III SA/Po 276/22

III SA/Po 276/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Robert Talaga
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
II GSK 237/23 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 22 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 roku sprawy ze skargi B. Oddział w Polsce z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 7 czerwca 2018 roku nr LIII/516/2018 w przedmiocie ustalenia ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 07 czerwca 2018 r. Rada Gminy Komorniki, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm., dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości) podjęła uchwałę nr LIII/516/2018 dotyczącą ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Komorniki, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzono ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, poprzez zakaz sprzedaży napojów alkoholowych między godziną: 23:00-5:00. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 4838, dalej jako uchwała).
Pismem z 10 stycznia 2022 r. B Oddział w Polsce z siedzibą w K. (dalej także jako skarżąca) zaskarżyła ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzuciła podjęcie uchwały z:
1) naruszeniem art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez nieuzasadnione faktycznie i prawnie naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej, przez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 23.00 do 5.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, przez co skarżącej zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach, prawo wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy brak jest rzeczowego uzasadnienia dla takiego ograniczenia, a ograniczenie to nie jest uzasadnione ważnym interesem społecznym;
2) rażącym naruszeniem art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez podjęcie uchwały bez zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy,
3) rażącym naruszeniem przepisów postępowania przez wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz brak w niej rzetelnych danych uzasadniających wprowadzone w uchwale ograniczenie, co uniemożliwia weryfikację twierdzeń w nim przedstawionych oraz dokonanie ich właściwej kontroli.
Uzasadniając skargę zawodowa pełnomocnik napisała, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, bowiem skarżąca prowadzi na terenie Gminy Komorniki placówkę handlową, w której zezwolono na sprzedaż napojów alkoholowych.
Dalej napisała, że jak wskazuje się w orzecznictwie, co do zasady - rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane. Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji - ogranicza tę działalność. Niemniej jednak rada gminy, podejmując uchwałę przewidującą ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu, nie dysponuje nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały lakonicznie wskazano, iż "ograniczenie sprzedaży w godzinach nocnych zdecydowanie zmniejszy prawdopodobieństwo prowadzenia samochodów przez osoby nietrzeźwe oraz zminimalizuje ilość wypadków powodowanych przez pijanych kierowców. Administracyjne i prawne ograniczenia dostępności alkoholu, koncesjonowanie jego produkcji i sprzedaży jest jednym z najbardziej skutecznych narzędzi ograniczenia zakresu problemów alkoholowych. Przedmiotowa uchwałą jest spójna z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ponieważ wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w kwestii spożywania alkoholu i jest kontynuacją wcześniej podjętych działań prawnych".
Pełnomocnik oceniła, że jak wynika z treści uzasadnienia uchwały, jest ona skierowana przeciwko przedsiębiorcom prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy, dyskryminując ich w stosunku do pozostałych przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą alkoholu. W uzasadnieniu nie napisano jednak, jak sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych przekłada się na prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, iż aktywność kierowców jest większa w porze dnia niż w nocy, zatem nie ma korelacji pomiędzy sprzedażą alkoholu w godzinach nocnych, a ilością przypadków prowadzenia pojazdów pod wpływem alkoholu lub sprowadzeniem niebezpieczeństwa przez kierowców pod wpływem alkoholu.
Dalej napisała, że Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały odwołuje się do ograniczania dostępności alkoholu (poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach 23:00 - 5:00) by w tym samym czasie zwiększyć z 54 do 60 maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu (uzasadniając to "głosami mieszkańców", na podstawie których stworzona miała być "statystyka głosów w kwestii ustalenia limitów wydawanych zezwoleń"), na dowód czego załączyła protokół Nr [...] z posiedzenia Komisji Oświaty i Spraw Społecznych z dnia 4 czerwca 2018 r. Pełnomocnik oceniła, że jest to brak konsekwencji jak i nasuwa uzasadnione wątpliwości co do zasadności przyjętych rozwiązań, w kontekście mającej miejsce faktycznej dyskryminacji w stosunku do przedsiębiorców prowadzących działalność m.in. w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Komorniki.
Następnie pełnomocnik zarzuciła, że dopuszczalność podjęcia tego rodzaju uchwały warunkowana jest wyczerpaniem procedury przewidzianej w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten statuuje obowiązek opiniowania projektów uchwał przez jednostkę pomocniczą gminy. W sprawie niniejszej - w ocenie skarżącej - przedmiotem opiniowania nie uczyniono projektu zaskarżonej uchwały, zatem nie została spełniona podstawowa reguła formalna postępowania uchwałodawczego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Komorniki wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt napisał, że jak wynika z wszystkich dołączonych do skargi zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zostały one wydane w dniu [...] marca 2020 r., a więc prawie dwa lata po podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie Wójta wyklucza to stwierdzenie nieważności uchwały zaś skarżąca nie wykazała by doszło do naruszenia jej interesu prawnego.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wójt napisał, że uchwała została podjęta na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W art. 12 ust. 4 zd. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zastrzeżono, że ograniczenia w sprzedaży alkoholu mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Tymczasem zaskarżona uchwala wprowadziła zakaz sprzedaży alkoholu pomiędzy godziną 23.00 a 5.00. Tym samym zakaz mieści się w granicach zakreślonych przez ustawę. Zadaniem gminy jest promocja trzeźwości oraz ograniczenie spożywania napojów alkoholowych. Tym celom ma służyć uchwała wydana na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Następnie Wójt napisał, że przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii sołectw, wyczerpując tryb wynikający z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na dowód czego załączył podsumowanie konsultacji z mieszkańcami Gminy Komorniki na zebraniach wiejskich przeprowadzonych w maju 2018 r. w sprawie nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych - załącznik do pisma Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 21 marca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej także jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie natomiast nieuwzględnienia skargi, sąd – stosownie do art. 151 P.p.s.a. - skargę oddala. Zaznaczenia przy tym wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została w art. 50 P.p.s.a. W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 P.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).
Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega jednak w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: obejmowanie zaskarżonego aktu zakresem kognicji sądu administracyjnego czy zachowanie terminu do wniesienia skargi w danej sprawie. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek jest spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest – podjęta na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. – uchwała Rady Gminy Komorniki z 07 czerwca 2018 r. nr LIII/516/2018 dotycząca ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Komorniki, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych (aniżeli wymienione w punkach 1-14 art. 18 ust. 2 u.s.g.) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał, że rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, przy czym ograniczenia te mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.
Powołany art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości formułuje zatem szczegółowe upoważnienie do podjęcia przez radę gminy tzw. uchwały wykonawczej w stosunku do tej ustawy, posiadającej walor aktu prawa miejscowego, czyli takiego aktu (uchwały), która obowiązuje wszystkich, którzy posiadają cechy adresata określonego uchwałą podjętą przez radę gminy względem właściwego obszaru jej działania. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, zaś stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Niezależnie od wskazanych podstaw konstytucyjnych analizowane upoważnienie ustawowe – co zresztą zostało odzwierciedlone w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - znajduje podstawę w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Dalej Sąd wskazuje, że ustawa nie definiuje pojęcia aktu prawa miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje tylko niektóre cechy aktu prawa miejscowego, natomiast pełnego prawnego znaczenia tego pojęcia należy szukać w obowiązującym systemie prawnym na trzech różnych płaszczyznach: konstytucyjnej, ustrojowej i materialnej, i dopiero łączne uwzględnienie wszystkich tych elementów pozwala sformułować swoistą eklektyczną (ogólną) definicję legalną aktu prawa miejscowego. Niemniej jednak kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych, pozwalających na ustalenie, czy dany akt ma podstawowe cechy umożliwiające zaliczenie go do kategorii aktów prawa miejscowego, wśród których wymienić należy: normatywność, powszechność obowiązywania, abstrakcyjność i generalność norm oraz wymóg istnienia normy ustawowej zawierającej kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich cech pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego (D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, komentarz do art. 40, nb. 2; Lex). Mając powyższe na uwadze zaskarżona uchwała niewątpliwie posiada wskazane cechy aktu prawa miejscowego, jest prawem miejscowym.
Także kolejny formalny warunek skuteczności (dopuszczalności) wniesienia skargi do tut. Sądu celem zaskarżenia ww. uchwały – tj. "warunek czasowy", należy przyjąć za spełniony w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do brzmienia art. 53 § 2a P.p.s.a. - znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
W sytuacji zatem, gdy skarga dotyczy aktu prawa miejscowego i została wniesiona w przepisanym terminie – stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (uchwały), w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji czy skarżący ma legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Sąd stwierdza, że wbrew stanowisko zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi. Nie ma znaczenia, że zaskarżona uchwała została podjęta przed uzyskaniem przez skarżącą zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wójt zdaje się sugerować, że skarżąca, ubiegając się o zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, znała lub powinna znać prawo miejscowe na terenie gminy. Znaczenie ma jednak to, czy dana uchwała jest zgodna z prawem, zaś skarżąca, legitymując się zezwoleniami na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a więc wprost objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały, posiada legitymację do uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi należy powtórzyć, że na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznaczało godzinowy zakres (rozmiar) nocnego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310 – dalej zwanej "ustawą nowelizującą"). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynikało, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że Według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia, http://www.who.int/mediacentre/ factsheets/fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi, na liczne sygnały ze strony prezydentów miast, w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano natomiast, że przedmiotowa uchwała jest spójna z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ponieważ wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania alkoholu i jest kontynuacją wcześniej podejmowanych działań prawnych.
Zauważając lakoniczność uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza jednak, że zaskarżona uchwała wpisuje się zarówno w cele ustawodawcy wprowadzającego upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały wykonawczej w stosunku do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie wprowadzającym ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie gminy, jak również w zakreślone tym upoważnieniem granice dopuszczonej przez ustawodawcę ingerencji rady gminy w prowadzoną w tym zakresie sprzedaż (tj. w wyznaczone godzinowe granice, w których sprzedaż alkoholu nie jest dozwolona).
W odniesieniu do skargi należy wskazać, że zarzucany przez skarżącą fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wynika z istoty rozwiązań ustawowych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji czy zachowanie procedury przewidzianych prawem.
Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.
Ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości (ochrony zdrowia czy porządku publicznego). Podkreślić należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach zawarte w zaskarżonej uchwale nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji - ogranicza tę działalność, dlatego nie można podzielić w niniejszej sprawie stanowiska skarżącej odnośnie zarzutu ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że uchwały podjęte na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie są skierowane przeciwko przedsiębiorcom, bowiem punktem wyjścia przy ich podejmowaniu nie są dochody przedsiębiorców. Uchwały podejmowane w trybie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mieszczą się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2022 r., II GSK 296/19; Lex). Co do zarzutu braku podjęcia uchwały bez zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych gminy, to zarzut ten także jest bezzasadny. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Wójt udokumentował przy odpowiedzi na skargę, że zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Gminy Komorniki, na zebraniach wiejskich przeprowadzonych w maju 2018 r., przy czym konsultacje dotyczyły kwestii: liczby punków sprzedaży na terenie gminy, godzin sprzedaży alkoholu na terenie gminy, miejsc przeznaczonych do spożycia alkoholu na imprezach masowych (k. 41-60).
Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.