III SA/Po 259/26

III SA/Po 259/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Przykona z dnia 12 grudnia 2018 r. nr 0007.13.2018 w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. Prokurator Rejonowy w Turku wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 0007.13.2018 Rady Gminy Przykona z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych.
Zaskarżając uchwałę w całości, zarzucił jej istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, , dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j., dalej: p.p.s.a.) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Gminy Przykona, działając na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.) podjęła w dniu 12 grudnia 2018 r. uchwałę nr 0007.13.2018 w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych.
Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała została wydana z niewłaściwą podstawą prawną. Szczególnym umocowaniem do wydania przedmiotowego aktu jest bowiem art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi delegacji ustawowej do wydania tejże uchwały.
W § 5 przedmiotowego aktu zapisano, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Fakt braku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego potwierdził Z-ca Wójta Gminy Przykona w piśmie z dnia 18 października 2024 r.
Brak publikacji uchwały stanowi istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa, albowiem uchwała w sprawie zasad zwrot kosztów podroży służbowych radnych Rady Gminy Przykona należy do kategorii aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).
Analizowana uchwała, choć w podstawie prawnej przywołuje błędny przepis (art. 18 ust. 1 u.s.g.), w istocie podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, (wyrok NSA z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21, z 17.11.2021 r., III OSK 4382/21, z 28.04.2020 r., II OSK 570/19, z 29.01.2015 r., II OSK 3270/14, z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21, z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22 oraz wyroki WSA w Warszawie z 26.02.2021 r., II SA/Wa 1027/20, WSA w Łodzi z 13.12.2023 r., III SA/Łd 538/23, WSA w Olsztynie z 21.12.2023 r., II SA/Ol 1032.23, z 21.11.2023 r., II SA/Ol 731/23 i z 23.11.2023 r., II SA/Ol 846/23, WSA w Gdańsku z 19.10.2023 r., III SA/Gd 352/23 i III SA/Gd 338/23 WSA w Bydgoszczy z 25.07.2023 r" II SA/Bd 528/23 i 17.08.2022 r., II SA/Bd 450/22)
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Przykona z dnia 12 grudnia 2018 r. zawiera normy abstrakcyjne i przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskają uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży i ma to charakter powtarzalny. Przepisy te mają też charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Dodać należy że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.
"Obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem.
Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Co za tym idzie, niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA, a także Sławomir Dudziak. "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el, ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przykona wniósł o u morzenie postępowania i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała zgodnie z art. 90 u.s.g. została po jej podjęciu przez Radę Gminy Przykona przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu, który nie wszczął postępowania w trybie art. 91 u.s.g. Uchwała ta do czasu złożenia obecnej skargi nie była kwestionowana przez żaden podmiot.
Niezależnie od powyższego wskazano, że na sesji Rady Gminy Przykona w dniu 27 stycznia 2026 roku podjęto uchwałę nr 0007.193.2026 w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Jednocześnie w § 3 uchwały stwierdzono utratę mocy uchwały nr 0007.13.2018 Rady Gminy Przykona z dnia 12 grudnia 2018 roku w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych. Zatem w ocenie organu zachodzą przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr 0007.13.2018 Rady Gminy Przykona z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych.
Treść uchwały nie pozostawia wątpliwość, że jest ona aktem o charakterze normatywnym. Abstrakcyjność uchwały przejawia się w tym, że na mocy jej postanowień określone zostały zasady nabywania prawa do powtarzalnego świadczenia w postaci zwrotu kosztów podróży służbowych. Z kolei adresat tego prawa wskazany został generalnie, poprzez cechę, jaką jest pełnienie funkcji radnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie diet lub kosztów podróży radnych, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 16.7.2024 r., III OSK 62/23; z 25.6.2024 r., III OSK 752/24; z 13.3.2024 r., III OSK 1522/22; z 11.7.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.6.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.6.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.4.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.4.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 4.9.2024 r., III SA/Gl 221/24; z 7.3.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.2.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.2.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.2.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.1.2024 r., II SA/Bd 828/23).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Prokurator trafnie dostrzegł, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440).
Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785).
Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.