III SA/Po 25/25

III SA/Po 25/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Marzenna Kosewska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 2113/25 - Wyrok NSA z 2026-01-15
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b tiret pierwsze
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Dnia 28 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 października 2024r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych oraz zobowiązanie do przedłożenia dokumentacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 października 2024 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając odwołanie [...] sp. z o.o. w [...] (dalej także jako skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 30 lipca 2024 r., którą organ:
1) zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu 10 kg środka spożywczego obecnego na stanie magazynowym pn.: "Przyprawa do ryb", numer partii: [...], data minimalnej trwałości: 30 czerwca 2023 r., wyprodukowanego przy użyciu kwestionowanego surowca pn. "Bazylia",
2) zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zwróconych od odbiorców i objętych zabezpieczeniem nr [...] z 07 kwietnia 2022 r., wymienionych w decyzji,
3) zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z tak zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym, w terminie do 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.
Decyzje, jak wynika z akt sprawy, zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 17 listopada 2021 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "[...]PWIS" lub organem II instancji") powiadomił Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "PPIS" lub "organem I instancji") o wykryciu przekroczenia pozostałości pestycydu w produkcie pod nazwą "Bazylia, [...], 100 g, nr partii: [...], data trwałości: wrzesień 2023, pochodzenia egipskiego".
[...] sp. j. (zwana dalej "[...]") zakupiła tenże towar od skarżącej. Towar został konfekcjonowany a następnie sprzedany, również do [...] i na [...].
Główny Inspektor Sanitarny powiadomił także [...]PWIS o tym, że nadesłano z [...] powiadomienie alarmowe w sprawie stwierdzenia przekroczenia najwyższego dopuszczalnego poziomu pozostałości pestycydu w produkcie sprzedawanym przez spółkę.
Pismem z 22 listopada 2021 r. PPIS powiadomił [...]PWIS o przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2021 r. kontroli interwencyjnej w siedzibie spółki. Okazało się, że na stanie nie ma już kwestionowanego produktu. Spółka oświadczyła, że ustosunkuje się do kwestii posiadanych mieszanek ziół, które będą wykorzystywane do produkcji kolejnych przypraw. Bazylia została zakupiona od [...]. Przedłożono także deklarację dotyczącą pestycydów – pozostałości pestycydów miały nie przekraczać poziomów określonych w przepisach Unii Europejskiej. Nie dołączono jednak wyników badań.
Spółka miała mieć na stanie już tylko 10 kg przyprawy do ryb powstałej z wykorzystaniem egipskiej bazylii. Pozostałe towary sprzedano.
Decyzją z 03 grudnia 2021 r. PPIS zakazał spółce dystrybucji przyprawy do ryb w ilości 10 kg, nakazał wycofanie z obrotu handlowego środków spożywczych: bazylia, przyprawa do ryb, zioła prowansalskie, czubrica zielona, przyprawa do gyrosa, zobowiązał spółkę do przedłożenia dokumentacji w przedmiocie dalszego postępowania z tymi towarami do dnia 31 stycznia 2022 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności co do zakazania i nakazania.
Rozpoznając odwołanie spółki, [...]PWIS decyzją z 28 stycznia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy brakuje wyników badań laboratoryjnych mieszanek przyprawowych o przekroczeniu Najwyższego Dopuszczalnego Poziomu [NDP] chlorotalonilu na poziomie 0,49 +/- 0,25 mg/kg. W tych okolicznościach błędnie ustalony stan faktyczny mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzją z 28 lutego 2022 r. PPIS wydał tożsame rozstrzygnięcie jak za pierwszym razem. Rozpoznając odwołanie spółki, [...]PWIS decyzją z 27 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Prawomocnym wyrokiem z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę [...] sp. z o.o. w [...], uchylił obie decyzje wydane w sprawie. Sąd ocenił, że poprzez błędne zastosowanie przepisów k.p.a. doszło do naruszenia prawa w sposób, w jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zarówno [...], jak i polskie służby inspekcji sanitarnej ujawniły skażenie bazylii suszonej. [...] służby ogłosiły alarm w systemie powiadamiania. Zgodnie z komunikatem wykryto obecność pestycydów w bazylii suszonej. Ta zaś pochodziła od kontrahenta skarżącej – [...]. Następnie Główny Inspektor Sanitarny, [...]PWIS oraz PPIS uzyskały informację od innych powiatowych organów o tym, że na terenie ich działalności również są "ogniska" występowania tego produktu.
[...]PWIS oraz PPIS doszli do przekonania, że bazylia suszona, a także produkty powstałe w oparciu o nią pochodzą od skarżącej. Skarżąca konsekwentnie zaprzecza tym twierdzeniom, zaś Sąd ocenił, że nie da się na tym etapie sprawy ustalić, że skażona bazylia suszona pochodzenia egipskiego została zbyta przez skarżącą.
W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że [...] laboratorium wskazało obecność pestycydów w suszonej bazylii, jaką pobrano od przedsiębiorstwa [...]. Jednocześnie nie przedstawiono dowodu, że zakupiona od skarżącej ilość (656 kg bazylii) to ta sama, która następnie została przebadana w [...]. Nadto skarżąca konsekwentnie uważa, że bazylia zwrócona przez [...] posiada inny kolor niż ta, którą sprzedaje swoim klientom.
Druga okoliczność to twierdzenia [...]PWIS oraz PPIS o konieczności dania wiary [...] laboratorium i jednocześnie jej odmówieniu wynikom przedstawionym przez skarżącą, a pochodzącym z laboratoriów w Polsce. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że nie przedstawiono żadnych protokołów z pobrania próbek przekazanych do badań [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] sp. z o.o. w [...]. Organy stwierdziły także, że żaden z pracowników skarżącej nie jest licencjonowanym próbkobiorcą. Te okoliczności, zdaniem organów, stanowią podstawę do odmówienia wartości dowodowej przedstawionym wynikom badań. Sąd nie zgodził się z tym twierdzeniem. Zaznaczył, że w aktach znajduje się wyłącznie nieprzetłumaczony dokument sporządzony w języku [...]. Są to wyniki badań, w których [...] laboratorium miało stwierdzić obecność pestycydów. Treść tych wyników nie jest dla Sądu znana.
Akta administracyjne także nie zawierają protokołów z pobrania próbek przez [...] laboratorium. Organy nie mają wiedzy, czy próbkobiorcy w [...] posiadali odpowiednią licencję. Jest to zdaniem Sądu zasadnicza okoliczność niniejszej sprawy szczególnie, że wszystkie trzy podmioty posiadają akredytację, a więc są podmiotami równorzędnymi.
Uwagę Sądu zwróciły także adnotacje zawarte w wynikach badań polskich laboratoriów. Skoro próbki pochodzące i dostarczone przez skarżącą "nie budzą zastrzeżeń", a w podsumowaniu wyników nie odnotowano żadnych wątpliwości co do poprawności przeprowadzonych badań, nieuprawnionym jest twierdzenie, że polskie laboratoria przeprowadziły badania niepozwalające na wyjaśnienie rzeczywistego stanu rzeczy – skażenia bazylii. Z tego właśnie względu organy nie miały podstaw do powątpiewania w jakiekolwiek badania laboratoryjne, szczególnie że zaniechały samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy poprzestały jedynie na wynikach badań otrzymanych z [...], a także wynikach badań przedstawionych przez skarżącą, która sama zleciła ich przeprowadzenie.
Organy nie przeprowadziły samodzielnego postępowania wyjaśniającego tj. nie wykazały inicjatywy, aby na ich zlecenie zostały wyjaśnione okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Wszystkie dowody, jakie wzięto pod uwagę, a także te, które odrzucono, powstały poza organami administracji publicznej.
W sytuacji, gdy okoliczności pozyskania dowodu (sposób pobrania próbek dla badań w Polsce) w ocenie organu budzą wątpliwości, a te same okoliczności w odniesieniu do pozyskania innego dowodu (sposób pobrania próbek dla badań w [...]) w ogóle nie są znane, nie można poprzestać na dowodach nie pochodzących od organu z uwagi na art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji tego naruszenia wątpliwe jest przedstawienie całokształtu okoliczności i spójność podniesionych twierdzeń, co z kolei narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwrócił uwagę, że nałożony zakaz dystrybucji bazylii i pozostałych przypraw został orzeczony po przebadaniu wyłącznie bazylii. Istotnie, zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 przyjmuje się domniemanie, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Wątpliwości powstałe przy badaniu laboratoryjnym bazylii suszonej (badanie bazylii w [...], która pochodziła od [...], brak dokumentu dotyczącego sprzedaży tej konkretnej partii przez skarżącą, kolor bazylii) przeniesiono także na inne produkty wyprodukowane przez skarżącą, pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek badań nad nimi.
Skoro [...]PWIS zaakceptował, że PPIS nałożył zakaz dystrybucji wszystkich produktów pochodzących z produkcji z wykorzystaniem tejże bazylii, powinny zostać przeprowadzone dodatkowe badania, aby wykluczyć obawy co do skażenia całego asortymentu. Wyniki badań dotyczące bazylii rozciągnięto na wszystkie produkty mające w składzie tę bazylię i zakazano obrotu nimi. Jest to, zdaniem Sądu, działanie nieproporcjonalne, tym bardziej że organ miał możliwość przeprowadzenia wszechstronnych badań laboratoryjnych.
Sąd podzielił wątpliwości skarżącej co do źródła skażenia bazylii przebadanej w [...]. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, bazylia została sprowadzona z [...] w workach 50-, 25- oraz 5-kilogramowych. Przedsiębiorstwo [...] postanowiło, że zakupioną bazylię przepakuje do 100-gramowych woreczków i takie opakowania będzie sprzedawać. Skarżąca zasadnie zauważyła, że moment przepakowywania mógł spowodować skażenie. Jest to jedynie wątpliwość, która także powinna zostać wyjaśniona, ale nie została.
Sąd zaznaczył, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi I instancji zlecenie przeprowadzenia badań laboratoryjnych akredytowanemu podmiotowi na okoliczność obecności pestycydów w bazylii suszonej, a także we wszystkich produktach, jakie powstały przy użyciu tejże bazylii, które posiada skarżąca. Zestawienie uzyskanych w ten sposób wyników badań z badaniami przeprowadzonymi w Polsce, a po ustaleniu, czy zbadana w [...] bazylia pochodziła z partii, jaką [...] nabył od skarżącej, mając na względzie również wątpliwości dotyczące koloru bazylii, porównanie z wynikami [...] laboratorium.
Ponownie rozpoznając sprawę PPIS w [...] decyzją z 31 marca 2023 r. zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu 10 kg środka spożywczego obecnego na stanie magazynowym, wyprodukowanego przy użyciu kwestionowanego surowca pn. "Bazylia", zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zwróconych od odbiorców i objętych zabezpieczeniem nr [...] z 07 kwietnia 2022 r., wymienionych w decyzji, zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z tak zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym w terminie do 30 kwietnia 2023 r.
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą WPWIS decyzją z 23 czerwca 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym i w tym zakresie zobowiązał skarżącą spółkę do przedłożenia dokumentacji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.
Prawomocnym wyrokiem z 07 lutego 2024 r. II SA/Po 520/23 WSA w Poznaniu, rozpoznając skargę [...] sp. z o.o. w [...], uchylił obie decyzje wydane w sprawie. Sąd ocenił, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na skutek prawomocnego wyroku z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22, realizując zawarte w nim wytyczne PPIS przeprowadził zwłaszcza dowód ze sprawozdania z badań pozostałości pestycydów z 31 stycznia 2023 r., które to sprawozdanie zostało sporządzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...]. Ze sprawozdania wynika, iż zawartość chlorotalonilu w kwestionowanej bazylii wynosi 0,31 +/- 0,16 mg/kg, przy najwyższym dopuszczalnym poziomie pozostałości w produkcie przetworzonym określonym na poziomie 0,14.
Zachodzący na obecnym etapie postępowania spór pomiędzy stronami koncentruje się właśnie wokół prawidłowości wskazanego ostatnio badania, a konkretniej rzecz ujmując zastosowanego w nim współczynnika przetworzenia o wartości 7. WWPIS stara się bowiem wykazać, że współczynnik ten został przyjęty w prawidłowej wysokości, zaś skarżąca spółka zmierza do tego, by przyjęty został współczynnik indywidualny, który miałby być właściwy dla bazylii sprowadzonej przez nią z [...].
Sąd wskazał, że w rozporządzeniu 396/2005 ustanowiono zharmonizowane przepisy wspólnotowe dotyczące Najwyższych Dopuszczalnych Poziomów [NDP] pozostałości pestycydów w żywności i paszach pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że przepisy znajdują zastosowanie do świeżej bazylii, dla której NDP w przypadku chlorotalonilu określono na poziomie 0,02 mg/kg. Kwestionowana w sprawie bazylia ma jednak charakter przetworzony, jest to bazylia suszona, przez co nie może mieć do niej bezpośredniego zastosowania ostatnio podane NDP, a konieczne jest uwzględnienie tzw. współczynnika przetworzenia.
Sąd ocenił, że brak jest normatywnego określenia współczynnika przetworzenia dla bazylii suszonej.
Nie można w tym względzie uznać za wystarczające oparcie się przez organ inspekcji sanitarnej na stanowisku Europejskiego Stowarzyszenia ds. Przypraw (ESA), w którym miał zostać przedstawiony współczynnik przetworzenia (odwodnienia) o wartości 7, jako rekomendowany dla suszonej bazylii.
Pomijając, że w aktach administracyjnych nie zamieszono nawet stanowiska ESA, na którym oparto to twierdzenie, Sąd przyznał rację skarżącej, że stanowisko rzeczonego stowarzyszenia nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zwłaszcza w takim przypadku, jak ten zaistniały w sprawie, a więc wówczas, gdy współczynnik przetworzenia przyjmowany w badaniach laboratoryjnych jest kwestionowany, jego wartości wynikające z rekomendacji ESA nie mogą w prosty sposób zastąpić załącznika VI rozporządzenia 396/2005, który nie został dotąd przyjęty.
Sąd ocenił, że określenie wartości współczynnika przetworzenia w takich okolicznościach wymaga wiadomości specjalnych, a co za tym idzie konieczne jest powołanie biegłego, który powinien wykazać jaki współczynnik przetworzenia przyjąć w przypadku suszonej bazylii.
Sąd zaznaczył, że nie można zaakceptować stanowiska skarżącej, która nie przedstawia żadnej opinii biegłego, wykazującej właściwy dla bazylii suszonej współczynnik przetworzenia, ograniczając się wyłącznie do własnych wyliczeń. Organy inspekcji sanitarnej, ani tym bardziej Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby na merytoryczną weryfikację prawidłowości wyliczeń.
Nadto, nie można zaakceptować stanowiska skarżącej i w tej części, w której powołuje się ona na informacje przedstawione przez egipskiego producenta. Choć podawane są w nich dane odnoszące się choćby do kwestii wilgotności spornej bazylii, to spółka nie przedstawia już żadnych wyników badań laboratoryjnych, które te konkretne dane by potwierdzały, nie wspominając już nawet o danych (i dowodach na ich poparcie) co do wilgotności świeżej bazylii, wykorzystanej do jej produkcji. Tym bardziej podstaw dla określenia współczynnika przetworzenia nie może stanowić jednozdaniowa, bardzo ogólna deklaracja producenta dotycząca problematyki stosunku wagi przetwarzanego produktu, gdzie nawet nie sposób zweryfikować, by dane tam zawarte faktycznie dotyczyły spornej w sprawie bazylii. Skarżąca nie przedstawiła żadnych informacji ani dokumentów służących wykazaniu procesu i metod produkcji suszonej bazylii przez jej egipskiego kontrahenta ani też żadnych dokumentów produkcyjnych dotyczących wytworzenia tej konkretnej partii, która została przez nią zakupiona i jest w sprawie podważana, co zmierzałoby do wykazania wiarygodności ostatnio wspomnianych danych.
Sąd zaznaczył, że z uwagi na zachodzące braki w materialne dowodowym, to jest konieczność pozyskania opinii biegłego, ocena naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi I instancji przede wszystkim pozyskanie opinii biegłego w przedmiocie ustalenia wartości przelicznika pozwalającego ustalić Najwyższy Dopuszczalny Poziom chlorotalonilu dla suszonej bazylii uwzględniający NDP chlorotalonilu określony dla świeżej bazylii w rozporządzeniu 396/2005 na poziomie 0,02 mg/kg. Rzeczą biegłego dysponującego odpowiednia wiedzą fachową będzie ustalenie jaki jest NDP chlorotalonilu w bazylii suszonej, odpowiadający określonemu normatywnie w rozporządzeniu 396/2005 NDP jedynie dla bazylii świeżej.
Odnosząc się do wypełnienia przez organ wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22 Sąd ocenił, że organ doprowadził już do przeprowadzenia badań obejmujących wprost suszoną bazylię będącą w posiadaniu skarżącej spółki, objętą zabezpieczeniem tego organu.
W przypadku procesowego zweryfikowania, że produkt ten dotknięty jest przekroczeniem NPD dla chlorotalonilu dla suszonej bazylii i przy uwzględnieniu treści art. 19 rozporządzenia 396/2005 zabraniającego przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia, z tym samym lub innymi produktami, produktów wyszczególnionych w załączniku I, niespełniających wymagań art. 18 ust. 1 lub art. 20, przesądzać to będzie o zbędności dalszych badań, jednakże w sytuacji przeciwnej, to jest jeżeli przekroczenie NDP chlorotalonilu w przypadku zakwestionowanej bazylii suszonej nie zostałoby ostatecznie potwierdzone, organ inspekcji sanitarnej podtrzymując stanowisko, że ryzyko takie zachodzi w przypadku innych produktów, w których bazylia ta została wykorzystana, zobligowany będzie do przeprowadzenia badań dotyczących już bezpośrednio tych innych produktów.
Na skutek kolejnego rozpoznania sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wymienioną na wstępie tego uzasadnienia decyzją z 30 lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 3a, art. 12 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416, dalej jako ustawa o PIS), art. 3 ust. 3 pkt. 44 lit. b, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448, dalej jako ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), art. 1 ust. 2, art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. d, ust. 3 rozporządzenia nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1 z dnia 2017.04.07, dalej jako rozporządzenie nr 2017/625), art. 14, art. 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn.zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 – dalej jako rozporządzenie 178/2002):
1) zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu 10 kg środka spożywczego obecnego na stanie magazynowym pn.: "Przyprawa do ryb", numer partii: [...], data minimalnej trwałości: 30 czerwca 2023 r., wyprodukowanego przy użyciu kwestionowanego surowca pn. "Bazylia",
2) zakazał skarżącej wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zwróconych od odbiorców i objętych zabezpieczeniem nr [...] z 07 kwietnia 2022 r., wymienionych w decyzji,
3) zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z tak zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym, w terminie do 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.
W terminowo złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, w całości. Zawodowa pełnomocnik zarzuciła:
1. naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 44, art. 6 i art. 6a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. a) i b), ust. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przedmiotowych produktów za środki spożywcze niebezpieczne;
2. naruszenie art. 138 ust. 1 lit. a) i b) oraz ust. 2 lit. d) rozporządzenia 2017/625, art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PIS poprzez bezpodstawne nałożenie zakazu wprowadzenia przedmiotowych produktów do obrotu;
3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) poprzez złamanie zasad praworządności i prawdy obiektywnej, nieprawidłowe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w szczególności przyjęcie przez organ, że przedłożone przez skarżącą wyniki badań z niezależnych akredytowanych laboratoriów są nierzetelne, albowiem w ocenie organu nieprawidłowo pobrano próbki do badań;
4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wynik przedłożony z [...] wykazuje przekroczenie dopuszczalnych limitów, które nawet przy przyjęciu współczynnika wskazanego w opinii biegłego, to jest 6,7 wynoszą (limity) 0,134 w sytuacji, w której z dokumentu wynika jasno, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych limitów, albowiem wynik badania ujawnił parametry 0,21 + - 0,10, co w efekcie sumuje się do 0,11, czyli nie przekracza normy 0,134;
5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wyprodukowane przez skarżącą środki spożywcze przy użyciu surowca są szkodliwe dla zdrowia ze względu na przekroczenie NDP chlorotalonilu, podczas gdy nieznany do dnia dzisiejszego jest poziom chlorotalonilu w tychże mieszankach, gdyż nie zostały one zbadane mimo wytycznych Sądu;
6. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest obowiązku realizacji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 19 października 2022 r., poprzez nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia badań laboratoryjnych wszystkich produktów, jakie powstały przy użyciu przedmiotowej bazylii.
Decyzją z 30 października 2024 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając napisał, że organ I instancji zlecił przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność ustalenia wartości współczynnika przetworzenia do oceny wyniku badania laboratoryjnego w zakresie zawartości pozostałości pestycydu - chlorotalonilu w suszonej bazylii.
Opinia została sporządzona przez dr inż. J. G. zatrudnioną w [...] w [...].
Jako cel opracowania wskazano oszacowanie najbardziej prawdopodobnej i realnej wartości współczynnika przetworzenia w procesie suszenia bazylii, który umożliwi rzetelną ocenę wyniku badania laboratoryjnego w zakresie zawartości pozostałości chlorotalonilu w produkcie handlowym.
Biegła obliczyła, że współczynnik przetworzenia [PF], którym będzie współczynnik koncentracji/suszenia będzie wynosił: PF = 88% (zaw. s.m. w suszonej bazylii zgodnie z deklaracją producenta) / 13,22% (oszacowana zwyczajowa zaw. s.m. w bazylii świeżej) = 6,66, po zaokrągleniu na korzyść importera na poziomie 6,7.
Biegła oceniła, że wartość ta znacząco odbiega od deklarowanej przez producenta wartości 7,9, natomiast jest bliska rekomendowanego przez Europejskie Stowarzyszenie ds. Przypraw (ESA) poziomu PF = 7.
Organ wyższego stopnia wyliczył, odnosząc ekspertyzę do wyników badań próbki bazylii suszonej przeprowadzonych przez Oddział Laboratoryjny Badań [...] w [...] nr [...] z 31 stycznia 2023 r., że NDP chlorotalonilu przy uwzględnieniu współczynnika przetworzenia na poziomie 6,7 może wynosić 0,134 mg/kg. W próbce stwierdzono 0,310 ± 0,16 mg/kg.
Organ wyższego stopnia stwierdził, że nie może przyjąć współczynnika przetwarzania o wartości 7,9, wyliczonego przez skarżącą spółkę w oparciu o dane zawarte w deklaracji producenta egipskiego dotyczące wilgotności suszonej bazylii i wydajności, jako podstawy do podjęcia działań przez organ. Skarżąca nie przedstawiła opisu procesu suszenia, warunków przetwarzania (także jaki jest wpływ zastosowanego procesu na stężenie pozostałości). Tym samym trudne jest skonfrontowanie braku opisu warunków suszenia i przetwarzania, a jednoczesne przyjęcie współczynnika zatężenia 7,92 przez skarżącą, będącego deklaracją zleceniodawcy dla celów badań w [...] sp. z o.o. w [...] (raport analityczny [...] z 23 grudnia 2021 r. [k. 99-100]) który dokonał oceny laboratoryjnej w kierunku oznaczania pozostałości pestycydów w bazylii suszonej z partii [...], w tym dla chlorotalonilu. Co więcej, w przypadku ww. pobrania próbki suszonej bazylii, próbka ta została pobrana przez klienta i dostarczona do laboratorium [...], a więc nie była pobrana przez akredytowanego próbkobiorcę, który posiadał wiedzę w zakresie poboru określonego asortymentu żywności, w konkretnym kierunku badań, w tym przypadku w zakresie badania pozostałości pestycydów. Wynik taki nie może być brany pod uwagę jako wynik reprezentatywny i obiektywny, mimo iż wykonany w laboratorium akredytowanym, gdyż sposób poboru próbki może wpływać na wynik badania. Ponadto podany przez podmiot współczynnik przetworzenia powinien być obliczony na podstawie analiz laboratoryjnych produktu świeżego i przetworzonego, a takie analizy nie zostały przez stronę przedstawione.
W myśl art. 19 rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz. U. E. L 70 z 16.3.2005, s. 1, dalej jako rozporządzenie 396/2005) zabrania się przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia, z tym samym lub innymi produktami, produktów wyszczególnionych w załączniku I, niespełniających wymagań art. 18 ust. 1 lub art. 20 w celu dopuszczenia ich do obrotu jako żywność lub pasza lub w celu karmienia nimi zwierząt.
Zakaz używania kwestionowanego środka spożywczego do produkcji innych środków spożywczych reguluje art. 6a ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym środki spożywcze niespełniające wymagań zdrowotnych określonych w przepisach niniejszego działu i w przepisach Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być stosowane do produkcji innych środków spożywczych. Środki spożywcze, zawierające zanieczyszczenia lub inne substancje w ilościach szkodliwych dla zdrowia, mogą być wykorzystane do produkcji środków spożywczych oraz wprowadzane do obrotu po obniżeniu tych zanieczyszczeń lub substancji do dopuszczalnych poziomów lub po ich usunięciu, pod warunkiem, że:
1) uzyskanie dopuszczalnych poziomów nie będzie wynikiem mieszania tych środków spożywczych ze środkami spożywczymi spełniającymi wymagania zdrowotne oraz
2) właściwy organ urzędowej kontroli żywności stwierdzi, w drodze decyzji, ich przydatność do spożycia lub do produkcji innych środków spożywczych.
Organ ocenił, że przeprowadzone badanie laboratoryjne, w wyniku którego stwierdzono przekroczenie NDP chlorotalonilu w przedmiotowej bazylii, pozwala uznać ją za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b) tiret pierwsze ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka to taki, który zawiera m.in. zanieczyszczenia chemiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej.
Według Międzynarodowej Agencji Badań nad Rakiem (IARC), chlorotalonil jest klasyfikowany jako czynnik rakotwórczy grupy 2 (IARC, Monografie IARC, 1999, Sup. 7,730). Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającym i uchylającym dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz. Urz. UE L353 z 31.12.2008, str. 1 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie 1272/2008) chlorotalonil jest również klasyfikowany jako rakotwórczy (Carc. 2B).
Zgodnie z § 12 ust. 2 nr 1 lit. d systemu wczesnego ostrzegania AVV środki spożywcze zawierające substancje rakotwórcze (Międzynarodowa Agencja Badań nad Rakiem - grupy IARc 1, 2A i 2B), substancje mutagenne lub substancje działające szkodliwie na rozrodczość, które przekraczają maksymalną ilość regulowaną prawem Unii Europejskiej lub, w przypadku ich braku, maksymalną ilość regulowaną prawem krajowym, stanowią bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.
Na podstawie art. 138 ust. 1 tiret pierwsze oraz ust. 2 lit. d) rozporządzenia 2017/625 w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich: ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki.
Organ podsumował, że zgodnie z tym przepisem zakwestionowane i zabezpieczone środki spożywcze nie mogą być wprowadzane do obrotu.
Na opisane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] sp. z o.o. w [...], zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 ust. 3 pkt 44, ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. a) i b), ust. 6, rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przedmiotowych produktów za środki spożywcze niebezpieczne;
2. art. 138 ust. 1 lit. a) i b) oraz ust. 2 lit. d) rozporządzenia 2017/625, art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PIS poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zakazu wprowadzenia przedmiotowych produktów do obrotu;
3. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez złamanie zasad: prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, przekonywania a także nieprawidłowe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów oraz niedostateczne, niepełne oraz niespójne uzasadnienie decyzji.
W toku rozpatrywania sprawy skarżąca spółka czterokrotnie zleciła wykonanie badań zakwestionowanej bazylii - zewnętrznym, niezależnym, akredytowanym laboratoriom. Wyniki tych badań były na bieżąco przedstawiane organom. Wszystkie wyniki badań wykazały zgodność zakwestionowanej bazylii z NDP pozostałości chlorotalonilu, zarówno przy przyjęciu współczynnika przetworzenia 7,9, jak i przy zastosowaniu współczynnika 7 oraz 6,7.
Zdaniem skarżącej w takim przypadku nie można oprzeć się na jednostkowym badaniu i jednoznacznie uznać, że w produkcie zostało stwierdzone przekroczenie NDP pozostałości chlorotalonilu, zaś w celu wyeliminowania wątpliwości, uzasadnione byłoby przeprowadzenie kolejnych, rozjemczych badań.
Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że badanie przeprowadzono przez PPIS nie dotyczyło całej partii bazylii importowanej przez spółkę (w ilości 9 ton), ale jedynie niewielkiej części (ok. 2 tony). Część partii bazylii, która została wykorzystana w procesie produkcji mieszanek przypraw nie została zbadana. Zdaniem skarżącej, tym samym niewłaściwe jest odniesienie wyników badań ww. próbki do całej partii bazylii. Aby przeprowadzić badanie, które można byłoby odnieść do całej partii (9 ton) należałoby pobrać odpowiednią ilość próbek z całej partii bazylii w celu stworzenia odpowiedniej próbki laboratoryjnej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie pobierania próbek żywności w celu oznaczania poziomów pozostałości pestycydów - Dz. U. Nr 207, poz. 1502). Dopiero po zbadaniu próbki pobranej z całej partii możliwe byłoby odniesienie wyników badań do całej partii.
Nawet w razie stwierdzenia, że bazylia jest produktem niebezpiecznym (z czym skarżąca się nie zgadza), po przeprowadzeniu dodatkowej analizy (przede wszystkim uwzględnieniu niewielkiej ilości bazylii znajdującej się w poszczególnych mieszankach), należy dojść do wniosku, iż mieszanki nie są produktami niebezpiecznymi. Tym samym, nie ma podstaw do kwestionowania bezpieczeństwa związanego ze spożyciem mieszanek zawierających przedmiotową bazylię.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem, przez co skarga podlega oddaleniu.
Znaczenie dla kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ma okoliczność, że decyzje wydano na skutek prawomocnych wyroków WSA w Poznaniu:
i) z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22,
ii) z 07 lutego 2024 r. II SA/Po 520/23.
Zastosowanie znajduje zatem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) który określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Należy wskazać, że przez "ocenę prawną" ...rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153).
Organy administracji jak i Sąd pozostają zatem związani tym, że:
1. organ doprowadził - w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22 – do przeprowadzenia badań obejmujących wprost suszoną bazylię będącą w posiadaniu skarżącej spółki, objętą zabezpieczeniem [ze sprawozdania z badań sporządzonego przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] w dniu 31 stycznia 2023 r. wynika, że zawartość chlorotalonilu w kwestionowanej bazylii wynosi 0,31 +/- 0,16 mg/kg];
2. spór pomiędzy stronami koncentruje się wokół prawidłowości wskazanego badania, a konkretniej zastosowanego w nim współczynnika przetworzenia o wartości 7, przy czym organ starał się wykazać, że współczynnik ten został przyjęty w prawidłowej wysokości, zaś skarżąca spółka zmierza do tego, by przyjęty został współczynnik indywidualny, który miałby być właściwy dla sprowadzonej przez nią bazylii;
3. Najwyższy Dopuszczalny Poziom [NDP] chlorotalonilu określony na poziomie 0,02 mg/kg ma zastosowanie do bazylii świeżej, podczas gdy w sprawie bazylia ma charakter przetworzony, jest to bazylia suszona, przez co nie może mieć do niej bezpośredniego zastosowania NDP chlorotalonilu 0,02 mg/kg a konieczne jest uwzględnienie tzw. współczynnika przetworzenia;
4. brak jest normatywnego określenia współczynnika przetworzenia dla bazylii suszonej, z uwagi na to, że załącznik VI do rozporządzenia 396/2005 nie został przyjęty;
5. niewystarczające jest oparcie się przez organ inspekcji sanitarnej na stanowisku Europejskiego Stowarzyszenia ds. Przypraw (ESA), w którym miał zostać przedstawiony współczynnik przetworzenia (odwodnienia) o wartości 7, jako rekomendowany dla suszonej bazylii, bowiem stanowisko rzeczonego stowarzyszenia nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa;
6. określenie wartości współczynnika przetworzenia w takich okolicznościach wymaga wiadomości specjalnych, a co za tym idzie konieczne jest powołanie biegłego, który powinien wykazać jaki współczynnik przetworzenia przyjąć w przypadku suszonej bazylii;
7. nie można zaakceptować stanowiska skarżącej która powołuje się na informacje przedstawione przez egipskiego producenta, bowiem spółka nie przedstawia żadnych wyników badań laboratoryjnych, które te konkretne dane by potwierdzały, nie wspominając już nawet o danych (i dowodach na ich poparcie) co do wilgotności świeżej bazylii, wykorzystanej do jej produkcji. Tym bardziej podstaw dla określenia współczynnika przetworzenia nie może stanowić jednozdaniowa, bardzo ogólna deklaracja producenta dotycząca problematyki stosunku wagi przetwarzanego produktu, gdzie nawet nie sposób zweryfikować, by dane tam zawarte faktycznie dotyczyły spornej w sprawie bazylii.
8. należy pozyskać opinię biegłego w przedmiocie ustalenia wartości przelicznika pozwalającego ustalić NDP chlorotalonilu dla suszonej bazylii uwzględniający NDP chlorotalonilu określony dla świeżej bazylii w rozporządzeniu 396/2005 na poziomie 0,02 mg/kg. Rzeczą biegłego będzie ustalenie NDP chlorotalonilu w bazylii suszonej, odpowiadający określonemu normatywnie w rozporządzeniu 396/2005 NDP jedynie dla bazylii świeżej.
9. w przypadku procesowego zweryfikowania, że produkt dotknięty jest przekroczeniem NDP chlorotalonilu dla suszonej bazylii i przy uwzględnieniu treści art. 19 rozporządzenia 396/2005 zabraniającego przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia, z tym samym lub innymi produktami, produktów wyszczególnionych w załączniku I, niespełniających wymagań art. 18 ust. 1 lub art. 20 - przesądzać to będzie o zbędności dalszych badań. Jednakże w sytuacji przeciwnej, to jest jeżeli przekroczenie NDP chlorotalonilu zakwestionowanej bazylii suszonej nie zostałoby ostatecznie potwierdzone, organ inspekcji sanitarnej podtrzymując stanowisko, że ryzyko takie zachodzi w przypadku innych produktów, w których bazylia ta została wykorzystana, zobligowany będzie do przeprowadzenia badań dotyczących już bezpośrednio tych innych produktów.
Przechodząc do oceny obecnie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z 30 lipca 2024 r. Sąd stwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę organy sanitarne spełniły wskazania co do dalszego postępowania. Nadto okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a oba rozstrzygnięcia wydane w sprawie są zgodne z prawem, przez co skarga podlega oddaleniu.
Organ I instancji 21 maja 2024 r. wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu technologii przetwarzania surowców pochodzenia roślinnego – dr inż. J. G. z [...] w [...] (k. 1052).
W tym miejscu Sąd zaznacza, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pozostawało niezbędne, bowiem cały czas w obrocie prawnym nie ma załącznika VI do rozporządzenia 396/2005, a więc cały czas brak normatywnego określenia współczynnika przetworzenia dla bazylii suszonej.
Zgodnie z otrzymaną opinią (k. 1117-1128, biogram zawodowy opiniodawcy: k. 1130) wartość współczynnika przetworzenia [PF] wynosi 6,66, po zaokrągleniu: 6,7 (obliczenia oraz ich przełożenie na rozstrzygnięcie decyzji zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia, razem z oceną stanowiska organu, który kontrolując prawidłowość rozumowania biegłej zaaprobował przedłożoną opinię i wydając rozstrzygnięcie oparł się między innymi na opinii).
Biegła napisała, że celem opracowania opinii było oszacowanie najbardziej prawdopodobnej i realnej wartości współczynnika przetworzenia w procesie suszenia bazylii, który umożliwi rzetelną ocenę wyniku badania laboratoryjnego w zakresie zawartości pozostałości chlorotalonilu w produkcie handlowym.
Biegła zaznaczyła, że egipski producent nie przedstawił żadnych badań surowca (w szczególności zawartości suchej masy), nie podał metody suszenia ani żadnych jej parametrów, zaś deklarację producenta, że zużywa on 9 kg świeżej bazylii do wyprodukowania 1 kg bazylii suszonej biegła określiła jako nieprzypadkowo lapidarną (k. 1121) a przede wszystkim zupełnie niewiarygodną (k. 1120). Także dlatego, że zawartość suchej masy w surowcu roślinnym jest zmienna i zależy od wielu czynników, takich jak odmiany, pogoda, czas zbioru, gleba, nawożenie.
Biegła na potrzeby sporządzanej opinii przytoczyła 28 publikacji światowej literatury naukowej w zakresie suszenia oraz uprawy bazylii zielonej (Ocimum basilicum L.) obejmujące "praktycznie obszar całego świata" i zestawiając w tabeli wyniki badań zawartości wody i suchej masy w świeżej bazylii zielonej. Analiza wykazała średnią zawartość suchej masy w bazylii świeżej na poziomie 15,87 +/- 2,65 % suchej masy [s.m.] dla wszystkich oznaczeń, 17,01 +/- 1,65 % s.m. dla krajów z klimatem ciepłym/okołorównikowym takim jak w Egipcie, a w przypadku bazylii uprawianej w samym Egipcie na poziomie 17,23 +/- 1,63% s.m.
Biegła zaznaczyła, że skoro rozważana bazylia suszona pochodzi z [...] to powinno się wziąć pod uwagę osiągnięte wyższe wskaźniki suchej masy. Jednak ze względu na to, że część z tych publikacji dotyczyła konkretnych działań w kierunku poprawy plonów bazylii i większego uzysku jej olejków oraz suchego ziela, biegła do rozważań biegła przyjęła wartość niższą (żeby uniknąć zarzutu specjalnego zawyżania wartości) t.j. średnią ogólną z wszystkich pomiarów. Na korzyść importera biegła uwzględniła przedział ufności i do rozważań przyjęła wartość: 15,87 — 2,65 = 13,22 % s.m. Biegła podsumowała, że będzie to wartość bezsprzecznie najniższa z realnie występujących poziomów w uprawie (k. 1127-1128).
Biegła obliczyła, że współczynnik przetworzenia [PF], którym będzie współczynnik koncentracji/suszenia, wynosi: PF = 88% (zaw. s.m. w suszonej bazylii zgodnie z deklaracją producenta) / 13,22% (oszacowana zwyczajowa zaw. s.m. w bazylii świeżej) = 6,66. Zaokrąglony na korzyść importera do wartości 6,7.
Biegła podsumowała, że obliczona wartość znacząco odbiega od współczynnika przetworzenia 7,9 deklarowanego przez producenta, natomiast jest bliska poziomu rekomendowanego przez Europejskie Stowarzyszenie ds. Przypraw (ESA). Zdaniem biegłej z przeprowadzonych analiz wynika, że poziom PF = 7 zaproponowany przez ESA jest nieprzypadkowy i bezpiecznie szacuje poziomy NDP dla pestycydów nawet dla producentów w chłodniejszym klimacie.
Sąd ocenia, że organy obu instancji postąpiły zgodnie z prawem, uznając analizowaną opinię za przydatną w realiach sprawy. Zawiera ona bowiem wyczerpujące i logiczne uzasadnienie, bez wątpliwości co do spójności zaprezentowanego wywodu. Sąd zaznacza przy tym, że biegła na korzyść importera uwzględniła przedział ufności oraz na korzyść importera zaokrągliła obliczony przez siebie współczynnik przetworzenia.
Sąd przypomina, że próbka z partii bazylii suszonej zabezpieczonej w siedzibie skarżącej spółki, zbadana przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] – Oddział Laboratoryjny Badań Pozostałości Pestycydów w dniu 31 stycznia 2023 r. [k. 403-407] została pobrana podczas kontroli sanitarnej w dniu 25 stycznia 2023 r. (protokół kontroli: k. 386-389). Zgodnie z protokołem pobrania próbek żywności w trakcie tej kontroli (k. 390-395) próbka do badań została pobrana przez próbkobiorcę, w obecności prezesa skarżącej spółki. Co istotne w realiach kontrolowanej sprawy, WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 07 lutego 2024 r. II SA/Po 520/23 uznał przydatność tego badania, nakazując przeprowadzić dowód z opinii biegłego celem określenia współczynnika przetworzenia, skoro nie określono normatywnie NDP dla chlorotalonilu w bazylii suszonej.
Biegła wyliczyła współczynnik przetworzenia (PF) na poziomie 6,66, w zaokrągleniu 6,7. Co oznacza, że Najwyższy Dopuszczalny Poziom (NDP) chlorotalonilu dla bazylii suszonej wynosi 0,134 mg/kg. Organy obu instancji oparły się na sprawozdaniu z badań sporządzonym przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] – Oddział Laboratoryjny Badań Pozostałości Pestycydów w dniu 31 stycznia 2023 r. [k. 403-407], że zawartość chlorotalonilu w kwestionowanej bazylii wynosi 0,310 +/- 0,16 mg/kg. Organy słusznie konkludowały, że zawartość ta jest zawyżona.
Sąd ocenia, że organy obu instancji w realiach sprawy mogły przeprowadzić dowód z analizowanej opinii biegłego oraz mogły przeprowadzić dowód z ww. sprawozdania z badania w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] – Oddział Laboratoryjny Badań Pozostałości Pestycydów (k. 403-407), zaakceptowanego w prawomocnym wyroku II SA/Po 520/23.
Nadto Sąd ocenia, że organy obu instancji zgodnie z prawem oparły rozstrzygnięcie na obu tych środkach dowodowych, mimo przeciwnych twierdzeń strony skarżącej, z następujących powodów.
Pełnomocnik skarżącej spółki argumentuje w skardze, że spółka zleciła wykonanie czterech badań niezależnym i akredytowanym laboratoriom oraz wywodzi, że badania te wykazały zgodność zakwestionowanej bazylii z NDP pozostałości chlorotalonilu, zarówno przy przyjęciu współczynnika przetworzenia 7,9, jak i przy zastosowaniu współczynnika 7 oraz 6,7. Z czego pełnomocnik wywodzi konieczność uchylenia decyzji i umorzenie postępowania, domagając się uznania bazylii za bezpieczną dla zdrowia ludzi.
Trzeba jednak mieć na uwadze to, że oba badania z 23 grudnia 2021 r. ([...] sp. z o.o. w [...]: k. 95-98 oraz [...] sp. z o.o. w [...]: k. 99-105) dotyczyły próbek pobranych/dostarczonych przez zleceniodawcę, czyli skarżącą spółkę i bez wiedzy co do sposobu, a więc prawidłowości ich pobrania.
Trzecie badanie na które powołuje się skarżąca spółka, raport z 21 lutego 2023 r., dotyczyło kontr-próbki wobec próbki która została pobrana podczas kontroli sanitarnej w dniu 25 stycznia 2023 r.; jak wynika z protokołu pobrania próbek żywności, (k. 391) kontr-próbkę po pobraniu pozostawiono w miejscu pobrania – zakładowym laboratorium skarżącej spółki.
Według adnotacji służbowej pracownika organu I instancji, do 18 maja 2023 r. skarżąca spółka nie przekazała żadnej informacji dotyczących przekazania kontr-próbki do badań laboratoryjnych ani wyników przeprowadzonej analizy, przy czym kontr-próbka została pobrana przez próbkobiorcę z [...] (k. 462). Sąd stwierdza, że w aktach sprawy (k. 956-965) jest raport analityczny sporządzone przez [...] w dniu 21 lutego 2023 r., opatrzony dokumentem pt. dodatkowe informacje do zlecenia nr [...]; oba dokumenty są załącznikiem do składanej wówczas skargi na decyzję organu II instancji z 23 czerwca 2023 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 520/23, sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem z 07 lutego 2024 r.).
Sąd ocenia, że organ w odpowiedzi na skargę, sporządzonej w aktualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, słusznie zakwestionował dowód z badania kontr-próbki. W dodatkowych informacjach do zlecenia zastrzeżono bowiem, że niepewność dla wyników oznaczenia pestycydów wynosi +/- 50%, ocena wyników w odniesieniu do najwyższych dopuszczalnych poziomów dokonywana jest z uwzględnieniem przepisu Unii Europejskiej SANTE/11312/2021 ze stycznia 2022 roku wyłącznie poprzez odjęcie ustalonej niepewności analitycznej od zmierzonej wartości oraz przy uwzględnieniu współczynnika zatężenia wynoszącego 7,92 będącego deklaracją zleceniodawcy (skarżącej spółki – dopisek Sądu). Badana w ten sposób próbka nie wykazała przekroczenia maksymalnych poziomów pestycydów.
Organ w odpowiedzi na skargę w obecnie kontrolowanej sprawie trafnie zwrócił uwagę na uwagę w raporcie analitycznym (k. 958), że pobór próbek był zrealizowany metodą nieakredytowaną, że niepewność pomiaru nie uwzględnia niepewności związanej z pobraniem próbek.
Sąd stwierdza, że organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, argumentując brak możliwości przyjęcia takiego wyniku (mimo że mieszczącego się poniżej NDP dla chlorotalonilu dla bazylii suszonej), iż sama akredytacja laboratorium, które wykonuje analizę (właśnie metodami akredytowanymi) jest niewystarczająca do właściwego pobrania próbek i ich transportu do badań, zwłaszcza próbki tak niejednorodnej, jak bazylia suszona, iż to ciąg działań zarówno pobrania próbek zgodnie z przepisami jak ich właściwe przechowywanie i transport oraz badania w laboratorium stosującym analityczne metody akredytowane - daje wynik obiektywny i niezależny.
Czwarte badanie na które powołuje się spółka to raport analityczny z 24 czerwca 2024 r. ([...] k. 499-523) zostało także wykonane na próbce wysłanej przez skarżącą spółkę i także bez wiedzy co do sposobu, a więc prawidłowości jej pobrania.
Podsumowując stan faktyczny kontrolowanej sprawy, organy dysponowały jednym badaniem przeprowadzonym na próbce pobranej przez próbkobiorcę w toku kontroli sanitarnej i wysłanej od razu po pobraniu do laboratorium za pośrednictwem firmy kurierskiej (k. 391), z wynikiem badania laboratoryjnego niekorzystnym dla skarżącej spółki po uwzględnieniu wyliczonego przez biegłą współczynnika przetworzenia (PF) na poziomie 6,66, w zaokrągleniu 6,7. Nadto dysponowały korzystnymi dla skarżącej spółki czterema badaniami, z czego trzy badania zostały przeprowadzone na próbkach, których pochodzenie nie jest pewne jak i nie jest wiadomy sposób ich pobrania. Z kolei czwarte badanie z wynikami korzystnymi dla spółki zostało opatrzone zastrzeżeniami, że pobór próbek był metodą nieakredytowaną zaś niepewność pomiaru nie uwzględnia niepewności związanej z pobraniem próbek, niepewność dla wyników wynosi +/- 50%, ocena wyników w odniesieniu do najwyższych dopuszczalnych poziomów dokonywana jest z uwzględnieniem wskazanego przepisu, ale wyłącznie poprzez odjęcie ustalonej niepewności analitycznej od zmierzonej wartości oraz przy uwzględnieniu współczynnika zatężenia wynoszącego 7,92 będącego deklaracją zleceniodawcy.
Należy także pamiętać o wynikach badań laboratoryjnych przeprowadzonych w dniu 03 listopada 2021 r. na zlecenie Urzędu Badań Chemicznych i Weterynaryjnych Nadrenii i przekroczeniu NDP chlorotalonilu (0,49+/-0,25 mg/kg) w suszonej bazylii sprzedawanej w [...], na skutek których wystosowano powiadomienie alarmowe w ramach unijnej procedury Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach ("RASFF") a którego poświadczone tłumaczenie z języka [...] jest w aktach sprawy (k. 1071-1080). Wprawdzie akta administracyjne nadal nie zawierają protokołów z pobrania próbek przez [...] laboratorium, nadal też jednak nie dają wiedzy, czy próbki były należycie pobrane w przypadku badań wykonywanych w polskich laboratoriach – co wytknął Sąd w prawomocnym wyroku z 19 października 2022 r. II SA/Po 539/22.
Sąd uznaje, że organy sanitarne nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a.; postąpiły zgodnie z prawem, opierając rozstrzygnięcie na wyżej analizowanej opinii biegłej (k. 1117-1130) oraz badaniu przeprowadzonym w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] – Oddział Laboratoryjny Badań Pozostałości Pestycydów (k. 403-407).
Następnie Sąd stwierdza, że w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji należycie zastosował obowiązujące przepisy prawa, zaś organ wyższego stopnia postąpił zgodnie z prawem, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
W sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły unijne przepisy prawa żywnościowego oraz przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Zgodnie z definicją żywności zamieszczoną w rozporządzeniu 178/2002 do celów tego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. "Środek spożywczy" obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. W myśl art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. W ust. 2 tego artykułu sprecyzowano, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi. W ust. 7 tego artykułu określono, że żywność zgodna ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo żywności jest uważana za bezpieczna pod względem czynników objętych szczegółowymi przepisami Wspólnoty. Natomiast z braku szczegółowych przepisów wspólnotowych, żywność jest uważana za bezpieczną, jeżeli jest zgodna ze szczegółowymi przepisami krajowego prawa żywnościowego Państwa Członkowskiego, na którego terytorium jest ona wprowadzana do obrotu, jeżeli takie przepisy były sporządzone i stosowane bez uszczerbku dla postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 28 i 30.
W przypadku, kiedy dany środek spożywczy nie jest zgodny ze szczegółowymi wspólnotowymi (lub, w ich braku, krajowymi) regulacjami w zakresie bezpieczeństwa żywności, można wówczas zakładać, że jest on niebezpieczny oraz należy wziąć pod uwagę kryteria wytyczone w art. 14 ust. 2, ust. 3-5 rozporządzenia nr 178/2002. Kryteria te są kryteriami ogólnymi i należy je rozpatrywać każdorazowo w zależności od okoliczności danego przypadku. W szczególności należy je rozpatrywać w świetle szczegółowego prawodawstwa odnoszącego się do żywności.
Sporny środek spożywczy będący przedmiotem decyzji organu I instancji nie jest zgodny ze szczegółowymi wspólnotowymi i krajowymi regulacjami dotyczącymi występowania pozostałości pestycydów w żywności.
Przeprowadzone badanie laboratoryjne, w wyniku którego stwierdzono przekroczenie NDP chlorotalonilu w przedmiotowej bazylii suszonej, z uwzględnieniem współczynnika przetworzenia PF po zaokrągleniu na poziomie 6,7 pozwala uznać ją za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b) tiret pierwsze ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z tym przepisem środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka to taki, który zawiera m.in. zanieczyszczenia chemiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej.
W myśl art. 137 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 właściwe organy nadają priorytet działaniom, które mają być podejmowane w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt lub – w odniesieniu do GMO i środków ochrony roślin - również dla środowiska.
Zgodnie z artykułem 138 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu. Na podstawie zdania drugiego w tym ustępie, przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności.
W ust. 2 art. 138 tego rozporządzenia nr 2017/625 określono, że w takiej sytuacji właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich, w tym ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki.
Sąd stwierdza, że organy sanitarne oceniły zasadnie, że zakwestionowane i zabezpieczone środki spożywcze nie mogą być wprowadzane do obrotu. Nie można zgodzić się z argumentem skargi zrównującym dowodowo badania wykluczające zanieczyszczenie z badaniem stwierdzającym zanieczyszczenie przedmiotowej bazylii suszonej, bowiem jest nieporównywalne źródło próbek i sposób ich pobierania, co Sąd wywiódł powyżej.
Wątpliwości co do źródła badanych próbek nie mogą rozwiać argumenty skargi, że wszystkie laboratoria legitymują się akredytacjami i uprawnieniami, bowiem organy nie kwestionowały akredytacji i uprawnień żadnego laboratorium, któremu skarżąca dostarczyła próbkę do badania. Z kolei raport analityczny sporządzony przez [...] w dniu 21 lutego 2023 r. dotyczy wskazanego przez skarżącą spółkę współczynnika wynoszącego 7,92 a więc znacznie wykraczającego poza poziom wskazany przez biegłą w opinii oraz zostało opatrzone zastrzeżeniami, że pobór próbek był metodą nieakredytowaną zaś niepewność pomiaru nie uwzględnia niepewności związanej z pobraniem próbek.
Tak samo nie ma znaczenia w sprawie argument skargi, że dowody z badań laboratoryjnych przedłożone przez skarżącą zostały przez nią opłacone. Sąd w pełni podziela zacytowane w skardze stanowisko NSA zawarte w wyroku II OSK 3290/18 wydanym 17 listopada 2021 r. (Lex). NSA słusznie skrytykował organ za odmówienie wiarygodności badaniom przedstawionym przez kontrolowany podmiot tylko z tego względu, żebadanie zostało zlecone i opłacone przez kontrolowany podmiot, a zatem subiektywne. Sąd powtarza, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma merytoryczna wartość dowodów a nie to, kto opłacił dane badanie.
Dalej Sąd wskazuje, że uszło uwadze skarżącej, domagającej się przebadania mieszanek przypraw, że WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 07 lutego 2024 r. II SA/Po 520/23 zastrzegł, że w przypadku procesowego zweryfikowania, że produkt dotknięty jest przekroczeniem NDP chlorotalonilu dla suszonej bazylii i przy uwzględnieniu treści art. 19 rozporządzenia 396/2005 zabraniającego przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia, z tym samym lub innymi produktami, produktów wyszczególnionych w załączniku I, niespełniających wymagań art. 18 ust. 1 lub art. 20 - przesądzać to będzie o zbędności dalszych badań.
Sąd stwierdza, że zakazy i nakazy określone przez organ I instancji są zgodnie z prawem, zaś organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.