III SA/Po 304/22

III SA/Po 304/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Robert Talaga
Szymon Widłak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I GSK 58/23 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 111a, art. 51, art. 111
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 26 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta O. na czynność Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2022 roku nr [...] w przedmiocie odrzucenia oferty w ramach programu wieloletniego Senior+ na lata 2021-2025 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 15 marca 2022 r. (data stempla pocztowego: 18 marca 2022 r., k. 125) Gmina i Miasto O., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2022 roku w ramach konkursu ofert na realizację zadania publicznego w ramach programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025, polegającą na odrzuceniu oferty. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie:
1) punktu V. 5 pkt 1) i V. 9 pkt 3) uchwały numer 191 Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (M.P. z 11 stycznia 2021 r. poz. 10, dalej także jako "Program Senior+") przez przyjęcie, iż oferta nie została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania oferenta w sprawach majątkowych;
2) punktu V. 9 pkt 4) Programu "Senior+ przez niezasadne przyjęcie, iż oferta złożona przez skarżącą gminę nie była kompletna;
3) punktu V. 9 pkt 6) Programu "Senior+ przez błędne przyjęcie, iż oferta złożona przez skarżącą gminę nie była szczegółowa i nie opisywała poszczególnych działań w zakresie realizacji zadania;
4) punktu V. 9 pkt 8) Programu "Senior+ przez błędne przyjęcie, iż oferta skarżącej gminy nie spełniała innych wymogów formalnych określonych w tym programie.
Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2022 r. polegającej na odrzuceniu oferty Gminy i Miasta O. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał , że Rada Ministrów ww. uchwałą nr 191 z dnia 21 grudnia 2020 r., ustanawiając wieloletni program Senior+, określiła także jego warunki oraz sposób składania i wyboru ofert. W dniu 11 stycznia 2022 r. Gmina i Miasto O. (dalej także jako wnioskodawczyni) złożyła ofertę realizacji zadania zleconego w ramach Programu Senior+.
Przy pomocy poczty elektronicznej w dniu 08 lutego 2022 r. Wojewoda Wielkopolski wezwał wnioskodawczynię do poprawienia błędów w ofercie. W dniu 11 lutego 2022 r. wnioskodawczyni złożyła poprawioną ofertę, zaś w dniu 09 lutego 2022 r. wysłała do Wojewody Wielkopolskiego ustosunkowanie się do wezwania.
W dniu [...] lutego 2022 roku Wojewoda Wielkopolski poinformował wnioskodawczynię, że jej oferta została odrzucona, bowiem nie spełnia ona kryteriów 3, 4, 6 i 8 karty oceny formalnej. W uwagach wskazano, iż pomimo wezwania Gmina nie uzupełniła oferty, nie dokonano wszystkich poprawek, brak w korekcie oferty stosownego upoważnienia dla J.P. oraz zdaniem Wojewody oferta nie spełnia przesłanek ustawowych w zakresie łączenia jednostek pomocy społecznej. Pełnomocnik ocenił, że z mocy art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako P.p.s.a.) dopuszczalne jest złożenie skargi na czynność polegającą na rozstrzygnięcie organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu na realizację programów finansowanych ze środków publicznych.
Odnośnie kryterium formalnego nr 3 ("czy oferta została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania oferenta w sprawach majątkowych? [np. burmistrz oraz skarbnik lub osoby przez nich upoważnione]") pełnomocnik napisał, że Wojewoda w sposób błędny uznał, iż dla podpisania korekty oferty przez J.P. konieczne było przedłożenie stosownego upoważnienia. Pierwotna oferta złożona została przez Burmistrza Gminy i Miasta O., a korekta oferty złożona została przez jego zastępcę, to jest J.P. Ponadto istotne jest to, że oferta składana jest przez system teleinformatyczny, w którym jest ona podpisywana za pośrednictwem podpisów kwalifikowanych. W ramach udzielania uprawnień do systemu weryfikowane było stanowisko danej osoby oraz to czy dysponuje ona stosownym upoważnieniem. Jeżeli organ miał wątpliwość co do złożenia korekty przez zastępcę Burmistrza, to winien wezwać Gminę do wykazania takiego upoważnienia. Kwestia ta zaistniała dopiero przy składaniu korekty, a nie oferty i odrzucenie jej z tego powodu pozbawiło skarżącą możliwości skorygowania jej, względnie wykazania upoważnienia dla zastępcy Burmistrza.
Odnośnie kryterium formalnego nr 4 ("Czy oferta jest kompletna? Czy załączono wszystkie wymagane załączniki [np. uchwałę rady gminy/rady powiatu o utworzeniu Dziennego Domu Senior+/Klubu Senior+]. Czy prawidłowo wypełniono zawarte w formularzu oferty wszystkie pola (czy informacje są spójne i czy nie zawierają błędów rachunkowych]) pełnomocnik wskazał, że zdaniem Wojewody:
1) nie wskazano zakresu godzinowego planowanych zajęć;
2) dla części działań wymienionych w harmonogramie brak odniesienia w kosztorysie;
3) oferta nie wskazuje miejsca wycieczek/ilości;
4) oferta nie wyjaśnia jaki charakter miałaby współpraca ze stowarzyszeniem;
5) błąd w pozycji 2.9;
6) naruszenie art. 111a ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się do poszczególnych kwestii pełnomocnik wskazał.
ad 1).
Dzienny Dom Senior+ realizuje powierzone zadania przez cały rok w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 16:00 - punkt IV. 1. korekty oferty.
ad 2), 3) i 4).
Wezwanie Wojewody do poprawienia braków w kosztorysie było nieprecyzyjne. Skarżąca nie powinna się domyślać czego to wezwanie dotyczy. Wojewoda winien precyzyjnie wskazać błędy oferty. Niemniej jednak skarżąca poprawiła swoją ofertę w tym zakresie.
Jak wynika z karty oceny formalnej, zarzuty Wojewody Wielkopolskiego dotyczyły współpracy pomiędzy Gminą a Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju i Promocji Centrum w O. Podkreślono, że Gmina nie domagała się przeznaczenia z Programu Senior+ jakichkolwiek środków pieniężnych na wyjazdy czy wycieczki realizowane we współpracy ze wskazanym Stowarzyszeniem i wyjaśniła w sposób jasny, że te działania są opcjonalne i uzależnione od uzyskania innych dofinansowań. Podobnie skarżąca wskazała w odniesieniu do spotkań okolicznościowych, integracyjnych, edukacyjnych czy innych wymienionych w części opisowej. Po drugie, żaden przepis prawa nie zakazuje oferentowi opisania w sposób pełny swojej działalności oraz akcji podejmowanych wspólnie z innymi podmiotami. Nie powinno to mieć żadnego znaczenia w zakresie badania spełnienia kryteriów formalnych oferty. Po trzecie, skoro na powyższe działania Gmina nie domagała się uzyskania dofinansowania, to tym samym Wojewoda błędnie uznał, iż oferta nie była kompletna. W szczególności błędny był zarzut, iż oferta nie wskazywała miejsca wycieczek/ilości, czy też że oferta nie wyjaśniała charakteru współpracy ze stowarzyszeniem.
ad. 5).
Pełnomocnik ocenił, że stanowisko Wojewody w tym zakresie jest niezrozumiałe. Wezwanie do poprawienia oferty z dnia 8 lutego 2022 roku dotyczyło następujących pozycji kosztorysu: 2.9 "Podróże służbowe krajowe" oraz 2.10 "Zakup innych usług pozostałych". Powyższe pozycje zostały poprawione w korekcie oferty z 11 lutego 2022 r., otrzymały odpowiednio numerację 2.11 i 2.12 oraz zostały szczegółowo opisane w części merytorycznej (str. 16 korekty oferty). Pozycja 2.9 otrzymała natomiast brzmienie: "Opłata audiowizualna i telewizyjna". Pełnomocnik zaznaczył, że wysokość opłaty audiowizualnej i telewizyjnej wynika z przepisów prawa, a w wezwaniu z 08 lutego 2022 roku Wojewoda Wielkopolski nie kwestionował ani konieczności jej ponoszenia, ani też wysokości tego kosztu. Zdaniem pełnomocnika nie powinno budzić wątpliwości również to, iż koszt ten jest uzasadniony celem, dla którego powstały dzienne domy Senior+.
ad. 6).
Pełnomocnik napisał, że stosownie do art. 111a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) gmina może połączyć:
1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
1a) centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych.
Podkreślono, że uchwałą nr XXXVI/346/18 Rady Gminy i Miasta O. z dnia 8 lutego 2018 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminno-Miejskiego Centrum Pomocy "W.-N.-M." w O., uchwalono aktualny statut tego centrum pomocy. Jednostka ta, powołana została uchwałą z dnia 31 sierpnia 1999 r. nr X/71/99 Rady Gminy i Miasta w O.. Wobec powyższych uchwał Rady Gminy i Miasta O. Wojewoda Wielkopolski nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych ani też nie występował ze skargą do WSA w Poznaniu.
Niewątpliwie z mocy art. 111 ustawy o pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne. Jak wynika z § 4 statutu ww. Centrum, jego zadania to prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy, Domu Pomocy Społecznej oraz Dziennego Domu Senior+, a także pozostała działalność. Zdaniem pełnomocnika statut jest zgodny z art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji Wojewoda Wielkopolski w sposób wadliwy uznał, że złożona przez Gminę oferta nie spełnia w tym zakresie wymagań formalnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podniósł, że zgodnie z kryteriami wyboru ofert wynikającymi z Programu oraz Ogłoszenia (pkt. V.l) rozpatrywane pod względem merytorycznym są oferty, które spełniły wymagania formalne. Poprawiona oferta w ocenie Wojewody nie zawierała rzeczywistej korekty wszystkich wskazanych nieprawidłowości, co zostało wskazane i wyczerpująco uzasadnione w Karcie oceny. Procedura wynikająca z zapisów Programu (pkt. V.7) w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia przez Wojewodę błędów w poprawionej ofercie Wojewoda nie wzywa ponownie oferenta do poprawienia oferty. Wojewoda informuje oferenta o błędach w ofercie oraz przekazuje oferentowi informację o przyczynie odrzucenia oferty, przed zamieszczeniem wykazu ofert odrzuconych na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego.
Poprawiona oferta nie spełniła kryteriów nr 3,4,6 i 8 karty oceny formalnej. Ponadto, pomimo wezwania, oferent nie dokonał korekty struktury organizacyjnej; ustawodawca w sposób precyzyjny wskazał w art. 111a ustawy o pomocy społecznej zamknięty katalog placówek, z którymi można połączyć ośrodki wsparcia jakimi są Dzienne Domy Senior+/Kluby Senior+. W ocenie Wojewody złożona oferta nie realizuje w przedmiotowym zakresie zapisów ustawowych, ponieważ Dzienny Dom Senior+ działa w strukturach Gminno-Miejskiego Centrum Pomocy "W.-N.-M." w O.
Jako niezrozumiałą Wojewoda ocenił skargę w części dotyczącej rzekomo uznania za błąd formalny - niepodpisania skorygowanej oferty przez osobę uprawnioną do reprezentowania oferenta. Wojewoda wyjaśnił, że wskazał w karcie oceny następujący błąd formalny: "Do złożonej korekty brak jest stosownego upoważnienia dla Pana J.P.". Osoba ta pełni funkcję zastępcy Burmistrza. Obligatoryjny charakter upoważnienia regulują przepisy art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewoda zaznaczył, że odrzucenie oferty w wyniku oceny formalnej a także nieprzyznanie dotacji jest ostateczne i nie podlega procedurom odwoławczym (VI.7. ogłoszenia o otwartym konkursie ofert – Program Wieloletni "Senior+" na lata 2021-2025, edycja w 2022).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd uznaje , że zaskarżone pismo Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2022 r. (k. 63) zawierające informację o odrzuceniu oferty O. (gmina miejsko-wiejska) jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednym z rodzajów skarg do sądu administracyjnego są skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w myśl art. 146 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 452/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż określone w pkt 1-3 (inne niż decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie), jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą być decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie dotyczą uprawnień lub obowiązków, 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Przed odniesieniem powyższych uwag do realiów niniejszej sprawy warto zaznaczyć, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, iż ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy wynikające z Konstytucji (por. prawomocne postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2018 r., I SA/Bd 749/18; CBOSA).
Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią załącznika do uchwały Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (M.P. poz. 10), materialnoprawną podstawą ww. programu, realizującego założenia polityki społecznej wobec osób starszych, jest art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej), zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Program Senior+ jest programem wieloletnim w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej jako u.f.p.), zgodnie z którym programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.
Przedmiotowy program stanowiący załącznik do w/w uchwały Rady Ministrów polega na wsparciu tworzenia i funkcjonowania ośrodków wsparcia, tj. Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+", przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt IV.1.1). O dotację na realizację zadań realizowanych w ramach Programu mogą ubiegać się jednostki samorządu szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przy czym oferta składana jest do właściwego urzędu wojewódzkiego, w sposób określony w ogłoszeniu o konkursie (pkt V.1-2).
Istotne przy ocenie niniejszej sprawy są zasady opisane w pkt. V.7.1-3, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia w ofercie błędów formalnych wojewoda informuje oferenta o błędach i wzywa do poprawienia oferty w terminie nie dłuższym niż 7 dni kalendarzowych od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia oferty, przy czym: określenie jednakowego dla wszystkich oferentów trybu dokonywania poprawek i wyjaśnień, jak również rodzaju i zakresu uchybień podlegających poprawkom i wyjaśnieniom, leży we właściwości wojewody, 2) w przypadku stwierdzenia przez wojewodę błędów w poprawionej ofercie wojewoda nie wzywa ponownie oferenta do poprawienia oferty. Wojewoda informuje oferenta o błędach w ofercie oraz przekazuje oferentowi informację o przyczynie odrzucenia oferty, przed zamieszczeniem wykazu ofert odrzuconych na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego, 3) wykaz ofert odrzuconych ze względów formalnych wojewoda zamieszcza na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego z informacją o przyczynie odrzucenia oferty, w dniu przekazania do urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego listy ofert zakwalifikowanych do dalszego postępowania konkursowego. Zastrzeżono przy tym, że rozpatrywane pod względem merytorycznym będą jedynie oferty spełniające wymagania formalne (pkt V.8).
Sąd przyjął, że zaskarżona czynność odrzucenia oferty przez Wojewodę Wielkopolskiego stanowi czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem zaskarżona czynność 1) ma charakter zewnętrzny [jej adresatem nie jest jednostka organizacyjna ani pracownicy tych jednostek, podporządkowane temu organowi]; 2) nie jest decyzją ani postanowieniem, 3) ma charakter indywidualny, 4) ma charakter władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i została podjęta przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 5) dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona czynność odrzucenia oferty przez Wojewodę Wielkopolskiego miała miejsce [...] lutego 2022 r. (data poinformowania strony skarżącej o tym fakcie, k. 63). W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. termin na wniesienie skargi na czynność organu dokonaną na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu tej czynności. Skarga została oddana w placówce pocztowej 18 marca 2022 r. (k. 124-125) została więc złożona w terminie.
Przystępując do merytorycznej oceny Sąd wskazuje, że oferta została odrzucona, bowiem w ocenie Wojewody nie spełniła kryteriów nr 3, 4, 6 i 8 karty oceny formalnej.
Z kryterium nr 3 karty oceny formalnej wynika, że sprawdzeniu podlegało to, czy oferta została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania oferenta w sprawach majątkowych. Poza sporem jest to, że oferta została podpisana przez Burmistrza, zaś poprawiona oferta została podpisana przez zastępcę Burmistrza, ale nie zostało dołączone upoważnienie. W ocenie Sądu słusznie uznał Wojewoda, że w sytuacji podpisania poprawionej oferty przez osobę inną niż Burmistrz, jest niezbędne wylegitymowanie się stosownym upoważnieniem. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) w brzmieniu obowiązującym w dacie składania poprawionej oferty jak i obecnie, oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt (tu: Burmistrz) albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta (tu: Burmistrza) samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą, niemniej oferta z tego powodu została odrzucona przedwcześnie. Mając na uwadze, że odrzucenie oferty jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności i wręcz odmową rozpatrzenia oferty pod względem merytorycznym, należało poinformować oferenta o popełnionym pierwszy raz błędzie, polegającym na braku upoważnienia do podpisania poprawionej oferty. W ocenie Sądu wymóg opisany w pkt. V.7.2, że w przypadku stwierdzenia przez wojewodę błędów w poprawionej ofercie wojewoda nie wzywa ponownie oferenta do poprawienia oferty, ale informuje oferenta o błędach w ofercie oraz przekazuje oferentowi informację o przyczynie odrzucenia oferty – należy rozumieć w taki sposób, że dotyczy on wyłącznie błędów już usuniętych , zasygnalizowanych uprzednio przez Wojewodę.
Skoro błąd polegający na podpisaniu oferty przez osobę inną niż Burmistrz, bez wylegitymowania się stosownym upoważnieniem, został popełniony po raz pierwszy na etapie składania poprawionej oferty, należało wezwać oferenta do poprawienia tego błędu, pod rygorem odrzucenia oferty. W konsekwencji doszło jej odrzucenia z przyczyn formalnych, bez wezwania o usunięcie braku. Uzupełniająco Sąd wskazuje, że nie podziela argumentu skargi, zgodnie z którym poprawiona oferta została podpisana podpisem kwalifikowanym, zaś w ramach udzielania uprawnień do systemu weryfikowane było stanowisko danej osoby oraz to czy dysponuje ona stosownym upoważnieniem. Z podpisu pod poprawioną ofertą nie wynika, jakie stanowisko zajmuje J.A.P. w Urzędzie Gminy i Miasta, w szczególności zaś nie wynika (bo nie może wynikać), że jest osobą upoważnioną, do podpisania danego oświadczenia woli w imieniu Gminy i Miasta O.
Analizując spełnienie przez stronę skarżącą kryterium nr 4 (kompletność oferty w tym sprawdzenie czy są wszystkie załączniki) i kryterium nr 6 (szczegółowość oferty w tym opis poszczególnych działań w zakresie realizacji zadania), Sąd podziela argumenty skargi.
Wojewoda w piśmie z 08 lutego 2022 r. (k. 46) wskazał następujące błędy formalne oferty, wzywając do poprawienia i odesłania oferty w terminie 3 dni roboczych:
1) brak wskazania kosztów transportu, do których pokrycia gmina jest zobligowana programem;
2) brak wskazania powierzchni poszczególnych pomieszczeń przeznaczonych na realizację programu;
3) brak wskazania zakresu godzinowego planowanych zajęć;
4) brak odniesienia w kosztorysie "dla części działań" wymienionych w harmonogramie;
5) brak wskazania w ofercie miejsca wycieczek/ilości;
6) brak wyjaśnienia charakteru współpracy ze Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju i Promocji Centrum w O. przy organizacji wycieczek jak i brak transparentności co do źródła finansowania przedmiotowego kosztu oraz docelowej grupy beneficjentów;
7) połączenie wynagrodzenia pielęgniarki i terapeuty podczas gdy każdy koszt wymaga odrębnej, szczegółowej kalkulacji;
8) zdaniem Wojewody poz. 1.7 oraz 1.8 kosztorysu stanowią koszt administracyjny;
9) brak uzasadnienia pozycji 2.9 kosztorysu w części merytorycznej oferty;
10) zbyt ogólne skalkulowanie poz. 2.10 kosztorysu;
11) zawarcie kosztu niekwalifikowalnego w ofercie (koszt dyrektora);
2) błędne wskazanie kierownika placówki;
13) błędny wymiar czasu pracy kierownika;
14) zdaniem Wojewody oferta nie realizuje przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących zamkniętego katalogu placówek, z którymi można łączyć ośrodki wsparcia, jakimi są Dzienne Domy Senior+/Kluby Senior+.
Tak jak już zostało napisane, korekta oferty została podpisana przez zastępcę Burmistrza i wysłana do Wojewody.
Oceniając poprawioną ofertę Wojewoda zarzucił, oprócz wyżej przeanalizowanej kwestii wadliwego podpisania poprawionej oferty (kryterium nr 3 karty oceny formalnej), także brak spełnienia kryteriów nr 4, 6 i 8 karty oceny formalnej. Jak napisano w uwagach w karcie oceny oferty (k. 65) oferta została odrzucona także dlatego, bowiem:
1) w części merytorycznej oraz w kosztorysie oferty nie wskazano zakresu godzinowego planowanych zajęć;
2) dla "części działań" wymienionych w harmonogramie brak odniesienia w kosztorysie;
3) oferta nie wskazuje miejsca wycieczek/ilości;
4) oferta nie wyjaśnia jaki charakter miałaby współpraca ze Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju i Promocji Centrum w O., funkcjonującym przy Gminno-Miejskim Centrum Pomocy "W.-N.-M." przy organizacji wycieczek;
5) pozycja 2.9 kosztorysu nie znajduje uzasadnienia w części merytorycznej oferty;
6) ustawodawca w sposób precyzyjny wskazał w ustawie o pomocy społecznej zamknięty krąg placówek, z którymi można połączyć ośrodki wsparcia, jakimi sią Dzienne Domy Senior+/Kluby Senior+ zaś złożona oferta nie realizuje w tym zakresie przepisów ustawowych.
Sąd ocenia, że niżej wymienione argumenty skargi znajdują potwierdzenie w treści poprawionej oferty, zaś odrzucenie oferty z powodu braku spełnienia kryterium nr 4 i kryterium nr 6 było bezzasadne.
Pełnomocnik słusznie wskazał, że w poprawionej ofercie napisano, że Dzienny Dom Senior+ realizuje powierzone zadania przez cały rok w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 16:00 - punkt IV. 1. korekty oferty (k. 52v).
Zdaniem Sądu, ocena poprawionej oferty, ograniczająca się do słów: dla "części działań" wymienionych w harmonogramie brak odniesienia w kosztorysie, bez ich wyszczególnienia nie poddaje się rzetelnej ocenie. Oferent jest uprawniony do uzyskania precyzyjnej informacji, z jakich konkretnie powodów odrzucono ofertę. Co istotne których to działań nie wymieniono, wymyka się rzetelnej ocenie. Co istotne , analizując błędy formalne wskazane informacji z 08 lutego 2022 r. (k. 46) oraz treść oferty należy przyznać rację stronie , że Gmina nie domagała się przeznaczenia z Programu Senior+ jakichkolwiek środków pieniężnych na wyjazdy czy wycieczki realizowane we współpracy ze wskazanym Stowarzyszeniem (k. 55), zatem Wojewoda błędnie uznał, iż oferta w tym zakresie była niekompletna. Skoro zaś Gmina nie planuje finansowania wycieczek z programu Senior+ to nie miała podstaw, żeby wskazywać miejsca wycieczek/ilość czy wyjaśniać charakter współpracy przy organizacji wycieczek, np. ze Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju i Promocji Centrum w O.
Zasadnie w skardze wyjaśniono kwestię poprawienia pozycji kosztorysu 2.9 "Podróże służbowe krajowe" oraz 2.10 "Zakup innych usług pozostałych". Powyższe pozycje zostały poprawione w korekcie oferty, otrzymały odpowiednio numerację 2.11 i 2.12 oraz zostały szczegółowo opisane w części merytorycznej (str. 16 korekty oferty). Pozycja 2.9 otrzymała natomiast brzmienie: "Opłata audiowizualna i telewizyjna". Pełnomocnik zaznaczył, że wysokość opłaty audiowizualnej i telewizyjnej wynika z przepisów prawa, a w informacji o brakach formalnych oferty Wojewoda nie kwestionował ani konieczności jej ponoszenia, ani też wysokości tego kosztu. Trudno podważyć i ten argument skargi, że analizowany koszt jest uzasadniony celem, dla którego powstały dzienne domy Senior+.
Także pkt 6 skargi Sąd uznaje za zasadny. W myśl art. 51 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej, osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia (ust. 1). Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu, przy czym w ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu (ust. 2-3).
Zgodnie z pkt IV.1. ppkt 7 uchwały dotyczącej programu Senior+, dzienne Domy "Senior+" i Kluby "Senior+" są ośrodkami wsparcia, o których mowa w art. 51 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Dzienny Dom "Senior+" jest dziennym domem pomocy, natomiast Klub "Senior+" jest klubem samopomocy. Zasady funkcjonowania ośrodków wsparcia oraz tryb kwalifikowania osób do uczestnictwa w działaniach realizowanych przez ośrodki są określone w ustawie o pomocy społecznej (m.in. art. 106 dotyczący przyznania świadczeń).
W przepisach art. 111a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dotyczących połączenia gminnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, zastrzeżono, że gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 1a) centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. W ust. 2 art. 111a ustawodawca zastrzegł, że w przypadku połączenia, o którym mowa w ust. 1, ośrodek wsparcia działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej, centrum usług społecznych lub domu pomocy społecznej.
Uchwałą z 08 lutego 2018 r. nr XXXVI/346/18 Rada Gminy i Miasta O. uchwaliła statut Gminno-Miejskiego Centrum Pomocy "W.-N.-M." w O. W myśl § 1 ust. 1 statutu, ww. Centrum jest jednostką budżetową Gminy i Miasta O. nie posiadającą osobowości prawnej i wykonującą zadania własne Gminy i Miasta O. oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadania Centrum zostały wymienione w § 4 statutu, są nimi między innymi prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy dla osób przewlekle psychicznie chorych i upośledzonych umysłowo poprzez świadczenie usług w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie dnia codziennego i funkcjonowaniu w życiu społecznym (§ 4 pkt 1), prowadzenie Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku,
świadczącego usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu (§ 4 pkt 2), prowadzenie Dziennego Domu Senior+ (§ 4 pkt 3).
Skoro nie zakwestionowanym przez organ nadzoru statutem Centrum realizuje między innymi prowadzenie Dziennego Domu Senior+ zapewniającego wsparcie seniorom , to brak podstaw do przyjęcia ,że określony w statucie zakres działań wyklucza połączenie , o którym mowa art. 111a) pkt 1 ppkt 2 ustawy o pomocy społecznej , który to przepis przewiduje łączenie domu dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wparcia dla osób starszych, bowiem również i te osoby mogą ( i najczęściej są) osobami somatycznie chorymi. Sąd stwierdza, że ani w zaskarżonej czynności, ani w odpowiedzi na skargę Wojewoda nie wyjaśnił oferentowi, dlaczego wykluczył możliwość takiego połączenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 111 ustawy o pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uwzględni powyższe rozważania przy ocenie oferty oferenta.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), uwzględniając wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa pełnomocnika strony skarżącej (480 zł).