III SA/PO 285/22

III SA/Po 285/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Szymon Widłak /przewodniczący/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
I GSK 496/23 - Wyrok NSA z 2024-05-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 24 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.) oraz § 13e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) - dalej również: rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zs. w M. (dalej: Kierownik BP ARiMR w R.; organ I instancji) z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...], wydanej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W dniu 27 sierpnia 2021 r. H. K. (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek (wraz z załącznikami) o udzielenie pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie na refundację do 50% wydatków poniesionych przez producenta rolnego, który prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ([...]). Do wniosku zostały dołączone zostały faktury (i paragony fiskalne) wraz z załącznikami. Następnie w dniu 29 września 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie strony z dnia 27 września 2021 r., w którym przedstawiono cel zakupionych środków i produktów w ramach wniosku o refundację, z dołączonymi zdjęciami poglądowymi mającymi dokumentować wykorzystanie nabytych produktów na cele objęte pomocą finansową.
Kierownik BP ARiMR w R. decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. przyznał wnioskodawczyni pomoc w formie refundacji wydatków poniesionych przez producenta rolnego, który prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ([...]), o wartości brutto 8148,48 zł stanowiącej równowartość 1748,90 EUR. Natomiast w pozostałej części objętej wnioskiem odmówił udzielenia pomocy finansowej, szczegółowo wskazując każdy wydatek - numer każdej faktury (względnie również pozycję na fakturze) lub paragonu fiskalnego i rodzaj produktu, co do których stwierdził, że nie stanowią kosztu kwalifikowanego poniesionego na cele objęte przyznawaną pomocą.
W odwołaniu skarżąca, kwestionując decyzję organu I instancji w całości, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W decyzji z dnia 21 lutego 2022 r. Dyrektor WOR ARiMR w P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podzielając stanowisko organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał wszystkie numery dokumentów fiskalnych (faktur i paragonów) oraz innych (umowa kupna-sprzedaży) dołączonych do wniosku, dokumentujących zakup i koszt produktów, o których refundację wniosła strona skarżąca w ramach przedmiotowego instrumentu pomocowego.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w celu ochrony stada przed afrykańskim pomorem świń konieczne jest przestrzeganie podstawowych zasad bioasekuracji, a przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz,U. z 2018 r., poz. 290) wskazują obowiązki, jakie ciążą na rolnikach w celu zapobiegania temu zagrożeniu. Dodał, że w konsekwencji uznano za zasadne wsparcie rolników we wprowadzeniu podstawowych środków zwiększających poziom bioasekuracji na terenie ich gospodarstw, a tym samym przyczyniających się do zmniejszenia ryzyka przeniesienia ASF do gospodarstwa, w którym utrzymywane są świnie. Wskazując na treść § 13e ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. (Dz.U. 2015 r., poz. 187 ze zm.), organ stwierdził, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR; Agencja) udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi producentowi rolnemu, który prowadzi gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ([...]). Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13e ust. 3 rozporządzenia pomoc jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych na: 1) zakup mat dezynfekcyjnych; 2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych; 3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego; 4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych. Idąc dalej, podkreślił, że z uwagi na cel wsparcia udzielanego przez ARiMR - zakupione środki, które mają podlegać refundacji, winny być podstawowe, dostosowane do wielkości hodowli oraz muszą być adekwatne do warunków. Ocena, czy dany produkt lub rodzaj produktu spełnia kryteria i może być zrefundowany zależy od jego właściwości bądź też jego specyfikacji, które winny potwierdzać, że może być użyty do celu określonego w przywołanym rozporządzeniu. Podniósł przy tym, że brak refundacji określonych wydatków poniesionych przez rolnika w związku z zagrożeniem ASF może znajdować swoje uzasadnienie w obowiązku przestrzegania zasady racjonalizacji wydatków publicznych.
Następnie Dyrektor WOR ARiMR w P. stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji przeprowadził szczegółową analizę zebranego materiału dowodowego i nie stwierdził podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. W jego ocenie Kierownik BP ARiMR w R. wykazał wszystkie zakupione środki i produkty, które w opinii wnioskodawczyni spełniają warunki kwalifikowalności w ramach pomocy, co do których po przeanalizowaniu każdej faktury ustalano, że nie mieszczą się w celach pomocy. Były to takie produkty, jak: środki do czyszczenia i dezynfekcji instalacji udojowych; siatka rolnicza wykorzystywana do belowania słomy, siana i kiszonki; folia kiszonkarska; elementy instalacji hydraulicznych; impregnaty do malowania drewna lub blach; drzwi i inne elementy (kurtyny) służące do wydzielenia stref wewnątrz budynków inwentarskich; produkty służące do utrzymania porządku w gospodarstwie (odkurzacz, worki na śmieci, worki do odkurzacza, jak i worek [...] 1000 kg); produkty służące do izolacji dachów; klej do płytek czy też klej kropelka; ubrania; elektrody i inne produkty spawalnicze wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego, które nie mieszą się w kategoriach wyznaczonych rozporządzeniem warunkującym przyznanie pomocy w ramach bioasekuracji.
Organ odwoławczy wskazał na to, że rozporządzenie umożliwia refundację kosztów w odniesieniu do zamkniętej listy produktów, w ramach której jest możliwe przyznanie pomocy. Uznał przy tym za subiektywną opinię stanowisko strony, że środki do czyszczenia i dezynfekcji instalacji udojowych, siatka rolnicza wykorzystywana do belowania słomy, siana i kiszonki, folia kiszonkarska, elementy instalacji hydraulicznych, impregnaty do malowania drewna lub blach, drzwi i inne elementy(kurtyny) służące do wydzielenia stref wewnątrz budynków inwentarskich, jak również produkty służące do utrzymania porządku w gospodarstwie (odkurzacz, worki na śmieci, worki do odkurzacza, jak i worek [...] 1000 kg), produkty służące do izolacji dachów, klej do płytek czy też klej kropelka, ubrania, elektrody i inne produkty spawalnicze - spełniają kryteria wymienione w rozporządzeniu, podczas gdy w myśl przepisów prawa nie znajduje podstawy do uwzględnienia ich zakupu do refundacji. W odniesieniu od środków do czyszczenia i dezynfekcji instalacji udojowych, takich jak [...], [...], [...] 25 kg czy [...], organ podkreślił, że mimo iż są środkami dezynfekującymi, to jednak rozporządzenie warunkuje przyznanie pomocy producentom świń w ramach refundacji na zakup środków w ramach bioasekujarcji do ochrony przed ASF, czyli afrykańskim pomorem świń. Stwierdził, że środki dezynfekujące służące do utrzymania czystości i higieny w ramach prowadzenia produkcji mleka nie wpisują się w katalog produktów, dla których jest możliwość przyznania pomocy określonych na podstawie rozporządzenia. Z kolei siatka rolnicza wykorzystywana do belowania słomy, siana i kiszonki czy też folia kiszonkarska nie są ani matami dezynfekcyjnymi, ani nie są sprzętem do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych; nie są też produktami biobójczymi, środkami dezynsekcyjnymi lub deratyzacyjnymi ani nie stanowią zabezpieczenia budynku, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych. Wobec tego, w ocenie organu II instancji, produkty te nie spełniają kryteriów wymienionych w rozporządzeniu, w ramach których jest przyznawana pomoc na realizację zasad bioasekuracji.
Ponadto organ odwoławczy zaważył, że elementy instalacji hydraulicznych, impregnaty do malowania drewna lub blach, drzwi i inne elementy kurtyny) służące do wydzielenia stref wewnątrz budynków inwentarskich, jak i produkty służące do izolacji dachów, klej do płytek czy też klej kropelka nie stanowią o zabezpieczeniu budynków, w których utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt domowych. Organ zwrócił uwagę na to, że remonty i czynności mające ułatwić utrzymanie czystości w chlewniach (instalacje hydrauliczne oraz wydzielanie stref poprzez założenie kurtyn i drzwi), które zostają wykonane wewnątrz tych budynków, nie wpisują się w warunek określony rozporządzeniem, zgodnie z którym przyznanie pomocy następuje na wydatki poniesione do zabezpieczenia budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych. Kryterium otrzymania pomocy jest zabezpieczenie budynku przed dostępem zwierząt, a nie przeprowadzenie remontu wewnątrz budynku.
Dalej organ wskazał na to, że również produkty służące do utrzymania porządku w gospodarstwie (odkurzacz, worki na śmieci, worki do odkurzacza, jak i worek [...] 1000 kg), nie spełniają warunków określonych w przywołanym rozporządzeniu. W tym względzie wyjaśnił, że fakt, iż wszystkie materiały, które zostały wskazane przez występującego o udzielenie pomocy, służą do wykorzystania podczas dostosowania gospodarstwa do wymagań dotyczących bioasekuracji, nie oznacza, że wszystkie wydatki na te materiały stanowią koszt kwalifikowany. W tym zakresie argumentował, że wykonanie prac służących przystosowaniu gospodarstwa do wymagań wiąże się z wykorzystaniem różnych materiałów, jednakże nie każdy produkt może zostać objęty refundacją. Dlatego też, mimo że materiały spawalnicze zapewne były pomocne przy przystosowaniu gospodarstwa do zasad bioasekuracji, to jednakże nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego. Organ II instancji stwierdził, że nie neguje faktu, że ubrania zakupione przez stronę są przez nią użytkowane podczas prac w gospodarstwie, jednak nie spełniają określonych w przepisach prawa warunków umożliwiających refundację do 50% wydatków poniesionych przez producenta rolnego, który prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia. Organ podniósł, że refundacji podlega zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego, a odzież ochronna podlega obowiązkowej certyfikacji; norma określa ogólne wymagania z zakresu ergonomii, oznaczenia wielkości, nieszkodliwości i znakowania odzieży ochronnej oraz informacji, które powinien dostarczyć producent wraz z odzieżą ochronną. Wyjaśnił, że niniejsza norma powinna być stosowana w powiazaniu z inną normą zawierającą szczegółowe wymagania dla określonego wyrobu w celu zapewnienia ochrony przed danym zagrożeniem, a podstawową normą dotyczącą ubrań jest norma PN-P-84525:1998 Odzież robocza - ubrania robocze. Wobec tego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do objęcia refundacją kosztu takich produktów, jak bluza zakupiona w sklepie [...] oraz kurtka zakupiona od sprzedawcy [...], gdyż nie są to firmy produkujące odzież ochronną.
Organ II instancji stwierdził również, że wapno granulowane w ilości 2,8 tony, zakupione w dniu 25 lutego 2021 r., zostało uznane za produkt niespełniający celów wyznaczanych rozporządzeniem. Wyjaśnił w tym względzie, że wapno może być wykorzystywane w różnych dziedzinach, w tym w gospodarstwie rolnym; powszechne jest stosowanie wapna w budownictwie jako spoiwa; w rolnictwie wykorzystywane jest natomiast jako nawóz lub do bielenia drzew, jako ochrona kory przed pękaniem oraz przed grzybami. Ponadto wapno ma właściwości dezynfekujące, zatem poprzez wykorzystanie go do bielenia ścian w chlewniach, może zostać uznane jako produkt spełniający warunki dofinansowania, jednakże zgodnie z materiałem dowodowym wnioskodawczyni zakupiła w 2021 r. również wapno w innej formie niż granulowane - i w ocenie organu 25 kg wapna jest ilością wystarczającą na bielenie powierzchni wynoszącą ok. 200 m˛. Organ wskazał również na to, że wapno granulowane z reguły jest stosowane jako nawóz, gdzie ilość produktu na hektar jest zależna od kwasowości gleby, na którą wapno ma być zastosowane; dawki natomiast są określone w setkach kg na hektar, a nie w dziesiątkach kg na m˛, jak jest to określone w przypadku bielenia ścian. Dlatego też uznał, że zakup 2,8 tony wapna granulowanego nie spełnia warunków wyznaczonych w przywołanym rozporządzeniu. Podkreślił przy tym, że zakupione środki, które mają podlegać refundacji, winny być podstawowe [w swym przeznaczeniu] i dostosowane do wielkości hodowli oraz muszą być adekwatne do warunków, a zakup 2,8 tony wapna granulowanego nie został uznany za adekwatny do [tych] warunków. Natomiast koszty wapna zakupionego na podstawie faktur nr [...], [...] oraz [...] zostały uznane za koszt zakwalifikowany do objęcia pomocą finansową w ramach bioasekuracji.
W ocenie organu odwoławczego, postępowanie organu I instancji zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa; organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się na materiale dowodowym zebranym zgodnie z wymogami prawa. Organ II instancji na koniec podkreślił, że wobec braku uchybień formalnych i merytorycznych w procesie wydawania decyzji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.
H. K. (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego), wniosła skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając organom naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i domagając się uchylenia obydwu wydanych w tej sprawie decyzji - i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu strona podniosła, że wykorzystała zakwestionowane produkty na potrzeby bioasekuracji AFS, w tym siatkę rolniczą i folię dla zabezpieczenia budynku chlewni, zaś środki dezynfekcyjne, niezależnie od ich nazwy, zostały użyte do zabiegów dezynfekcyjnych, podobnie jak odzież i obuwie. Podkreśliła, że istotny jest cel wykorzystania danego produktu, a nie miejsce zakupu czy jego nazwa. Za niezrozumiałe uznała zdyskwalifikowanie kosztów na zakup drzwi i kurtyny, które zostały zamontowane na zewnątrz budynków i zapewniają skuteczną ochronę przed wtargnięciem kotów do chlewni. W związku z tym stwierdziła, że należy jej się dofinansowanie za produkty użyte zgodnie ze wskazanym celem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik skarżącej (radca prawny) w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r. podtrzymał skargę, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających § 13e ust. 3 rozporządzenia. Ponadto podniósł, że Dyrektor WOR ARiMR w P. w sposób nienależyty przeprowadził postępowanie dowodowe, co skutkowało błędnym uznaniem, iż część materiałów zakupionych przez stronę nie stanowiła wydatków kwalifikowanych. Podkreślił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia, zaś budynki gospodarskie nie należą do nowych, nowoczesnych chlewni, a ich stan techniczny nie należy do idealnych, przez co poziom zabezpieczenia chlewni przed ASF nie jest wzorowy, m.in. z uwagi na ubytki w murze, nieszczelności, brak stosownych zabezpieczeń. Podniósł, że strona pomimo problemów z utrzymaniem obiektów i dofinansowaniem z ARiMR podejmuje działania zmierzające do zabezpieczenia budynku, w którym są utrzymywane świnie, m.in. przed dostępem zwierząt domowych - tj. w zakresie podstawowych zabezpieczeń przed ASF, wobec czego wystąpiła o udzielenie pomocy w zakresie refundacji wydatków poniesionych na zakup sprzętu do wykonania działań z zakresu bioasekuracji w związku z ASF.
Zdaniem pełnomocnika, organy administracyjne, uznając, że część z poniesionych wydatków nie jest wydatkami kwalifikowanymi, tj. wykracza poza zakres rozporządzenia i nie jest możliwe udzielenie pomocy de minimis, albowiem wsparcie to jest udzielane wyłącznie w "podstawowym zakresie", celowo pominęły złożone przez wnioskodawczynię wyjaśnienia z dnia 27 września 2021 r. wraz z dołączonymi do nich zdjęciami, wskazujące na użycie zakupionych przedmiotów w celach określonych w § 13[e] ust. 3 rozporządzenia. Stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zakup środków do czyszczenia i dezynfekcji, siatki rolniczej, folii kiszonkarskiej, impregnatów do malowania drewna, drzwi, kurtyn czy też lampy owadobójczej nie stanowi wydatków kwalifikowanych. Podniósł, że skarżąca w sposób szczegółowy wskazała, że dokonała zakupu artykułów metalowych i drewnianych (śrub, prętów, kątowników, desek itd.), które wykorzystała do wykonania bram metalowych i drewnianych. Niewątpliwie zaś takie elementy jak bramy stanowią wydatek kwalifikowany w rozumieniu § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, jako zabezpieczenie budynku inwentarskiego przed dostępem zwierząt domowych. Ponadto wskazał na to, że organ kwestionuje celowość zakupu wapna, w zupełności ignorując złożone wyjaśnienia, że skarżąca "wapno i różnego rodzaju pędzle wykorzystała[...] do zabiegu dezynfekcji chlewni, tzw. białkowania (bielenia), a nadto do posypywania wejść, wyjść i ciągów komunikacyjnych (...) Ponadto wydatki poniesione na wapno, cement, pustaki, bloczki betonowe, plastyfikatory przeznaczyła[...] także do zabezpieczenia budynków, w których utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt domowych m.in. poprzez uszczelnianie zewnętrznych ubytków w murach lub zabudowanie wejść do chlewni". Pełnomocnik zaznaczył, że skarżąca "dokonała zakupu węży, złączek i opasek metalowych, które używane są przy użyciu myjki ciśnieniowej wyposażonej w tzw. pianownicę ze środkami do dezynfekcji", które są właśnie wydatkami kwalifikowanymi na cele wskazane w § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika, stanowisko organu II instancji co do przeznaczenia siatki rolniczej wykorzystywanej do belowania słomy, siana i kiszonki oraz folii kiszonkarskiej nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym i stoi w kontrze do rzeczywistego stanu rzeczy. Organ w zupełności zbagatelizował okoliczność, że "ww. elementy zostały wykorzystane do zabezpieczenia okien chlewni, a co jest wyraźnie widoczne na załączonych do akt administracyjnych fotografiach", gdyż "zabezpieczenie siatką i folią okien budynku gospodarskiego - chlewni niewątpliwie należy zakwalifikować jako podstawowe działanie zmierzające do zabezpieczenia budynków". Ponadto zauważył, że zaskakujące jest dla strony zakwestionowanie przez organ zakupu drzwi, które zostały zamontowane jako drzwi zewnętrzne - a zatem uznać należy je również za zabezpieczenie budynku przed dostępem m.in. zwierząt domowych. Dodał, że przed dostępem zwierząt domowych zabezpieczają również kurtyny, jednakże wyjaśnienia skarżącej zostały w zupełności pominięte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że w decyzji pominięte zostały wyjaśnienia strony skarżącej co do zagospodarowania przedmiotów, o których dofinansowanie wnosiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 217) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżona w całości decyzja Dyrektora WOR ARiMR w P., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której to decyzji w części - w kwocie 8148,48 zł - uznano wydatki strony i przyznano jej pomoc na refundację do 50 % wydatków poniesionych przez producenta rolnego, który prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ([...]). Natomiast w pozostałej części odmówiono przyznania tej pomocy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, pomimo zmiany prawa w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w obydwu instancjach, stanowiły przepisy § 13e ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015, poz. 187 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 19 stycznia 2022 r., a to z uwagi na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 45).
Zgodnie § 13e ust. 1 rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który prowadzi gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ([...]). Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych będących rolnikami ryczałtowymi w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług - według ceny brutto, a dla pozostałych producentów rolnych - według ceny netto, poniesionych w danym roku kalendarzowym, na: 1) zakup mat dezynfekcyjnych; 2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych; 3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego; 4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych (§ 13e ust. 3 rozporządzenia). Pomoc udzielana jest na wniosek (§ 13e ust. 7 i 8 rozporządzenia).
Zdaniem Sądu, organy ARiMR przyjęły w niniejszej sprawie prawidłową interpretację § 13e ust. 1 i 3 rozporządzenia i wnikliwie oceniły, które z zakupionych produktów nie stanowią takiego rodzaju kwalifikowanych kosztów, jakie uznać należy za poniesione w celu bioasekuracji, o której mowa w przywołanych przepisach. Organ II instancji w treści skarżonej decyzji wyjaśnił przyczynę braku uwzględnienia części kosztów objętych wnioskiem strony występującej o refundację. Zasadnie uznał, że nie wszystkie produkty, które są wykorzystywane przy prowadzeniu gospodarstwa w zakresie produkcji świń – a nawet przy wykonywaniu działań zbieżnych z celami określonymi w §13e ust. 3 rozporządzenia – mogą zostać objęte tą pomocą.
Należy podkreślić, że przedmiotowa pomoc finansowa jest instrumentem zwalczania chorób zakaźnych zwierząt gospodarskich z gatunku świnia ([...]). W szczególności należy podkreślić związek tego przepisu z koniecznością przestrzeganie podstawowych zasad bioasekuracji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz,U. z 2018 r., poz. 290). Jak zauważył organ II instancji, to ostatnie rozporządzenie wskazuje obowiązki, jakie ciążą na rolnikach w celu zapobiegania temu zagrożeniu. Chodzi tu zatem o kierunkową bioasekurację, nie zaś o wszelkie – skądinąd zasadne – działania związane z utrzymaniem obiektów gospodarskich (budynków i budowli rolniczych) w odpowiednim stanie sanitarnohigienicznym dla potrzeb chowu i hodowli zwierząt. Tym bardziej pomoc ta nie jest nakierowana na udzielenie ogólnego wsparcia producentom rolnym, np. na bieżące utrzymanie gospodarstwa rolnego czy utrzymanie obiektów rolniczych w odpowiednim stanie technicznym, wymaganym przepisami prawa budowlanego (patrz np. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.], zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 [tej ustawy]). Dlatego też zasadne jest stanowisko organów co do wymogu spełnienia przez wydatki zgłaszane do refundacji na podstawie przepisu § 13e rozporządzenia kryterium "kwalifikowalności". Mają to być wydatki poniesione ściśle na cele wymienione w § 13e ust. 3 tego rozporządzenia, a nie wydatki, które dotyczą wszelkich środków, w szczególności typowych narzędzi i materiałów technicznych stanowiących zwykłe wyposażenie gospodarstw rolnych, a jakie mogą być użyte w związku z realizacją celów bioasekuracji, o których mowa w tym przepisie. Takie rozumienie § 13e ust. 3 rozporządzenia uwzględnia wyniki wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z § 13e ust. 4 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, ma charakter pomocy de minimis w rolnictwie i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wobec tego rozumienie przepisów dotyczących przedmiotowej refundacji powinno być ścisłe, co również jest zasadne z przywołanej przez organ odwoławczy perspektywy racjonalizacji wydatków publicznych, w tym maksymalizacji wyników przy danych nakładach i minimalizacji kosztów przeznaczanych na osiągnięcie określonego celu. Wobec tego Sąd zgadza się z organem, że z uwagi na cel wsparcia udzielanego przez ARiMR zakupione środki, które mają podlegać refundacji, powinny być podstawowe, dostosowane do wielkości hodowli oraz muszą być adekwatne do określonych warunków. Sąd podkreśla, że omawiana pomoc nie może dotyczyć wszystkich środków (produktów, materiałów, substancji i środków technicznych), które w pewnym szerszym kontekście mogą posłużyć do wykonywania czynności związanych z realizacją celów bioasekuracji.
Podobnie też należy ściśle wykładać pojęcie "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych". Odczytując znaczenie tego sformułowania, należy uwzględniać przepisy i uwarunkowania regulujące prowadzenie działalności w zakresie chowu i hodowli świń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2109/19, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem również przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (ASF). W przekonaniu Sądu, zabezpieczenie to powinno zatem polegać na wykonania takich działań i użyciu takich materiałów, nakierowanych wprost na ustanowienie trwałych i skutecznych przeszkód zabezpieczających budynek przed dostępem zwierząt domowych, a które to działania pozostawią w terenie widoczny ich skutek, materializujący uniemożliwienie zwierzętom domowym dostępu do budynków, w których utrzymywane są świnie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2095/19, dostępny jw.). Takie stanowisko również znajduje swoje oparcie w celowościowej i funkcjonalnej wykładni § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Chodzi wyłącznie o takie działania dotyczące obiektów, w których utrzymywane są świnie, stanowiące bezpośrednią i podstawową realizację celu, jakim jest zabezpieczenie takich budynków (chlewni, świniarni) przed dostępem konkretnego rodzaju zwierząt – tj. zwierząt domowych, o których mowa w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 572). W praktyce zabezpieczenia takie dotyczą głównie kotów i psów, które zwykle cechują się wysokim stopniem mobilności (w mniejszym stopniu innych zwierząt domowych, jak np. utrzymywane w domach gryzonie).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony (i jej pełnomocnika) co do tego, że w zaskarżonej decyzji pominięte zostały wyjaśnienia strony skarżącej co do wykorzystania przedmiotów, o których dofinansowanie wnosiła. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na brak przedstawienia jakichkolwiek motywów strony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wobec czego przeprowadził szczegółową analizę zebranego materiału dowodowego. Odniósł się do każdego rodzaju produktów, które zostały jednostkowo wskazane i zakwestionowane przez organ I instancji przy ocenie spełnienia warunków dofinansowania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje właśnie na to, że organ odwoławczy nie tylko uwzględnił dołączone do wniosku dokumenty fiskalne, ale również wziął pod uwagę oświadczenie strony z dnia 27 września 2021 r. oraz dołączony do tego pisma materiał poglądowy - załączone kopie wydruków zdjęć obrazujących stan obiektu gospodarskiego oraz wykonanych działań instalacyjnych i naprawczych, które miały w przekonaniu strony dokumentować wykorzystanie wszystkich zakupionych produktów, jak i poniesienie wszystkich zgłoszonych wydatków na cele objęte pomocą określoną w § 13e rozporządzenia. Organ odwoławczy postąpił zatem zgodnie z wymogami prawa, bowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru [jedynie] kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. – i powołane tam orzecznictwo).
Idąc dalej, Sąd stwierdza, że organ ARiMR oparł się na prawidłowej wykładni przywołanych przepisów rozporządzenia i stanie faktycznym wynikającym z przedstawionej przez stronę dokumentacji. Ponadto przy ocenie materiału dowodowego korzystał z własnego rozeznania jako wyspecjalizowanego organu dysponującego wiedzą i doświadczeniem w zakresie produkcji rolnej, pozwalającymi na ocenę okoliczności wskazywanych przez stronę, w tym zobrazowanych w materiale poglądowym. Dlatego też Sąd nie uznał słuszności zarzutu, że błędne jest stanowisko organu II instancji co do oceny stanu faktycznego pod kątem uznania udokumentowanych prac przy budynku gospodarskim za podstawowe działania służące zabezpieczeniu budynków, zgodne z wymogami przywołanego rozporządzenia.
Nietrafnie jest stanowisko strony, że ocena przeznaczenia siatki rolniczej wykorzystywanej do belowania słomy, siana i kiszonki oraz folii kiszonkarskiej nie została poparta żadnym materiałem dowodowym i stoi w sprzeczności do rzeczywistego stan sprawy. Zdaniem Sądu, organ nie zbagatelizował okoliczności utrwalonych "na załączonych do akt administracyjnych fotografiach" i nie dopuścił się błędu procesowego, stwierdzając, że wykorzystanie tych – jak i innych zakwestionowanych materiałów, produktów i narzędzi – przy pracach dotyczycących obiektu gospodarskiego nie należało do kwalifikowanych wydatków, które mogą podlegać refundacji. Podobnie Sąd ocenił stanowisko organu dotyczące zakwestionowania wydatków na środki do czyszczenia i dezynfekcji instalacji udojowych, elementów instalacji hydraulicznych, impregnatów do malowania drewna lub blach, drzwi i innych elementów (kurtyny) służących do wydzielenia stref wewnątrz budynków inwentarskich, jak również produktów służących do utrzymania porządku w gospodarstwie, produktów służących do izolacji dachów, klejów, odzieży i produktów spawalniczych. Organ wyjaśnił, że wskazane przez stronę środki do czyszczenia i dezynfekcji instalacji udojowych, mimo iż są środkami dezynfekującymi, to nie stanowią jednak środków podlegających refundacji na podstawie rozporządzenie warunkującego przyznanie pomocy producentom świń w ramach refundacji na zakup środków w ramach bioasekujarcji. Środki dezynfekujące służące do utrzymania czystości i higieny w ramach prowadzenia produkcji mleka nie należą do katalogu produktów objętych możliwością przyznania pomocy na podstawie rozporządzania. Dodać należy, że wbrew stanowisku strony, zakup lampy owadobójczej nie został zakwestionowany przez organ I instancji, który nie uznał celowości zakupu innego produktu - "obroży owadobójczej 75 cm". Natomiast w odniesieniu do "wykonania bram metalowych i drewnianych" i innych robót zabezpieczających budynek organ nie zakwestionował zasadności zrealizowania tego rodzaju zabezpieczeń ani użycia materiałów budowlanych, lecz użycie niektórych zakupionych w tym celu materiałów, wyszczególnionych w decyzji organu I instancji, jak np. plastyfikator. Podobnie, odnosząc się do innych materiałów, organ zakwestionował wydatki na drzwi i kurtyny, których charakter (właściwości) i umiejscowienie w obiekcie ocenił na podstawie zgromadzonych dokumentów i materiału poglądowego.
Również rozstrzygnięcie dotyczące zakupionej odzieży i wapna zostało należycie umotywowane. Takie wydatki mogą podlegać refundacji, jeśli należą do katalogu z §13e ust. 3 rozporządzenia. Nie chodzi zatem o każdą odzież użytą w gospodarstwie rolnym, lecz o odzież ochronną, czyli specjalną. Odzież taka podlega regulacjom prawnym i dalszej normatywizacji (patrz np. Rozdział IX [Środki ochrony indywidualnej oraz odzież i obuwie robocze] ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, Dz.U. z 2022 r., poz.1510 ze zm. i rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz.1650 ze zm.). Wskazane przez stronę we wniosku elementy odzieży nie spełniały takich wymogów. Skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które miałyby świadczyć o błędzie organu w zakresie tej oceny. Organ odpowiednio umotywował też stanowisko dotyczące wydatków na zakup wapna granulowanego w ilości 2,8 tony, które miałoby służyć do zabiegów dezynfekcyjnych bielenia ścian w chlewni. Należy podkreślić, że organ przekonująco wskazał na to, że inne zakupione wapno – niegranulowane – w ilości 25 kg stanowi wystarczający środek do pobielenia powierzchni obiektu, adekwatny do warunków tej konkretnej sprawy. Odmowa uwzględnienia kosztu zakupu wapna granulowanego przy udzielaniu pomocy finansowej została zatem odpowiednio uzasadniona.
Podsumowując, organ dokonał prawidłowej oceny działań strony i użytych środków (w tym materiałów i środków technicznych) pod kątem ich przeznaczenia i wykorzystania do bezpośredniej realizacji celów bioasekuracji hodowli świń. Nie wszystkie bowiem nakłady na utrzymywanie zwierząt gospodarskich z gatunku świnia mogły zostać uwzględnione przy udzielaniu przedmiotowej refundacji. W konsekwencji zasadnie rozstrzygnął o możliwości zakwalifikowania konkretnych kosztów jako wydatków mieszczących się w celach określonych w § 13e ust. 3 rozporządzenia. Tym samym wykazał, że należało udzielić stronie pomocy na podstawie wniosku z dnia 27 sierpnia 2021 r. jedynie częściowo - a to w odniesieniu wydatków poniesionych na produkty i działania mieszczące się w granicach pomocy wynikających z § 13e rozporządzenia. Skoro zaś w tej części, która została szczegółowo wskazana w decyzji organu I instancji, a następnie wyczerpująco omówiona w decyzji organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie spełniła warunku niezbędnego do udzielenia jej pomocy - zasadna była odmowa przyznania przedmiotowej refundacji w tym zakresie.
W ocenie Sądu, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego. W takiej sytuacji skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.