III SA/PO 304/23

III SA/Po 304/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 13 ust. 1, art. 19, art. 27 ust. 1, art. 28 i art. 31 ust. 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu z 17 stycznia 2023 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi położonej na terenie W. mającej przebieg: droga krajowa DK11 - droga gminna W. - B., numer [...] do kategorii dróg gminnych.
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.
Zarząd Powiatu podjął zaskarżoną uchwałę 17 stycznia 2023 r., a zgodnie z protokołem nr [...]z posiedzenia Zarządu Powiatu w zebraniu Zarządu w tym dniu uczestniczyło 5 członków (str. 1 protokołu), w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brało udział 4 członków (str. 9 protokołu), a uchwałę podjęto jednomyślnie (str. 14 protokołu).
W ocenie organu, zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem ze względu na niewłaściwe obsadzenie składu Zarządu Powiatu. Stosownie do § 100 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 17 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r., poz. 8193 ze zm.) zarząd liczy 3 osoby. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta przez Zarząd Powiatu działający w składzie 5 osób, przy czym dwóch jego członków nie uczestniczyło w głosowaniu.
Aktualne brzmienie § 100 ust. 1 statutu ustalono w § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r., poz. 9611), dalej: "uchwała zmieniająca". W następstwie skargi wniesionej przez Starostę na uchwałę zmieniającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 366/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10; 2, tj., m. in., w części obejmującej zmianę liczby członków Zarządu Powiatu (§ 1 pkt 2 uchwały ). Rada Powiatu wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 6444/2, uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność § 1 pkt 7, oddalił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 zaskarżonej uchwały oraz odrzucił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Zarząd Powiatu liczy 3 osoby (§ 1 pkt 2).
Dalej w skardze organ wskazał, że na kwestię niewłaściwego obsadzenia Zarządu Powiatu zwrócono uwagę w pismach Przewodniczącego Rady Powiatu. Ustosunkowując się do tej korespondencji Wojewoda wezwał organy powiatu do podjęcia skutecznych działań w celu wyeliminowania stanu niepewności wynikającego z nadal istniejącej niezgodności między faktyczną a statutową liczbą członków Zarządu Powiatu i do pisemnego poinformowania Wojewody o zainicjowanych działaniach w terminie 7 dni od dnia otrzymania pism. Skarżący zrelacjonował treść odpowiedzi udzielonych przez Radę Powiatu, z których wynikało m. in., że Zarząd Powiatu uznaje, że Zarząd 3-osobowy powinien zafunkcjonować dopiero w razie konieczności jego wyboru, stąd zgodnie z prawem Zarząd w składzie 5-osobowym może funkcjonować do tego czasu, a jego uchwały są ważne i skuteczne.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wojewoda otrzymał wszystkie uchwały Zarządu Powiatu podjęte od momentu doręczenia Powiatowi wyroku NSA z 10 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK 6444/21 i nie stwierdził ich nieważności, co oznacza, że nie dopatrzył się ich niezgodności z prawem.
Wojewoda podjął aktywną korespondencję z organami Powiatu, które przedstawiły swoje stanowisko na temat funkcjonowania 5-osobowego Zarządu Powiatu. Stanowisko to Zarząd podtrzymuje. Pomimo tego Wojewoda stanowisk tych nie zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jedynie wezwał organy Powiatu do doprowadzenia do zgodności składu Zarządu Powiatu ze statutem. W terminie do tego wyznaczonym ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), dalej: "u.s.p.", Wojewoda miał więc możliwość samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd wezwanie organów Powiatu do niezwłocznego podjęcia stosownych działań zmierzających do usunięcia niezgodności między składem zarządu rzeczywistym a statutowym miało jedynie na celu likwidację stanu niepewności prawnej, podobnie jak następnie wniesiona przez Wojewodę skarga.
Wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK 6444/21 potwierdził wprawdzie, że Statut Powiatu w aktualnym brzmieniu stanowi, iż Zarząd Powiatu liczy 3 osoby, jednak nie oznacza to automatycznie konieczności dostosowania liczby członków Zarządu do liczby statutowej.
W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu ustrojowego zobowiązującego jakikolwiek organ powiatu do przedsięwzięcia działań prawnych w sytuacji podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zmiany liczby członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu. Brak jest również przepisu ustawowego stanowiącego o automatycznej zmianie liczby członków zarządu powiatu w celu jej dostosowania do liczby statutowej.
Zmiana liczby członków zarządu odnosi skutek dopiero wobec nowo wybieranego zarządu, nie zaś zarządu funkcjonującego i wybranego zgodnie z prawem, w tym statutem, obowiązującym w chwili jego wyboru. Obecnie funkcjonujący 5-osobowy Zarząd wybrano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jego wyboru. Rada Powiatu podjęła wprawdzie próbę odwołania dwóch pozaetatowych członków Zarządu bez stosownego wniosku Starosty, jednakże wyrokami z 20 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 260/21 i II SA/Po 261/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu z 29 grudnia 2020 r. nr [...] i [...].
Analogiczna jest sytuacja, w której zmienia się liczba mieszkańców powiatu lub gminy, od której zależna jest liczba radnych rady powiatu lub gminy (art. 9 ust. 4 u.s.p. i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). W razie zwiększenia lub zmniejszenia się liczby mieszkańców w trakcie trwania kadencji organu stanowiącego nie dokonuje się automatycznego wyboru uzupełniającego nowych radnych ani nie odwołuje się radnych "nadmiarowych". Podstawę do określenia ustawowego składu rady stanowi bowiem liczba mieszkańców w dniu wyboru danej rady, określana na podstawie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach ewidencji ludności według stanu na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Dopiero zaś w momencie ogłaszania wyborów do rady nowej kadencji bierze się pod uwagę tę zmienioną liczbę mieszkańców.
W przepisach u.s.p. opowiedziano się za ciągłością funkcjonowania zarządu, czego przykładem jest art. 28 u.s.p., zgodnie z którym do czasu wyboru nowego zarządu po wyborach samorządowych dotychczasowy zarząd działa do dnia wyboru nowego zarządu. Rada ma 3 miesiące na wybór nowego zarządu (art. 27 ust. 1 u.s.p.). Celem ustawodawcy było więc zapewnienie działania dotychczasowego organu do czasu ukonstytuowania się nowego, niezależnie w jakiej formie i z czyjej inicjatywy ta zmiana nastąpi. Analogicznie więc należy patrzeć na analizowaną sytuację. Dopóki nie zostanie wyłoniony zarząd zgodny z obowiązującym w tym czasie statutem, dotychczasowy zarząd może i powinien działać na dotychczasowych zasadach. Zasada ciągłości funkcjonowania zarządu powiatu przejawia się również w przepisach ustawy ustrojowej dotyczących złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu (art. 31c u.s.p.).
Uchwałą nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z 26 kwietnia 2023 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z 5 kwietnia 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2023 r. Postępowanie to wszczęto ze względu na tożsame z wątpliwościami Wojewody w niniejszej sprawie zastrzeżenia wobec uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu działający w składzie 5-osobowym, choć głosowanej przez 3 członków Zarządu, jako że dwóch nie wzięło udziału w glosowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga Wojewody jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia (art. 79 ust. 1 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały). Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa ("sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej przyjęcia, w tym także przez podjęcie uchwały przez organ w niewłaściwym składzie. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.s.p. nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 u.s.p. obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.), jak w niniejszej sprawie.
Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 u.s.p.). Zaskarżoną uchwałę podjęto 17 stycznia 2023 r. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - Wojewoda - nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania.
Skarga Wojewody jest zatem dopuszczalna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Zarządu Powiatu z 17 stycznia 2023 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi położonej na terenie W. mającej przebieg: droga krajowa DK11 - droga gminna W. - B., numer [...] do kategorii dróg gminnych.
Wojewoda podniósł zarzut procedowania przez Zarząd Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w niewłaściwym składzie. Stosownie do § 100 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 17 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r., poz. 8193 ze zm., dalej: "statut Powiatu"), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r., poz. 9611) Zarząd liczy 3 osoby. Tymczasem przedmiotowa uchwała nr [...] została zdaniem Wojewody podjęta przez Zarząd Powiatu działający w składzie pięcioosobowym (protokół nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu , które odbyło się 17 stycznia 2023 r. - w aktach adm.).
Zgodnie z pierwotną treścią § 100 ust. 1 statutu Powiatu Zarząd liczył 5 osób. Zarząd Powiatu wybrano w łącznej liczbie 5 osób, co wynika z uchwał Rady Powiatu nr [...], [...] i [...] z 23 listopada 2018 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] zakwestionowano prawidłowy i skuteczny wybór Starosty Powiatu, Wicestarosty i członków Zarządu Powiatu w liczbie 5 osób, czy utratę mocy stosownych postanowień tych uchwał o powołaniu konkretnych osób na członków Zarządu Powiatu.
W tym miejscu przywołać należy uprzednio podjęte uchwały Rady Powiatu i wydane w związku z nimi orzeczenia sądów administracyjnych, które ostatecznie doprowadziły do przedmiotowej skargi Wojewody, w której zarzucił podjęcie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] przez Zarząd Powiatu działający niezgodnie z aktualnym brzmieniem § 100 ust. 1 statutu Powiatu przyjętym uchwałą z 7 grudnia 2020 r.
Rada Powiatu uchwałą nr [...] z 7 grudnia 2020 r. zmieniła uchwałę Rady Powiatu nr [...] z 17 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu , m. in., w § 100 ust. 1 nadając mu nowe brzmienie: "Zarząd liczy 3 osoby" (§ 1 pkt 2 uchwały zmieniającej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SAB/Po 3/21 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA") odrzucił skargę Powiatu na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie wykonania postanowień uchwały nr [...] Rady Powiatu z 7 grudnia 2020 r. W postanowieniu tym Sąd wskazał, że nie dopatrzył się żadnego przepisu zobowiązującego Radę Powiatu do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez Powiat działań polegających na niewprowadzeniu w życie postanowień uchwały Rady Powiatu z 7 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu odnoszącej się do zmiany liczby członków Zarządu Powiatu z 5 do 3. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p. Rada Powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, co oznacza, że przepis ten przewiduje możliwość, a nie obligatoryjność odwołania członków zarządu powiatu i to na uzasadniony wniosek Starosty.
Ponadto, WSA w Poznaniu prawomocnymi wyrokami z 20 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 260/21 i II SA/Po 261/21 (dostępne w CBOSA) w sprawie ze skarg na uchwały Rady Powiatu nr [...] i [...] z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie odwołania członka Zarządu Powiatu stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał. W wyrokach tych Sąd stanął na stanowisku w kwestii zmiany liczby członków Zarządu Powiatu z 5 na 3, że taka zmiana statutu nie skutkuje powstaniem prawnego obowiązku redukcji składu osobowego skutecznie wybranego i funkcjonującego zarządu powiatu. Statut wskazując liczbę członków zarządu powiatu determinuje możliwość ich wyboru w określonej liczbie, natomiast nie działa odwrotnie, to jest redukcja liczby statutowych członków zarządu powiatu nie jest przesłanką do automatycznego odwołania niektórych z nich i nie powoduje wygaśnięcia ich stanowisk z mocy prawa.
Wyżej wskazanym wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 366/21 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 r. w jej § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10. Na skutek skargi kasacyjnej Rady Powiatu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu w całości i stwierdził nieważność § 1 pkt 7 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt I), oddalił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 4, 5, 9 i 10 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt II) oraz odrzucił skargę w zakresie obejmującym § 1 pkt 2 i 3 uchwały z 7 grudnia 2020 r. (pkt III). W wyroku tym, w części istotnej dla rozpoznania niniejszej sprawy, NSA wyraził pogląd, że liczba członków zarządu powiatu może być zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Nie było uzasadnionym zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym w przypadku zmniejszenia liczby członków zarządu powiatu w trakcie trwania kadencji, jedyną możliwością dostosowania liczby członków zarządu do treści statutu jest złożenie przez starostę wniosku o odwołanie członka zarządu. Jest to tylko jeden z możliwych trybów. Innym trybem jest odwołanie na podstawie art. 31 ust. 1 u.s.p. starosty na wniosek złożony przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady, zawierający uzasadnienie przyczyny odwołania, co pociąga za sobą utratę mandatów wszystkich członków zarządu.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezasadny okazał się zarzut Wojewody procedowania Zarządu Powiatu przy podjęciu zaskarżonej uchwały nr [...] w niewłaściwym składzie.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 2 u.s.p.).
Przepis art. 27 ust. 1 u.s.p. określa ustawowy, liczbowy skład zarządu powiatu oraz procedurę jego wyboru. Liczyć on może od 3 do 5 członków, stąd rada powiatu, przystępując do wyboru zarządu, winna wpierw określić w statucie (art. 19 u.s.p.), z ilu osób będzie się on składał. Z przepisu tego wynika, że gdyby rada tej lub następnej kadencji chciała zmniejszyć lub zwiększyć liczbę członków zarządu (ale w granicach określonych ustawą), powinna wpierw dokonać zmiany statutu, a dopiero później przystąpić do wyboru lub odwołania członka lub członków zarządu. Przy czym, dla określenia zasad podejmowania uchwał przez zarząd istotne znaczenie będzie miał nie ustawowy (potencjalny), ale faktyczny, statutowy skład zarządu obowiązujący na dzień wyboru zarządu.
Przepisy u.s.p. wprowadziły instytucję tzw. zarządu autorskiego, czyli możliwość wyboru całego zarządu zarówno spośród radnych, jak i osób spoza składu rady powiatu, choć ten ostatni przypadek jest w praktyce stosowany niezwykle rzadko. Wprowadziły one też zasadę wyboru członków zarządu powiatu wyłącznie na wniosek starosty. Wpływa to w zasadniczy sposób na kolejność wybierania poszczególnych członków zarządu. Postępowanie to rozpoczyna się zatem od wyboru starosty, który jest ustawowym przewodniczącym zarządu, a następnie (wyłącznie na jego wniosek) rada dokonuje wyboru jego zastępcy (wicestarosty) i pozostałych członków zarządu. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 31 ust. 5 u.s.p. stanowiącym, że rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Dla ważności procedury wyboru zarządu istotne znaczenie będzie miał prawidłowy tryb wyboru starosty i pozostałych członków zarządu. Jak wskazano wyżej, w sprawie nie zakwestionowano prawidłowego wyboru starosty ani pozostałych członków Zarządu Powiatu po wyborach samorządowych w 2018 r. oraz nie przedstawiono uchwały skutecznie odwołującej któregokolwiek z członków Zarządu Powiatu ani przyjmującej rezygnację Starosty, Wicestarosty lub członków Zarządu z członkostwa w Zarządzie.
Co najistotniejsze, na dzień wyboru Zarządu obowiązywał statut Powiatu z 17 października 2018 r., który w § 100 ust. 1 przewidywał, że Zarząd liczy 5 osób. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK 6444/21, a także WSA w Poznaniu w przywołanych wyżej orzeczeniach, liczba członków zarządu może być zmniejszona w takcie kadencji rady powiatu, ale nie wywołuje skutku w postaci powstania prawnego obowiązku redukcji składu osobowego skutecznie wybranego i funkcjonującego zarządu powiatu.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro Zarząd prawidłowo i skutecznie wybrano zgodnie z ustawą i zgodnie ze statutem obowiązującym na datę dokonania wyboru, przewidującym 5-osobowy zarząd przed wejściem w życie zmiany liczby członków zarządu przyjętą uchwałą z 7 grudnia 2020 r., a nadto brak jest przepisu u.s.p., który ustanawia obowiązek dostosowania liczby członków działającego zarządu do liczby ustalonej zmianą statutu podjętą w trakcie kadencji tego organu, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że uchwała podjęta przez Zarząd w pierwotnej liczbie członków jest nieważna z powodu niewłaściwego składu Zarządu.
U.s.p. wyraźnie przewiduje bowiem przypadki odwołania starosty, członka zarządu i całego zarządu oraz rezygnacji z członkostwa w zarządzie, a następnie wyboru zarządu w przypadku odwołania starosty, zarządu i członka zarządu w trakcie kadencji rady lub przyjęcia jego rezygnacji na zasadach określonych w art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 3 i 4, art. 31a ust. 1 i 2, art. 31b ust. 1 i 2 oraz art. 31c ust. 1 i 3 u.s.p. Przepisy te nie przewidują obowiązku dostosowania liczby prawidłowo wybranych - zgodnie z ustawą i statutem na dzień wyboru - i działających członków Zarządu z powodu przyjęcia uchwały o zmianie statutu w zakresie liczby członków zarządu.
Z art. 28 u.s.p. wynika zasada ciągłości (nieprzerywalności) funkcjonowania zarządu i jego przewodniczącego, co oznacza, że ustawa nie wprowadza kadencji zarządu powiatu. Nie łączy zatem funkcjonowania zarządu jako organu wykonawczego powiatu z kadencją rady powiatu jako organu stanowiącego, która trwa 5 lat. Zarząd zatem pełni swe funkcje do dnia wyboru przez radę nowego zarządu. Wybór nowego zarządu czy członka zarządu może zatem zostać dokonany zarówno przez radę bieżącej kadencji wskutek np. odwołania w trybie określonym ustawą lub w związku z rezygnacją członka zarządu lub starosty (co w istocie rzeczy sprowadza się do odwołania całego zarządu) - o czym wyżej - jak i przez radę następnej kadencji. W każdym z tych przypadków dokonując wyboru zarządu czy członka zarządu rada powiatu związana jest obowiązującym na dzień wyboru brzmieniem statutu w zakresie liczby członków zarządu. A w przypadku rady powiatu nowej kadencji musi ona dokonać wyboru zarządu w całości zgodnie z procedurą wyboru zarządu określoną w art. 27 ust. 1 u.s.p. i zgodnie z ustaleniami obowiązującego na dzień wyboru statutu określającego jego liczbowy skład w danym powiecie (w niniejszej sprawie aktualnie w liczbie 3 osób).
W ocenie Sądu, w świetle przepisów u.s.p., w sytuacji spowodowanej zmianą statutu w zakresie zmniejszenia liczby członków Zarządu z 5 do 3, jedynym przepisem umożliwiającym dostosowania składu członków Zarządu do zgodnego z aktualnie obowiązującym statutem jest art. 31 ust. 5 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak wynika z tego przepisu wymagany jest uprzednio uzasadniony wniosek starosty w tym przedmiocie. Akta niniejszej sprawy nie wskazują, że starosta z takim uzasadnionym wnioskiem wystąpił.
Słuszność ma zatem Starosta Powiatu , że nie ma przepisu ustrojowego, jak również ustawowego, który zobowiązywałby jakikolwiek organ powiatu do przedsięwzięcia jakichkolwiek działań prawnych w sytuacji podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zmiany statutu przez zmniejszenie liczby członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu.
Zmiana liczby członków Zarządu w statucie Powiatu odniesie swój skutek dopiero w przypadku ponownego wyboru Zarządu lub członków Zarządu w przypadkach wynikających z u.s.p., tj. jak wskazano powyżej na skutek konieczności wyłonienia nowego zarządu po wyborach samorządowych, w następstwie odwołania starosty (i tym samym całego zarządu) albo odwołania członka zarządu bądź rezygnacji z funkcji starosty, członka zarządu lub wszystkich członków zarządu w trakcie trwania kadencji tego organu, czy też na skutek odwołania członków Zarządu na uzasadniony wniosek Starosty (art. 31 ust. 5 u.s.p.). Zgodzić należy się z organem, że zmiana liczby członków zarządu odnosi skutek dopiero wobec nowo wybieranego zarządu lub wyboru nowego członka zarządu, nie zaś Zarządu obecnie funkcjonującego i wybranego zgodnie z prawem, w tym ze statutem Powiatu obowiązującym w chwili wyboru aktualnie działającego Zarządu Powiatu.
Skutkiem powyższego, dopóki nie ziszczą się okoliczności warunkujące wybór zarządu lub członka zarządu, nie znajdują zastosowania postanowienia aktualnie obowiązującego statutu, tj. statutu Powiatu w brzmieniu obowiązującym od grudnia 2020 r. Zarząd Powiatu w dotychczasowym, legalnie wybranym składzie może i powinien działać na dotychczasowych zasadach, albowiem zmieniony statut powiatu (prawo miejscowe) działa na przyszłość, a nie wstecz. Niezasadny jest zatem zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała nr [...] została podjęta w niewłaściwym składzie.
Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z 17 stycznia 2023 r. wynika, że zgodnie z postanowieniami statutu Powiatu (§ 109 ust. 1 i § 110 ust. 1) Starosta zwołał na posiedzenie członków Zarządu w liczbie pięciu. Z posiedzenia Zarządu sporządzono protokół odzwierciedlający przebieg posiedzenia, w szczególności przebieg dyskusji oraz sposób i wynik głosowania (§ 112 ust. 1 i 2 oraz § 113 ust. 1 statutu Powiatu). W posiedzeniu Zarządu uczestniczyło 5 członków, w tym 4 członków brało udział w głosowaniu i jednomyślnie przyjęło zaskarżoną uchwałę nr [...] (str. 14 protokołu).
Zaskarżoną uchwałę podjęto w przewidzianej ustawą formie podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, których istota sprowadza się do aktu głosowania. Uchwała została podjęta przewidzianą u.s.p. większością głosów w obecności zgodnego ze statutem - na dzień powołania - składu Zarządu w głosowaniu jawnym, zgodnie zatem z art. 13 ust. 1 u.s.p. okoliczność braku udziału w posiedzeniu i głosowaniu jednego członka Zarządu nie dyskwalifikuje trybu podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...].
Z protokołu posiedzenia Zarządu z 17 stycznia 2023 r. wynika zatem, że zachowane zostało określone ustawowo i statutem Powiatu kworum, czyli najmniejsza wymagana liczba członków obecnych na posiedzeniu organu, aby mógł ważnie podjąć swoje obrady lub podejmować rozstrzygnięcia. Przepis art. 13 ust. 1 u.s.p. wymaga, aby uchwały rady i zarządu powiatu były podejmowane w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, przy czym kworum liczone jest w odniesieniu do ustawowego i statutowego składu danego organu powiatu. Skoro uchwała została podjęta jednomyślnie przy zapewnionym kworum członków Zarządu (wtedy obecnych 4), to nie sposób zarzucić istotnego uchybienia skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały w obecności 4 jego członków.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenie prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.