwości realizacji dotowanego zadania. Znaczenie prawne stwarzające podstawę dla zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości posiada jedynie okoliczność, że istniała możliwość realizacji zadania przy poniesieniu kosztów niższych niż te, które poniesiono z dotacji, co zdaniem organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie,
3) w przeciwieństwie do relacji cywilnoprawnych, w przypadku dotacji w tym głównie dotacji celowych nie ma znaczenia i nie odnosi skutków prawnych okoliczność, iż organ dotujący przyjął poprzez zawarcie umowy dotacyjnej za wiarygodny i za akceptowalny kosztorys zadania przedstawiony przez podmiot otrzymujący dotację. Taka bowiem okoliczność nie stoi na przeszkodzie późniejszemu określeniu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu organu dotującego, jeśli tylko okaże się, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości,
4) rodząca obowiązek zwrotu okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości zachodzi - co już wypływa z tez powyższych punktów 2) i 3) - nawet wtedy, gdy podmiot dotowany wykonuje umowę dotacyjną zgodnie z zaakceptowanym przez organ dotujący skutkiem zawarcia umowy kosztorysem, jeśli tylko koszty niezbędne dla finansowania i zrealizowania zadania są niższe niże te, które pierwotnie przedstawiono w kosztorysie,
5) z przyczyn oczywistych natury prawnej i redakcyjnej odrębnymi przesłankami zwrotu dotacji, których nie należy ze sobą mylić, są: dotacje niewykorzystane w terminie oraz dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. Przesądza ten wniosek odrębne uregulowanie tychże kwestii w przepisach art. 251 i art. 252 u.f.p.
Nadto organ wskazał, że konkluzje powyższe uzasadniające w rozpatrywanej sprawie określenie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu szczególnie silnie uzasadnia brak w przepisach prawa norm, które dokonywałyby ekskulpacji lub konwalidacji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w sytuacji, gdy strony umowy dotacyjnej popełnią błąd w zakresie oceny możliwości faktycznych kosztów realizacji dotowanego zadania czy też w sytuacji, gdy organ dotujący przyjmie w umowie dotacyjnej błędny, zawyżający koszty realizacji zadania, kosztorys.
Z tychże więc względów wyrażane poglądy strony w zakresie błędów strony lub organu przyznającego dotację w kwestii oszacowania i przyjęcia kosztów realizacji zadania nie mają znaczenia prawnego przy ustalaniu okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.
Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie w § 11 ust. 6 pkt 2 umowy o realizację zadania z zakresu zdrowia publicznego nr [...] jasno i wyraźnie przewidziano zarówno możliwość wystąpienia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i obowiązek zwrotu całości lub części dotacji, gdy taka sytuacja wystąpi.
Organ wskazał następujące okoliczności uzasadniające określenie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
W treści ekspertyzy z 18 lipca 2022 r. wykonanej na zlecenie Województwa [...] przez Spółkę [...] w [...] sp. z o.o. i odnoszącej się do zasadności poniesienia kosztów na realizowane przez skarżącego zadanie, precyzyjnie określono kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ wskazał, że tą kwotę przyjmuje za prawidłowo i wiarygodnie określoną.
Kwota powyższa stanowi różnicę pomiędzy wydatkami poniesionymi z dotacji a rzeczywistym, rynkowym, niezbędnym kosztem zrealizowanego zadania przez skarżącego i stanowi wynik odjęcia od kwoty wydatków z dotacji wynoszącej 3 343 033,00 zł kwoty niezbędnej na dofinansowanie danego zadania, określoną na kwotę 1 084 516,00 zł - co określa kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 2 258 517,00 zł. Do uprzednio wymienionej kwoty organ doliczył kwotę 1 455,50 zł wskazując, że jest to kwota wynikająca z punktu II.2 wystąpienia pokontrolnego z 29 września 2022 r. co stanowi łącznie 2 259 972,50 zł.
Organ napisał, że konieczność doliczenia powyższej kwoty wypływa z faktu bezzasadnego dla realizacji danego zadania finansowania najmu biura skarżącego w [...] przez okres przed zawarciem umowy z 10 listopada 2021 r., co miało miejsce począwszy od 01 listopada 2021 r.
Kwestionowana przez skarżącego ekspertyza z 18 lipca 2022 r. uwzględnia realne uwarunkowania materialne, techniczno-organizacyjne i rynkowe istniejące w czasie wykonywania zadania przez skarżącego. W szczególności ekspertyza ta bierze pod uwagę także czas realizacji zadania i związane z tą okolicznością możliwości właściwego, przy zachowaniu należytej staranności, oszacowania kosztów zadania oraz wydatkowania odpowiednio niższej kwoty dotacji. Stąd też zarzut skarżącego dotyczący arbitralności, dowolności i abstrahowania od rzeczywistości przedmiotowej ekspertyzy z 18 lipca 2022 r. zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie.
W odwołaniu skarżący, zastępowany przez zawodową pełnomocnik, wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Nadto, w związku ze skorzystaniem z prawa złożenia w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pełnomocnik wniosła o zawieszenie postępowania wywołanego odwołaniem do czasu ostatecznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności.
Uzasadniając odwołanie pełnomocnik zarzuciła rażące naruszenie:
1. art. 7, art. 77 §1 i art. 79 §2 i art. 80 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się organu do dowodów i twierdzeń przedstawianych przez skarżącego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co miało wpływ na treść wydanej decyzji.
2. art. 7 i art. 8 oraz art. 84 oraz art. 83 §2 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że załączona do akt ekspertyza wydana przez Spółkę [...] w [...] sp. z o.o. może stanowić dowód w rozumieniu art. 84 k.p.a.,
3. rażące naruszenie art. 7 i art. 8 w związku z art. 24 i 84 §2 k.p.a. polegające na uznaniu za opinię biegłych opinię prywatnych ekspertów, pozostających z Marszałkiem Województwa [...] i obsługującym go Urzędem Marszałkowskim w relacjach powodujących wątpliwości co do bezstronności ekspertów podpisanych pod ekspertyzą, jak również będących bezpośrednią konkurencją wobec skarżącej, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.
4. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 §3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił dowodów i twierdzeń podanych przez skarżącego.
Decyzją z 28 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie kwestii zwrot kwoty 8 115,00 zł z przyczyny wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Odnosząc się do kwestii określenia, że przedmiotowa dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości SKO wskazało, że ustalenie to organ I instancji dokonał w oparciu o opinię biegłych.
Biegli wskazali, że podczas analizy budżetu i sprawozdań realizacja wszystkich 8 produktów kampanii składających się na projekt została zlecona w 100% podwykonawcom. Były nimi 4 podmioty, w tym dwie spółki należące do tej samej osoby.
SKO zacytowało zestawienie kosztów wszystkich 8 produktów rozliczonych w ramach kampanii przeprowadzonej przez podmiot dotowany z wyceną rynkową bazującą na pozyskanych ofertach oraz wiedzy eksperckiej autorów w realizacji projektów marketingowych przez autorów ekspertyzy.
SKO uznało, że opracowana przez ekspertów opinia może stanowić dowód w toczącym się postępowaniu. Autorzy opinii są pracownikami naukowymi renomowanej państwowej uczelni wyższej tj. Uniwersytetu [...] w [...]. SKO nie dopatrzyło się podstaw, aby podważać rzetelność oraz kompetencje autorów opinii. Skoro skarżący kwestionuje rzetelność autorów opinii z uwagi na okoliczność, iż są oni "konkurencją", to zdaniem SKO powinien przedłożyć swoją opinię ekspercką, czego nie uczynił.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z 16 maja 2023 r. SKO wskazało, że przyznało prymat odwołaniu, gdyż w wyniku złożenia odwołania decyzja nie stała się ostateczna. Organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, [...] sp. z o.o. w [...], zastępowany przez tą samą zawodową pełnomocnik, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku nie podzielenia stanowiska skarżącej co do nieważności decyzji - o jej uchylenie. Nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik zarzuciła:
1. rażące naruszenie prawa polegające na braku oznaczenia adresata decyzji, co zdaniem strony skarżącej powoduje nieważność wydanej decyzji,
2. rażące naruszenie art. 15 w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że sprawa będąca przedmiotem decyzji organu I instancji nie została ponownie rozpatrzona przez organ II instancji w sposób przewidziany w ustawie;
3. rażące naruszenie art. 107 §1 i §2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy "decyzji" organu pierwszej instancji, pomimo wad powodujących, że pismo z 16 maja 2023 r. [...] nie posiada cech decyzji z uwagi na brak adresata i oznaczenia organu - w związku z art. 107 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. naruszonym poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie poniesionych zarzutów co do braku oznaczenia adresata i organu, co ma uniemożliwiać dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji i rażąco naruszać przepis z art. 8 i 11 k.p.a. Nadto decyzja SKO w [...] także nie posiada oznaczenia adresata.
4. rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1 i art. 79 §2 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i bezpodstawnej odmowie umożliwienia stronie skarżącej zdania pytań biegłym, co miało wpływ na treść wydanej decyzji, albowiem doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów - w miejsce przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego organ II instancji przyjął arbitralne stanowisko bez ustosunkowania się do zarzutów i bez wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą, a nadto polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i zaniechania przedstawienia w decyzji wyników oceny tego stanu faktycznego, co powoduje brak możliwości dokonania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji;
5. rażące naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 84 oraz art. 83 §2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że załączona do akt ekspertyza wydana przez Spółkę [...] w [...] sp. z o.o. na potrzeby postępowania kontrolnego o sygnaturze [...] może stanowić dowód w rozumieniu art. 84 K.p.a. w przedmiotowym postępowaniu;
6. rażące naruszenie art. 44 ust. 3 u.f.p. polegające na wadliwej interpretacji tego przepisu, a w konsekwencji na uznaniu, że dotacja udzielona skarżącej została pobrana w nadmiernej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 26 czerwca 2025 r. III SPP/Po 39/25 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odmówił przyznania stronie skarżącej prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.
Postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. III SA/Po 307/25 WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu
Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Obie decyzje w sprawie zostały bowiem wydane bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu danego aktu - w myśl art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik mniejszej sprawy.
Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji w istocie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego w części dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w kwocie 2 259 972,50 zł. Argumentacja organu sprowadza się właściwie do podzielenia stanowiska wyrażonego w opinii wykonanej na zlecenie Zarządu Województwa [...] przez Spółkę [...] w [...] sp. z o.o. w ramach postępowania kontrolnego, a odnoszącej się do zasadności poniesienia kosztów na realizowane przez skarżącego zadanie. Organ jednak nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń dotyczących zindywidualizowanych faktów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Nie wskazał nawet które z wydatków poczynionych przez skarżącą spółkę zostały poniesione z naruszeniem przepisów. Odwołał się jedynie do wspomnianego opracowania oraz ustaleń kontroli.
Opisanych uchybień nie wyeliminował organ wyższego stopnia. SKO poprzestało bowiem na zacytowaniu twierdzeń opinii o wycenie rynkowej poszczególnych działań skarżącej spółki (nazwanych w opinii "produktami"), ale bez weryfikacji twierdzeń o zawyżeniu kosztów rozliczonych przez skarżącą spółkę. Organ odwoławczy zatem również uchylił się od własnej oceny opinii. Nie sformułowało też własnych ustaleń faktycznych, ponieważ jedynie sumaryczne zreferowało wnioski opinii o zawyżonej wartości usług zlecanych przez skarżącą spółkę w ramach realizacji zadania powierzonego przez Województwo [...].
Obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej opinii przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie był szczególnie istotny z uwagi na fakt, że skarżąca kwestionowała poczynione na jego podstawie ustalenia. Co więcej, opinia nie została sporządzona na potrzeby postępowania w sprawie skarżącej spółki, gdyż została sporządzona na potrzeby wewnętrznej kontroli doraźnej w Departamencie Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Woj. [...]. Wobec braku jakichkolwiek informacji co do podstaw prawnych jej sporządzenia nie można jej uznać za opinię sporządzoną przez biegłych powołanych na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., co jednak nie znaczy, że nie można jej uznać za dowód w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Trzeba też zauważyć, że skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji składała wnioski dowodowe mające służyć weryfikacji tego dowodu domagając się wskazania przez jej autorów źródeł na jakich oparli swoje ustalenia. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z 11 maja 2023 r. odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania autorów opinii, uznając, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ metodologia ustaleń opinii nie podlega badaniu. Takie stanowisko, powtórzone zresztą w decyzji, jest z gruntu błędne. Podstawą odmowy przeprowadzenia dowodu może być tylko stwierdzenie, że okoliczność której dotyczy wniosek dowodowy strony nie ma znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Z przepisu wywodzi się, że uprawnienie strony do żądania przeprowadzenia dowodów podlega pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego. Wskazuje się też, że organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 78). Organ na żadne tego rodzaju okoliczności nie wskazał. Nie można też uznać, że żądanie przesłuchania autorów opinii, którzy nie byli biegłymi w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. powołanymi w rozpoznawanej sprawie, mogło w jakikolwiek sposób być niedopuszczalne. Wobec kategorycznego sformułowania o niedopuszczalności dowodu, wskazać należy, że 82 k.p.a. jasno określa, kto nie może być świadkiem, zaliczając do tej grupy: (1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń; (2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy oraz (3) duchownych co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. Żaden z przepisów k.p.a. nie zakazuje przesłuchania autora opinii, czy też biegłego. Przeciwnie, należy uznać to za wskazane w wypadku, gdy opinia jest niejasna, niepełna albo zawarte w niej stanowisko wymaga weryfikacji. Uzasadnienie odmowy przeprowadzenia dowodów naruszało więc art. 78 § 1 k.p.a.
Nadto, nawet w przypadku dowodów z opinii biegłych wskazać należy, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego ani w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego (zob. M. Jaśkowska, i in. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2025 uw. do art. 84). Art. 80 k.p.a. stwierdza bowiem, że to organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co oznacza, że żaden dowód, w tym i opinia wydana w trybie art. 84 § 1 k.p.a., nie ma mocy wiążącej. Opinii biegłego nie można więc przyjmować bezkrytycznie. Organ nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA z 29.11.2017 r., I OSK 174/16).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy powołały się opinię pozyskaną z akt innego postępowania, niebędącego postępowaniem administracyjnym, bezkrytycznie, nie czyniąc przy tym własnych ustaleń faktycznych w kwestiach do których ta opinia się odnosiła.
Stąd ostatecznie Sąd ocenił, że rozstrzygnięcia wydane w sprawie spółki, poprzez brak uzasadnienia faktycznego w decyzji Marszałka Województwa [...] oraz zaledwie hasłowość uzasadnienia faktycznego w decyzji SKO, powodowały, że decyzje te naruszały nie tylko art. 78 § 1 k.p.a., ale w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu uniemożliwiającym kontrolę prawidłowości poczynionych ustaleń. Wady te powodowały również, że decyzje organów obu instancji były dla strony arbitralne.
Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem nieokreślenia w decyzji organu I instancji wydającego ją organu oraz strony postępowania. Strona została jasno zidentyfikowana w samym rozstrzygnięciu, zaś w nagłówku decyzji wskazano organ - Marszałka Województwa [...]. Stąd tożsamość organu i strony nie budziła żadnych wątpliwości.
Pozostałe zarzuty procesowe znalazły odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia, natomiast odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne w sytuacji podważenia podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 37 698 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (22 681 zł – k. 44), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (15 000 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł – k. 19).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy uzupełnienie materiału dowodowego, a w tym zakresie w szczególności ponownie odniesie się do wniosków dowodowych strony, a następnie z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy oceni zgromadzone dowody, i wyda decyzję wypełniającą standardy wynikające z przepisów zawartych w art. 107 k.p.a.