III SA/Po 293/23

III SA/Po 293/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 242/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-06
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 13913,- (trzynaście tysięcy dziewięćset trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 marca 2023 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję z 12 grudnia 2022 r. określającą kwotę do zwrotu przez M. B. w wysokości 309 546,39 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wyłączając okres naliczania odsetek od 1 marca 2023 r. do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, włącznie z tym dniem.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano m. in.:
- art. 2 pkt 11 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa";
- art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12a pkt 1, art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "u.f.p.";
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.";
- umowę nr [...] z 16 lipca 2019 r. o dofinansowanie projektu "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020, dalej: "umowa".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny.
Głównym celem projektu było zwiększenie o 25 liczby miejsc edukacji przedszkolnej dla dzieci w wieku przedszkolnym z terenu miasta i gminy K. w nowo utworzonym Przedszkolu [...] i zapewnienie bieżącego funkcjonowania nowo utworzonych miejsc przedszkolnych przez 12 miesięcy od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r.
Projekt zakładał również podniesienie umiejętności i kompetencji zawodowych dwóch nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu (kursy z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka). W ramach zajęć zwiększających szanse edukacyjne dzieci projekt przewidywał dodatkowe zajęcia zwiększające szanse edukacyjne grupy 25 dzieci w przedszkolu.
Określone w projekcie cele beneficjent miał realizować w ramach następujących zadań: 1) utworzenie przedszkola, 2) bieżące funkcjonowanie przedszkola i organizacja zajęć dodatkowych, 3) podniesienie kompetencji nauczycieli przedszkola.
W dniu 16 lipca 2019 r. IZ WRPO zawarła z beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu w ramach WRPO.
Projekt miał być realizowany od 1 kwietnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r.
Pismem z 19 czerwca 2020 r. (doręczonym IZ WRPO 23 czerwca 2020 r.) beneficjent wniósł tabelę zmian do projektu ze aktualizowanym wnioskiem o dofinansowanie projektu. IZ WRPO wiadomością SL2014 z 24 lipca 2020 r. poinformowała beneficjenta, że zmiany do projektu w pkt 3.4, 5.1.1, 5.1.2 i 5.1.4 wniosku o dofinansowanie projektu zostały zaakceptowane.
Beneficjent otrzymał łącznie 309 546,39 zł, z czego kwotę 307 468,49 zł w formie zaliczki i kwotę 2 077,90 zł w formie refundacji.
Beneficjent w trakcie realizacji projektu złożył sześć wniosków o płatność. W toku ich weryfikacji wniosków nr 2 i nr 5 stwierdzono wydatki niekwalifikowane (opisane na str. 4-5 decyzji).
IZ WRPO od 14 do 16 października 2020 r. i 19 października 2020 r. przeprowadziła kontrolę planową w zakresie oceny prawidłowości i skuteczności realizacji projektu, z której 20 listopada 2020 r. sporządziła informację pokontrolną nr [...] Opisano w niej stwierdzone uchybienia w projekcie i zawarto zalecenia (str. 5 zaskarżonej decyzji). IZ WRPO przesłała beneficjentowi informację pokontrolną i poinformowała o prawie zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w informacji pokontrolnej. Pismem z 1 grudnia 2020 r. Beneficjent poinformował, że do informacji pokontrolnej nie wnosi żadnych uwag i dostosuje się do zaleceń pokontrolnych zapewniając, że wszystkie niezgodności zostaną poprawione.
W toku weryfikacji końcowego wniosku o płatność IZ WRPO w celu wykluczenia bądź potwierdzenia wystąpienia podwójnego finansowania w zakresie prowadzenia bieżącej działalności przedszkola pismem z 12 sierpnia 2021 r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w K. z wnioskiem o przekazanie wykazu dzieci dotowanych subwencją oświatową od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r., o którą do Urzędu Miejskiego w K. wystąpił beneficjent. Burmistrz Miasta K. pismem z 24 sierpnia 2021 r. poinformował, że przedszkole nie było ujęte w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2019 r. w związku z czym beneficjent prowadząc przedszkole nie był objęty subwencją oświatową w 2019 i 2020 roku ani dotacją przedszkolną. Tym samym pismem Burmistrz Miasta K. poinformował, że od 1 stycznia 2020 r. przedszkole jest dotowane z budżetu Gminy Miejskiej K. i przekazał tabelę zawierającą listę dzieci uczęszczających do przedszkola, na funkcjonowanie którego od stycznia 2020 r. do sierpnia 2020 r. przekazano dotację z budżetu Gminy Miejskiej K..
Ponadto do pisma Burmistrza załączono zaświadczenie nr [...] Burmistrza, z którego wynikało, że w prowadzonej przez niego ewidencji szkół i placówek niepublicznych 2 października 2019 r. pod nr 4 wpisano przedmiotowe przedszkole prowadzone przez M. B., a jako datę podjęcia działalności wskazano 2 października 2019 r.
Dane z Urzędu Miejskiego K. dotyczące dotacji przekazanej beneficjentowi przez Gminę Miejską K. wskazywały na finansowanie z budżetu tej gminy tych samych 24 dzieci, które ujęto również w formularzu monitorowania uczestników projektu i na dokumentacji przesłanej przez beneficjenta do rozliczenia wydatków ponoszonych na działalność bieżącą przedszkola (listy cateringu za okres od stycznia 2020 r. do sierpnia 2020 r. i dzienniki zajęć grup przedszkolnych).
W wyniku porównania danych dzieci objętych wsparciem w projekcie z danymi dzieci objętych dotacją z budżetu Gminy Miejskiej K. stwierdzono, że dofinansowanie z budżetu Gminy Miejskiej K. otrzymywały dzieci, na które poniesiono wydatki także do rozliczenia w ramach projektu (podano nazwiska dzieci).
Doszło zatem do podwójnego finansowania wydatków, o których mowa w rozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, dalej: "wytyczne" (w dniu podpisania umowy i w okresie realizacji projektu obowiązywały wytyczne z 19 lipca 2017 r. obowiązujące od 23 sierpnia 2017 r. do 8 września 2019 r. i wytyczne z 22 sierpnia 2019 r. obowiązujące od 9 września 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.). Wytyczne definiują podwójne finansowanie wydatków w pkt 2 rozdziału 6.7 m. in. jako całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS [Funduszu Spójności] lub/oraz dotacji z krajowych środków publicznych.
Naruszono zarazem § 4 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 4 ust. 7 umowy.
Ponadto ustalono, że beneficjent w ramach projektu przedstawił w ramach wniosku o płatność nr 2 z 23 października 2019 r. do rozliczenia wydatki poniesione na bieżącą działalność przedszkola za wrzesień 2019 r. (na wynagrodzenie nauczycieli, wynagrodzenie pomocy nauczycieli, wynagrodzenie personelu obsługowego, faktura za zajęcia logopedyczne, faktura za wyżywienie dzieci), podczas gdy z przesłanego przez Urząd Miejski K. zaświadczenia nr [...] wynika, że prowadzone przez beneficjenta przedszkole wpisano do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z datą podjęcia działalności 2 października 2019 r. Wydatki te, mimo że zostały "wyzerowane" w skorygowanym przez IZ WRPO wniosku o płatność nr 2, stanowią element rażących nieprawidłowości, gdyż poniesiono je na cele nie mające bezpośrednio związku z projektem. Celem projektu było m. in. zapewnienie bieżącego funkcjonowania przedszkola od 1 września 2019 r. Z uwagi na podjęcie działalności przedszkola 2 października 2019 r. osiągnięcie tego celu we wrześniu 2019 r. nie nastąpiło.
Złożenie przez beneficjenta 23 czerwca 2020 r. zmienionego (wersja elektroniczna z 19 czerwca 2020 r.) wniosku o dofinansowanie projektu, zaakceptowanego przez IZ WRPO wiadomością SL2014 z 24 lipca 2020 r., nie wpływa na ustalony stan faktyczny i stwierdzone nieprawidłowości oraz określoną kwotę do zwrotu.
Naruszono zarazem § ust. 1 pkt 10 i pkt 11 umowy dotyczące przestrzegania przepisów prawa unijnego i krajowego, a także postanowień wynikających z WRPO.
Wezwaniem do zwrotu z 25 października 2021 r. IZ WRPO na podstawie § 13 umowy i art. 207 u.f.p. wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty głównej w wysokości 309 546,39 zł i odsetek naliczanych jak dla zaległości podatkowych.
Beneficjent nie dokonał zwrotu środków.
Pismem z 16 września 2022 r. IZ WRPO zawiadomiła stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania, na podstawie art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 1 i art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. decyzji administracyjnej określającej kwotę należności przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków otrzymanych na podstawie umowy.
Naruszenia postanowień umowy zaistniałe przy realizacji projektu stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013), dalej: "rozporządzenie 1303/2013". W realizowanym projekcie zaistniały łącznie trzy podstawowe przesłanki konieczne do stwierdzenia nieprawidłowości w myśl art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego i szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.
Powyższe skutkowało wydaniem decyzji z 12 grudnia 2022 r., a następnie, po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji z 9 marca 2023 r.
M. B. wniosła skargę na decyzję z 9 marca 2023 r., zarzucając naruszenie art. 2 pkt 11 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 ust. 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12a pkt 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. będącego wynikiem błędnego ustalenia stanu faktycznego i wyciągniętych na tej podstawie wniosków co do niezrealizowania zadań i celów określonych m. in. w umowie o dofinansowanie z 16 lipca 2019 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.
Zaskarżona decyzja jest chaotyczna, gdyż trudno jest z niej zorientować się jakie okoliczności stanowiły podstawę ustalenia, że otrzymane dofinansowanie wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem.
Kluczowe jest, że strona zrealizowała zadania i cele określone umową o dofinansowanie z 16 lipca 2019 r., czego organ nie zakwestionował. Otrzymane dofinansowanie w całości wykorzystano na ich zrealizowanie. Nie dokonano wydatków niekwalifikowalnych, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie na te uchybienia jest lakoniczne i skarżąca nie ma możliwości odniesienia się do prawidłowości ustaleń w tym zakresie.
Żaden z wydatków nie został podwójnie sfinansowany. Skarżąca sytuację tę rozumie w ten sposób, że nie wydatkowała na jeden cel - całkowicie tożsamy - podwójnych środków, z dwóch różnych źródeł finansowania. Korzystając z dotacji z Urzędu Miejskiego w K. przeznaczoną na działalność bieżącą przedszkola skarżąca nie miała świadomości, że powoduje to nakładanie się pomocy. Odnośnie poświadczenia nieprawdy działanie skarżącej nie było umyślne i nie kierowała się ona intencją osiągnięcia dodatkowych, nieuprawnionych korzyści, a co najwyżej doszło do niewłaściwego zinterpretowania obowiązku sprawozdawczego w odniesieniu do finansowania wydatków w projekcie ze źródeł publicznych.
Także w odniesieniu do zarzutu dotyczącego ponoszenia wydatków przed datą rozpoczęcia działalności przedszkola konieczna jest ponowna weryfikacja tego aspektu. Problem ponoszenia kosztów bieżących przed datą wpisu do rejestru został wyjaśniony w toku kontroli projektu. Wydatki poniesione przed datą wpisu do rejestru ostatecznie nie były przedmiotem rozliczenia w ramach wniosku o płatność.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 19 stycznia 2024 r. skarżąca podniosła, że w toku kontroli nie zarzucono jej nieprawidłowości, które następnie stanowiły podstawę decyzji o zwrocie środków; mimo przeprowadzenia kontroli realizacji projektu beneficjentka nie została pouczona o nieprawidłowym wydatkowaniu środków; wobec braku dalej idących zastrzeżeń skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że środki są wydatkowane prawidłowo; w pkt 28 informacji pokontrolnej obejmującej cały okres realizacji projektu wskazano na uchybienia, ale nie było tam uchybień, na podstawie których dokonano wypowiedzenia umowy o dofinansowanie i których dotyczy niniejsze postępowanie.
Skarżąca podniosła także, że nie pokrywała tych samych wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkola (wyżywienie dzieci) z dwóch źródeł; skarżąca przyznaje jedynie, że koszty wyżywienia (jako rodzaj wydatku) pokrywała z dofinansowania, którego dotyczy niniejsza sprawa oraz z dotacji otrzymywanej z Urzędu Miasta K., ale nigdy środki z tych źródeł nie służyły zapłacie tych samych zobowiązań; zarzut dopuszczenia się podwójnego finansowania został postawiony bez przeprowadzenia rzetelnej analizy sposobu wydatkowania środków; decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o przekazaną z Urzędu Miasta K. informację, zgodnie z którą dotacją zostały objęte dzieci przedstawione także do rozliczenia wydatków w ramach projektu; nie przeprowadzono analizy, z której wynikałoby na co konkretnie przeznaczono uzyskane środki; organ nie poddał szczegółowej analizie przedstawionych do rozliczenia wydatków, kierując się wyłącznie tożsamością danych osobowych dzieci; tymczasem powinien był porównać na co dokładnie przeznaczano pozyskane środki; na żadnym zaś etapie skarżąca nie wykazała tego samego kosztu w ramach dwóch różnych projektów współfinansowanych ze środków krajowych lub wspólnotowych; koszty mogły co prawda dotyczyć tych samych dzieci, lecz nie dotyczyły tych samych wydatków; w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie sposób odnaleźć informacji, jakie konkretnie wydatki zostały podwójnie sfinansowane; w uzasadnieniu organ wskazał wyłącznie, że beneficjentka pobierała dotację z budżetu Gminy Miejskiej K. na 24 dzieci, które jednocześnie były uczestnikami projektu oraz na które zostały rozliczone wydatki w ramach działalności bieżącej dofinansowania 25 miejsc przedszkolnych utworzonych w projekcie.
Skarżąca zarzuciła również że nie rozliczyła w ramach projektu ostatecznie środków wydatkowych przed 2 października 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonych w przedmiotowej sprawie decyzji, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona
Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. (m. in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie
Co należy jednak podkreślić, samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE, nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, tj. oznacza ona każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, przez nałożenie korekty finansowej.
Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przesądzenia, czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych.
Szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą. Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą stanowi podstawę dofinansowania projektu.
Dokonując zatem ustaleń faktycznych w sprawie, organ przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi, ma obowiązek ustalenia czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania wykorzystano z naruszeniem procedur oraz czy naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie UE. Dokonując zaś wyliczenia konkretnej kwoty przypadającej do zwrotu organ w ramach postępowania dowodowego, ma obowiązek oceny zapisów umowy i sposobu jej wykonania, charakteru i wagi naruszenia.
W kontrolowanej sprawie organ uznał, że skarżąca podwójnie sfinansowała wydatki w ramach projektu, gdyż jednocześnie otrzymywała dotację z Urzędu Miasta K. na dzieci, które były objęte finansowaniem w ramach przedmiotowego projektu.
Organ zakwestionował również wydatki dokonane na bieżące funkcjonowanie przedszkola we wrześniu 2020 r., tj. przed wpisaniem przedszkola do ewidencji placówek niepublicznych, co nastąpiło 2 października 2020 r.
Co do zarzutu dotyczącego niedozwolonego podwójnego finansowania, Sąd uznał zarzut ten za nieuzasadniony, podzielając w tym zakresie ustalenia i ocenę organu.
Jak już wyżej wskazano, "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. Zapis § 4 ust. 1 pkt 12 umowy stanowi, że realizując umowę beneficjent jest zobowiązany do stosowania postanowień wytycznych określonych w § 1 pkt 31 umowy w zakresie, w jakim dotyczą one realizowanego projektu, co obejmuje również bieżące monitorowanie przez beneficjenta wszelkich zmian wytycznych dostępnych na stronie internetowej programu, przy czym zmiana treści wytycznych nie stanowi zmiany treści umowy. Podobnie § 4 ust. 7 umowy stanowi o wytycznych jako źródle praw i obowiązków beneficjenta.
Jak słusznie wskazał organ, w dniu podpisania umowy (16 lipca 2019 r.) obowiązywały wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2017 r. (obowiązywały do 8 września 2019 r.), a od 9 września 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. obowiązywały odnośne wytyczne z 22 sierpnia 2019 r. W rozdziale 6.7 obu wytycznych wskazano, że niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatków (pkt 1). W pkt 2 lit. a rozdziału 6.7 wytycznych wskazano, że podwójne finansowanie oznacza w szczególności całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS lub/oraz dotacji z krajowych środków publicznych.
Zgodnie z § pkt 7.1.2 ppkt g regulaminu konkursu korzystanie z finansowania działalności bieżącej nowo utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego obliguje organ prowadzący przedszkole do złożenia zobowiązania do sfinansowania działalności bieżącej wyłącznie ze środków EFS bądź wyłącznie z krajowych środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie wychowania przedszkolnego. W przypadku publicznych i niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektu EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane przez organ prowadzący w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu sprawozdaniach w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektu EFS. Jedynie w stosunku do nowo utworzonych miejsc w ramach projektu podmiot nie może występować o dotację z budżetu gminy w okresie realizacji projektu, gdyż wydatki na finansowanie działalności bieżącej są pokrywane ze środków projektowych, o których mowa w lit. e ppkt vii. Może to robić natomiast wobec dotychczasowej (pozostałej) liczby dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym i na tę grupę dzieci uzyskiwać nadal dotacje z budżetu gminy. Po zakończeniu finansowania projektowego możliwe jest uzyskanie dotacji także na dzieci korzystające wcześniej z miejsc przedszkolnych utworzonych z EFS.
W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem uznał, że nastąpiło podwójne finansowanie wydatków w projekcie, gdyż na 24 dzieci objęte projektem w ramach bieżącej działalności skarżąca otrzymała również dotację z krajowych środków publicznych, tj. z budżetu Gminy Miejskiej K., w okresie do stycznia 2020 r. do sierpnia 2020 r. Świadczy o tym pismo Burmistrza Miasta K. z 24 sierpnia 2021 r. wraz z tabelą przedstawiającą imię i nazwisko dziecka, na które skarżąca otrzymała dotację i za jaki okres (k. 639-640 akt adm.).
Dla rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie ma zaś znaczenia, że w toku kontroli skarżącej nie zarzucono nieprawidłowości w postaci podwójnego dofinansowania. Organ ma bowiem prawo dokonać kontroli we wskazanym zakresie na każdym etapie realizacji projektu.
Odnośnie natomiast zakwestionowania przez organ wydatków dokonanych na bieżące funkcjonowanie przedszkola we wrześniu 2020 r., przed wpisaniem przedszkola do ewidencji placówek niepublicznych, co nastąpiło 2 października 2020 r., Sąd uznał, że organ kwestii tej nie wyjaśnił wystarczająco, co, m.in., przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Nie budzi wątpliwości, że wydatki na bieżące funkcjonowanie przedszkola we wrześniu 2020 r., czyli przed 2 października 2020 r. kiedy to przedszkole wpisano do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, które skarżąca zamierzała pokryć kwotą uzyskaną w ramach projektu, stanowiłyby wydatki, jak ocenił organ, poniesione na cele nie mające bezpośredniego związku z funkcjonowaniem przedszkola.
Jednakże, mając na uwadze cel projektu, jakim było utworzenie przedszkola [...] w K., wydatki wynikające z projektu, dotyczyły nie tylko bieżącego funkcjonowania przedszkola, co zakwestionował organ, ale także związane były z dostosowaniem pomieszczeń do potrzeb dzieci w wieku przedszkolnym przez adaptację budynku, organizacje prac remontowych i dostosowanie łazienek oraz wyposażenie sal w materiały i pomoce dydaktyczne do prowadzenia zajęć, jak również z podniesieniem kompetencji nauczycieli.
Jak podniosła skarżąca, pismem z 11 maja 2020 r. sam organ wskazał na możliwość modyfikacji wniosku, a skarżąca w czerwcu 2020 r. złożyła poprawiony wniosek w zakresie dat realizacji poszczególnych etapów projektu i wydatkowanych kwot.
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że złożenie przez skarżącą zmienionego wniosku pozostaje bez wpływu na ustalony w sprawie stan faktyczny i stwierdzone nieprawidłowości (str. 20 decyzji). Jednocześnie jednak organ nie wyjaśnił, a przede wszystkim nie uzasadnił swojego stanowiska, co słusznie zarzuca skarżące we wniesionej do Sądu skardze.
Organ wskazał, że wydatki te, pomimo że zostały "wyzerowane", stanowią element rażących nieprawidłowości, gdyż zostały poniesione na cele nie związane z realizacją projektu (str. 19 decyzji). Organ nie wyjaśnił jednak, co oznacza "wyzerowanie" wydatków.
Tymczasem, co należy zdaniem Sądu podkreślić, jeżeli wydatki, zakwestionowane przez organ ( wydatki na bieżące funkcjonowanie przedszkola), ostatecznie nie zostały pokryte kwotami pochodzącymi z projektu, to nie sposób uznać, że powstała jakakolwiek szkoda, nawet potencjalna, w budżecie UE. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, czy ostatecznie wydatki za wrzesień 2020 r. zostały uwzględnione jako wydatki finansowane z dofinansowania projektu, czy też ostatecznie nie (str. 19 decyzji). Tym samym, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Ponadto, niezależnie od tego, co w sposób wyraźny wynika z § 26 i 27 umowy, które wskazują, w jakich przypadkach organ odstępuje od umowy, zaś § 27 umowy stanowi wyraźnie, że w przypadku rozwiązania umowy na podstawie § 26 beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, to należy zauważyć, że podstawą domagania się od beneficjenta zwrotu otrzymanego dofinansowania jest art. 207 ust. 1 u.f.p., a zatem, jak już wyżej wskazano, poza powstaniem naruszenia istotne jest, aby powstała również szkoda w budżecie UE. Jeżeli byłoby tak, jak twierdzi strona skarżąca, że doszło do zmiany wydatków finansowanych z projektu, to nie zostałby spełniony warunek powstania szkody w budżecie.
Skarżąca podnosiła także, że w znacznej części realizowała obowiązki zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, zasadami programu, zapisami wniosku o dofinansowanie, jak i zasadami wynikającymi z umowy. W tym kontekście powstaje zatem wątpliwość, czy w sposób prawidłowy organ dokonał wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, w szczególności zaś, czy zachodziła uzasadniona przepisami prawa ( art. 207 ust. 1 u.f.p ) konieczność domagania się zwrotu całości dofinansowania.
Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni i uzasadni skutek korekty wniosku z czerwca 2020 r. w kontekście prawidłowości realizacji projektu i jego wpływ na powstanie szkody w budżecie UE, biorąc pod uwagę realizację znacznej części obowiązków wynikających z umowy.
Sąd nie uznał za uzasadniony zawarty w dodatkowym piśmie z 31 stycznia 2024 r. wniosek o otwarcie rozprawy w celu przeprowadzenia dowodu z powołanych w tym piśmie dokumentów, gdyż znajdują się one w aktach administracyjnych (k. 413, k. 422-431 i k. 433-461).
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).