III SA/PO 249/22

III SA/Po 249/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 164/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 396 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Dnia 28 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 roku sprawy ze skargi A. L., B. T. - T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. P. G. W. W. P. z dnia 20 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
IIISA/Po 249/22
Uzasadnienie
Gmina K. wnioskiem z dnia 17 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 20 maja 2020 r., 2 czerwca 2020 r., 18 czerwca 2020 r., 17 marca 2020 r. (data wpływu do organu 7 lipca 2020 r.), 11 marca 2021 r., 6 kwietnia 2021 r. i 12 maja 2021 r. zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego P., poprzez umocnienie skarp oraz dna rowu, a także zabudowę otwartego koryta płytą żelbetową, w granicach działek oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] P. Gmina K., powiat p.
W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z 25 października 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 407 ust. 1 i 2, art. 396, art. 393 ust. 4 i 5, art. 403 ust. 1 i ust. 2 pkt 12, art. 403 ust. 6 pkt 2, art. 400 ust. 6, art. 414 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), dalej: "P.w.", art. 104, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 11d ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej: "ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji", orzekł o udzieleniu Gminie K. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego P., ustalając warunki wykonania pozwolenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem wnioskodawcy jest przebudowa urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego P. przez umocnienie skarp oraz dna rowu, a także zabudowę otwartego koryta płytą żelbetową, w granicach działek ew. nr [...], [...], [...],[...] obręb [...] P., gmina K., powiat p. W wyniku zabudowy rowu P. płytą żelbetową powstanie ścieżka rowerowa łącząca ul. K. i ul. G.. Na skutek tych prac nie nastąpi likwidacja rowu ani zmiana jego funkcji. Zostanie on przykryty płytami żelbetowymi przystosowanymi do demontażu w celu m. in. utrzymywania i konserwacji rowu. Projekt ścieżki rowerowej przewiduje, że między płytami żelbetowymi będą znajdowały się poprzeczne szczeliny umożliwiające spływ powierzchniowy wód opadowych lub roztopowych do rowu, a pobocze ścieżki rowerowej zostanie wykonane z gruntu przepuszczalnego, co umożliwi infiltrację wody z terenów przyległych do rowu.
W ramach pozwolenia wodnoprawnego na odcinku pierwszym (od ul. K.) nastąpi umocnienie skarp oraz dna rowu nowymi płytami ażurowymi, jak również wyprofilowanie dna rowu ze spadkiem podłużnym w kierunku ul. G., co znacząco poprawi funkcjonowanie rowu melioracyjnego, a także usprawni prowadzenie przez rów wody opadowej lub roztopowej, co potwierdza opinia Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...].
Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołączono m. in. operat wodnoprawny dla potrzeb przebudowy rowu, opracowany w kwietniu 2020 r. z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych, uzupełniony pismami z 20 maja 2020 r., 2 czerwca 2020 r., 18 czerwca 2020 r., pismem datowanym na 17 marca 2020 r., 11 marca 2021 r., 6 kwietnia 2021 r. i 12 maja 2021 r. oraz uproszczone wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego.
Planowane do realizacji przedsięwzięcie będzie realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji.
Wskazano również, że organ pismem z 2 marca 2021 r. wystąpił do Starosty o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, tj. w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, jak również w bliskim otoczeniu tego zasięgu. Starosta z pismem z 18 marca 2021 r. udostępnił te dane.
Jak ocenił organ, przedłożony operat wodnoprawny wraz z załącznikami i uzupełnieniami zawiera wszelkie dane niezbędne do wydania niniejszego pozwolenia wodnoprawnego.
Wskazując na przepis art. 396 ust 1 ustawy Prawo wodne organ wskazał, że planowany do przebudowy odcinek rowu melioracyjnego P. położony jest na obszarze dorzecza rzeki Odry w regionie wodnym Warty, w zlewni rzecznej o nazwie "Potok J." ([...]). Status JCWP określono jako silnie zmieniona część wód (SZCW). JCWP jest monitorowana, a jej aktualny stan jest zły. JCWP jest zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Wyznaczone cele dla stanu ekologicznego i stanu chemicznego to: dobry potencjał ekologiczny, jak również dobry stan chemiczny. Inwestycja znajduje się w obrębie jednolitych części wód podziemnych JCWPd 60 ([...]). Stan ilościowy i chemiczny określono jako dobry, natomiast wyznaczone cele dla stanu chemicznego oraz stanu ilościowego są następujące: dobry stan chemiczny oraz dobry stan ilościowy. JCWPd nie jest zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz nie będzie negatywnie wpływać na realizację celów środowiskowych określonych dla JCWP oraz JCWPd.
W oparciu o załączony operat wodnoprawny stwierdzono, że w zasięgu oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego nie występują formy ochrony przyrody ustanowione na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na podstawie mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, zawierającej m. in. granice zasięgu wód o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% (średnio raz na 100 lat) oraz p=10% (średnio raz na 10 lat) ustalono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znajdowało się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Załączona dokumentacja spełnia wymagania art. 407 i art. 409 P.w. w zakresie formalnym i merytorycznym.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza art. 396 ww. ustawy. Analiza zebranych dowodów nie dała podstaw do odmowy wydania decyzji na podstawie ww. przepisu.
Dalej organ wskazał, że na podstawie art. 403 ust. 1 P.w. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko.
W myśl art. 403 ust. 2 pkt 12 w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności opis urządzenia wodnego, w tym podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie, i warunki jego wykonania oraz jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnych.
Zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 2 jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub projektowania, wykonywania, lub utrzymywania urządzeń wodnych, lub uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach projektowania, wykonywania lub utrzymania urządzeń wodnych stosownie do odnoszonych lub prognozowanych korzyści.
Powyższe określono w pkt II, III i IV pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązki nałożone na uprawnionego do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego są zgodne z operatem wodnoprawnym i przepisami ustawy
Organ wskazał również, że w myśl art. 393 ust. 4 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec tego, obawy stron postępowania w zakresie nieuprawnionego wejścia przez inwestora na teren ich nieruchomości, jak również obawy z powodu ingerencji, spowodowania obniżenia wartości bądź naruszenia nieruchomości są bezzasadne i nie stanowią przesłanki do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego we wskazanym zakresie. Kwestia prawa do nieruchomości nie może być i nie jest przedmiotem rozważań w przedmiotowej sprawie.
Analizując zgłaszane przez strony uwagi w zakresie usytuowanego w dnie rowu melioracyjnego kolektora sanitarnego bądź niedrożnego przepustu pod ul. G. (zlokalizowanego na trasie rowu, poniżej planowanej przebudowy), a następnie odnosząc się do odwadniania pobliskich parkingów, terenów Wspólnoty Mieszkaniowej znajdującej się w P. przy ul. K. [...]-[...] podkreślono, że te kwestie nie są przedmiotem postępowania.
Pozwolenie wodnoprawne dotyczy przebudowy rowu, w wyniku której nie nastąpi zmiana funkcji urządzenia wodnego, na co również wskazał administrator rowu melioracyjnego P.. Pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje usług wodnych bądź szczególnego korzystania z wód. Jednakże, w celu zabezpieczenia pobliskich terenów przed ewentualnymi negatywnymi skutkami przedmiotowej inwestycji, organ zobowiązał wnioskodawcę w pkt III decyzji m. in. do: zachowywania pełnej funkcjonalności i drożności przebudowywanego odcinka rowu melioracyjnego P., w tym umożliwienia swobodnego (ze spływu powierzchniowego) przechwytywania przez rów wód opadowych lub roztopowych z terenów sąsiednich; w przypadku braku swobodnego (ze spływu powierzchniowego) przechwytywania przez przebudowywany odcinek rowu wód opadowych lub roztopowych - wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich, z zastrzeżeniem, że wykonanie urządzeń jw. może wymagać uprzednio uzyskania zgody wodnoprawnej; w przypadku utraty drożności fragmentu przebudowywanego rowu melioracyjnego P. - usunięcia obiektów hamujących odpływ wód, przywrócenia pełnej drożności ww. fragmentu rowu melioracyjnego P.; jak również utrzymywania urządzenia wodnego, tj. planowanego do przebudowy odcinka rowu melioracyjnego P., w należytym stanie technicznym, a także wykonywania prac konserwacyjnych i naprawczych na własny koszt.
Jak wynika z pisma Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...], jak również ogólnodostępnej bazy danych uzbrojenia terenu (Krajowa Integracja Uzbrojenia Terenu), obszary zabudowane zlokalizowane w pobliżu rowu melioracyjnego P., w tym również ul. K., odwadniane są przez system kanalizacji deszczowej zakończony wylotem do tego rowu. Dowodzi tego też dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy (operat wodnoprawny), gdzie wskazano wylot kanalizacji deszczowej (działka ew. nr [...], tuż obok działki ew. nr [...]). Mając na uwadze, że funkcja rowu melioracyjnego P., w wyniku jego przebudowy, nie ulegnie zmianie, również parametry techniczne koryta rowu nie zmniejszą się. Uznaje się, że prawidłowe odwadnianie terenu zależy od istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, tj. czy jest właściwie utrzymywany, konserwowany, czy realizowane są przeglądy sieci kanalizacji deszczowej. Gestor sieci kanalizacji deszczowej jest odpowiedzialny za jej właściwe funkcjonowanie, a ponadto nie jest to przedmiotem postępowania.
Jak podniósł Dyrektor Związku Spółek Wodnych w piśmie z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...] projektowane umocnienie skarp, które nie jest szczelnym wyizolowaniem rowu od filtracji i spływu do niego wód, nie zmieni funkcji rowu oraz nie wpłynie negatywnie na jego funkcjonowanie, a ponadto, mimo że część terenu znajdującego się w zlewni rowu melioracyjnego P. została zabudowana, to wśród terenów zabudowanych pozostają grunty biologicznie czynne (trawniki, pasy zieleni, ogrody), na które bezspornie rów ten oddziałuje, regulując stosunki wodne i poprawiając zdolność produkcyjną gleby.
Argumentacja stron w zakresie zakłócenia przechwytywania przez zabudowany rów wód opadowych lub roztopowych (ze spływu powierzchniowego) również nie znajduje poparcia w poczynionej przez organ analizie dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.
Odnosząc się do przedłożonego przez strony w toku postępowania wyniku przeprowadzonego w 1995 r. badania geotechnicznego podłoża gruntowego pod budynek mieszkalny przy ul. G. [...] w P., organ wyjaśnił, że nie przedłożono dowodów, że w przeszłości, z powodu braku drożności rowu melioracyjnego P. bądź jego złego stanu technicznego, nastąpiły jakiekolwiek podtopienia bądź zalania terenów przyległych. Strony przedłożyły jedynie zanonimizowaną informację z zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. K. [...]-[...]z 3 marca 2020 r., w której wskazano zalanie parkingu przy bud. [...] i zapadającą się kostkę przy studzienkach. Dodatkowo strony z pismem z 8 lipca 2021 r. przedłożyły dokumentację fotograficzną wykonaną w czerwcu i lipcu 2021 r. przedstawiającą fragment rowu melioracyjnego P. (w okolicy ul. K.), jego częściowe wypełnienie wodą i kałuże na parkingu przy ul. K., będące skutkiem intensywnych opadów atmosferycznych. Powyższa dokumentacja fotograficzna nie przedstawia podtopień bądź zalania gruntów przyległych do rowu melioracyjnego P., a tym samym nie stanowi przeciwdowodu dla dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Skoro zatem strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, nie udowodniła ich, brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a.).
Intensywne opady deszczu w czerwcu i lipcu 2021 r. miały miejsce w całym P., jego okolicach i innych regionach Polski, wywołując szereg negatywnych następstw. Przedmiotowa anomalia pogodowa spowodowała, że m. in. sieci kanalizacji deszczowej, systemy odwadniające, jak również rów melioracyjny P. nie były w stanie tymczasowo przejąć wód opadowych. W związku z tym argument, że w czerwcu i lipcu 2021 r. czasowo występowały kałuże i podtopienia na parkingu przy ul. K. bądź stan wody w rowie melioracyjnym był wysoki nie stanowi dowodu, że rów jest niedrożny, a jego przebudowa spowodowałaby w znacznym stopniu pogorszenie zdolności przejmowania wód opadowych i roztopowych (odwadniania terenów przyległych).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem stron, jakoby stan techniczny rowu nie uległ zniszczeniu i nie wymaga odnowienia, a oczyszczenie i uporządkowanie rowu bądź wykonanie innych tego typu działań byłoby zbędne, a nawet doprowadziłoby do zniszczenia istniejących instalacji i terenów, przez które rów przebiega. Dokumentacja fotograficzna załączona do operatu wodnoprawnego wskazuje, że rów jest w złym stanie technicznym - jest niedrożny, a istniejące płyty betonowe wymagają wymiany. Również administrator rowu wskazał szereg korzyści wynikających z planowanej przebudowy urządzenia wodnego, w tym m. in. że zostanie wyprofilowane dno zgodnie ze spadkiem w kierunku spływu wody, nastąpi swobodny przepływ wody, a ponadto zwiększenie retencji w zbiornikach ziemnych zlokalizowanych na rowie melioracyjnym P., powyżej planowanego do przebudowy odcinka rowu. W ramach zatem pozwolenia wodnoprawnego, w wyniku poczynionych prac, nastąpi poprawa funkcjonowania rowu P., w tym nastąpi usprawnienie prowadzenia przez rów wód opadowych lub roztopowych.
Skoro rów P. pełni funkcję rowu melioracyjnego, jak wskazuje stanowisko Dyrektora Związku Spółek Wodnych, błędne jest twierdzenie strony, że w obrębie skarp i dna rowu występują warstwy nieprzepuszczalne. Stanowisko stron nie zostało udowodnione ani poparte wyjaśnieniami.
Z przedłożonych wyników przeprowadzonych w 1995 r. badań geotechnicznego podłoża gruntowego pod budynek mieszkalny przy ul. G. [...] w P. wynika, że rozpatrywany obszar z powodu możliwości płytkiego pojawienia się wód opadowych (na stropie glin) charakteryzuje się dość niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi. Podnoszone zatem przez strony argumenty, że w wyniku zabudowy rowu nastąpi zalanie bądź podtopienie nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie urządzenia wodnego są niesłuszne. Podtopienia mogą wynikać z niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych panujących w obszarze inwestycji, nie zaś z projektowanej przebudowy rowu.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania, gdyż przymiot strony winni posiadać również właściciele nieruchomości usytuowanych w dalszej odległości od rowu, organ nie znalazł podstaw, aby należało uznać za strony właścicieli tych działek. Zgodnie z art. 401 ust. 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Zgodnie z przedstawionym przez wnioskodawcę w części graficznej operatu wodnoprawnego zasięgiem oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego P., organ w oparciu o załączone wypisy z rejestru gruntów i udostępnione przez Starostę dane zgromadzone w rejestrze publicznym, tj. w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, ustalił krąg stron postępowania. Mając na uwadze rodzaj przedsięwzięcia, który dotyczy wyłącznie przebudowy urządzenia wodnego i nie obejmuje usług wodnych, bądź szczególnego korzystania z wód, organ uznał, że zasięg oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego zaznaczono poprawnie i nie wymaga weryfikacji, a tym samym ustalony krąg stron postępowania jest właściwy.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. nie powiadamiał od momentu złożenia przez wnioskodawcę podania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego o planowanej do realizacji inwestycji, organ wyjaśnił, że pierwotna dokumentacja złożona przez wnioskodawcę była niekompletna z punktu formalnego. Organ wezwał dwukrotnie inwestora w celu usunięcia braków i uzupełnienia wniosku. Następnie, w wyniku uzupełnienia dokumentacji, organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym zawiadomił wszystkie strony. Aby nastąpiło wszczęcie postępowania, a zatem sprawa stała się postępowaniem, muszą zostać uzupełnione wszelkie braki formalne. Usuwanie przedmiotowych braków formalnych odbywa się wyłącznie z udziałem wnioskodawcy.
Strona wyraziła również wątpliwość wobec realizacji inwestycji w myśl ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji, niemniej jednak, "pozwolenie wodnoprawne wydane w niniejszej sprawie poprzedza inwestycję drogową realizowaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (o czym mowa w art. 11d ust. 4), a organ właściwy dla jego wydania nie jest uprawniony do oceny celowości takiej inwestycji" (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Gd 767/12).
Odnosząc się do przeprowadzenia wizji w terenie bądź przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wskazano, że od organu prowadzącego postępowanie zależy, czy zasadne jest przeprowadzenie wizji w terenie lub powołanie biegłego. Organ ponownie przeanalizował dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, zwrócił uwagę na skalę i rodzaj przedsięwzięcia, jego zakres, a następnie lokalizację względem m. in. form ochrony przyrody i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze dokumentację fotograficzną w aktach sprawy (operat wodnoprawny), opis planowanej przebudowy rowu, parametry rowu, które osiągnie w wyniku przebudowy, a ponadto fakt, że w wyniku przebudowy rowu nie nastąpi zmiana jego funkcji, uwzględniając opinię administratora rowu organ uznał, że przeprowadzenie oględzin rowu bądź powołanie biegłego nie jest zasadne. Z uwagi na to, że zebrano wystarczającą ilość dowodów i materiałów, na których podstawie możliwe jest wydanie decyzji, a ponadto umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranej dokumentacji, odstąpiono od przeprowadzenia oględzin rowu, jak również nie przychylono się do żądania o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Strony w każdym czasie, na własny koszt, mogą powołać biegłego i przedstawić jego opinię, ale tego nie uczyniły.
A.L. i B.T.-T. wniosły odwołanie od ww. decyzji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wydano w następstwie decyzji organu odwoławczego z 24 września 2021 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z 21 czerwca 2020 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie zachodzi konieczność ponowienia postępowania w zakresie, w jakim postępowanie umarzono, tj. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego P., przez zabudowę otwartego koryta płytą żelbetową, w granicach działek ew. nr [...], [...] obręb [...] K., gmina K., powiat p. (odcinek drugi wybetonowany).
Powyższe uniemożliwiało rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ odwoławczy, gdyż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich, prawidłowo odniósł się do wytycznych organu odwoławczego przez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przebudowy urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego P. zarówno obejmującej odcinek pierwszy, ziemny (działki ew. nr [...], [...] obręb P., gmina K., powiat p.), jak i odcinek drugi, wybetonowany (działki ew. nr [...], [...] obręb [...] P., gmina K., powiat p).
Jak wskazał organ odwoławczy, jako regułę przyjmuje się zatem wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w P.w., natomiast odmowa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy zaistnieją okoliczności wskazane w art. 399 P.w., które wbrew stanowisku odwołujących się nie zaistniały.
Z analizy akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania, zgodnie z przedstawionym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym zasięgiem oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego P., a także w oparciu o załączone wypisy z rejestru gruntów, jak również w oparciu o udostępnione przez Starostę dane zgromadzone w rejestrze publicznym, tj. w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.
Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy przebudowy rowu, w wyniku której nie nastąpi zmiana jego funkcji, na co wskazuje wnioskodawca, jak również administrator rowu melioracyjnego P. - Spółka Wodna K. w piśmie z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...].
W powyższym piśmie Dyrektor Związku Spółek Wodnych wskazał m. in., że projektowane umocnienie skarp, które nie jest szczelnym wyizolowaniem rowu od filtracji i spływu do niego wód, nie zmieni funkcji rowu i nie wpłynie negatywnie na jego funkcjonowanie, a ponadto pomimo, że część terenu znajdującego się w zlewni rowu melioracyjnego P. została zabudowana, to wśród tych terenów zabudowanych pozostają grunty biologicznie czynne (trawniki, pasy zieleni, ogrody), na które bezspornie rów melioracyjny P. oddziałuje, regulując stosunki wodne i poprawiając zdolność produkcyjną gleby, a tym samym ułatwiając jej uprawę.
Urządzenia melioracji wodnych służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, o czym stanowi art. 195 P.w., zatem ich funkcja jest ściśle określona przepisami tej ustawy.
Ponadto, co wynika z pisma Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...], jak również ogólnodostępnej bazy danych uzbrojenia terenu (Krajowa integracja Uzbrojenia Terenu) obszary zabudowane zlokalizowane w pobliżu rowu melioracyjnego P., w tym również ul. K., odwadniane są przez system kanalizacji deszczowej zakończony wylotem do tego rowu. Wskazuje na to również dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy (operat wodnoprawny), gdzie wskazano wylot kanalizacji deszczowej (działka ew. nr [...], obręb P., gmina K., tuż obok działki ew. nr [...], obręb P., gmina K.).
Skoro funkcja rowu melioracyjnego P., w wyniku jego przebudowy, nie ulegnie zmianie, tzn. nadal będzie urządzeniem melioracji wodnych, to również parametry techniczne koryta rowu nie zmniejszą się. Tym samym prawidłowe odwadnianie terenu zależy od istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, tj. czy jest właściwie utrzymywany, konserwowany i czy realizowane są przeglądy sieci kanalizacji deszczowej.
Gestor sieci kanalizacji deszczowej jest odpowiedzialny za jej właściwe funkcjonowanie, a powyższa kwestia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Poza tym, planowane do ułożenia płyty żelbetowe będą przystosowane do demontażu w celach, m. in., utrzymywania i konserwacji odcinka rowu P., a między płytami żelbetowymi wzdłuż projektowanej ścieżki rowerowej będą znajdowały się poprzeczne szczeliny umożliwiające spływ powierzchniowy wód opadowych lub roztopowych do rowu P.
Nadto, pobocze projektowanej ścieżki rowerowej będzie wykonane z gruntów przepuszczalnych (piasków gruboziarnistych), co umożliwi swobodną infiltrację wód opadowych i roztopowych pochodzących ze spływu powierzchniowego oraz terenów przyległych do rowu melioracyjnego P.
Mając na uwadze powyższe, a także z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, który dotyczy wyłącznie przebudowy urządzenia wodnego z zachowaniem jego funkcji i nie obejmuje usług wodnych bądź szczególnego korzystania z wód, zasięg oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego, a co za tym idzie krąg stron postępowania określono właściwie. Nie uzasadnia to uznania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. za stronę postępowania. Tym samym zarzut co do nieprawidłowego określenia stron postępowania w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego nie znajduje poparcia w analizie dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.
Ponadto organ pierwszej instancji pomimo, że pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje usług wodnych bądź szczególnego korzystania z wód, w celu zabezpieczenia pobliskich terenów przed ewentualnymi negatywnymi skutkami przedmiotowej inwestycji w pkt III decyzji zobowiązał wnioskodawcę m. in. do:
- zachowywania pełnej funkcjonalności i drożności przebudowywanego odcinka rowu melioracyjnego P., w tym umożliwienia swobodnego (ze spływem powierzchniowym) przechwytywania przez rów wód opadowych lub roztopowych z terenów sąsiednich (pkt 1);
- w przypadku braku swobodnego (ze spływem powierzchniowym) przechwytywania przez przebudowywany odcinek rowu wód opadowych lub roztopowych - wykonania odpowiednio urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich, z zastrzeżeniem, że wykonanie urządzeń może wymagać uprzednio uzyskania zgody wodnoprawnej (pkt 2);
- w przypadku utraty drożności fragmentu przebudowywanego rowu melioracyjnego P. - usunięcia obiektów hamujących odpływ wód, przywrócenia pełnej drożności tego fragmentu rowu melioracyjnego P. (pkt 3);
- wyprofilowania dna rowu melioracyjnego P. (w ramach przebudowy) ze spadkiem podłużnym w kierunku ul. G. - dla odcinka pierwszego, ziemnego (pkt 4);
- utrzymywania urządzenia wodnego, tj. planowanego do przebudowy odcinka rowu melioracyjnego P., w należytym stanie technicznym, a także wykonywania prac konserwacyjnych i naprawczych na własny koszt (pkt 5).
Jakkolwiek w toku postępowania strony przedłożyły wyniki przeprowadzonego w 1995 r. badania geotechnicznego podłoża gruntowego pod budynek mieszkalny przy ul. G. [...], to w treści opracowania wskazano, że: "rozpatrywany obszar z powodu możliwości płytkiego pojawienia się wód opadowych (na stropie glin) charakteryzuje się dość niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi. Z tego powodu zaleca się rezygnację z piwnic. Poprawnym rozwiązaniem będzie zabezpieczenie pomieszczeń przy pomocy drenażu". Zatem badanie to odnosi się do obiektu budowlanego i warunków jego wykonania, nie zaś do urządzenia melioracji wodnych - rowu P.
Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.
Przechodząc do kolejnego zarzutu dotyczącego nieprawidłowości przedłożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji w sposób obszerny i wyczerpujący odniósł się do powyższej kwestii. Podkreślił, że planowane do realizacji przedsięwzięcie jest realizowane w myśl ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 11d ust. 4 tej ustawy, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga zgody wodnoprawnej, wówczas nie stosuje się art. 396 ust. 1 pkt 7 oraz art. 407 ust. 2 pkt 3 P.w.
Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e P.w., siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052) przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Nadto w art. 11d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji nie wymieniono art. 407 ust. 2 pkt 5 P.w. jako przepisu, którego nie stosuje się w przypadku realizacji inwestycji w myśl ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zatem do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego należy przedłożyć wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Jakkolwiek w art. 11d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji określono, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e P.w., siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości, to nie wskazano jednoznacznie, czy organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego winien wystąpić do katastru, bądź wnioskodawca. Skoro inwestor załącza do wniosku wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, które jako dane ewidencyjne są generowane z systemu teleinformatycznego bazy danych obejmujących m. in. ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości), uznaje się, że warunek określony w art. 11d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji zostaje spełniony.
W świetle powyższego, wypis z rejestru gruntów lub uproszczony wypis z rejestru gruntów są tożsame z katastrem nieruchomości, a skoro są ze sobą tożsame, można było określić krąg stron postępowania (nazwę podmiotu i jego adres) na podstawie dołączonych do wniosku uproszczonych wypisów z rejestru gruntów.
Nadto, organ pierwszej instancji pismem z 2 marca 2021 r. wystąpił do Starosty o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, tj. w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, jak również w bliskim otoczeniu tego zasięgu. Starosta z pismem z 18 marca 2021 r. udostępnił te dane. Na podstawie powyższych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił, że krąg stron postępowania pozostał bez zmian.
Odnosząc się do przeprowadzenia oględzin bądź dowodu z opinii biegłego wskazano, że to od organu prowadzącego postępowanie administracyjne zależy, czy zasadnym jest przeprowadzenie tych dowodów. Zwrócenie się do biegłego o przeprowadzenie dowodu z jego opinii w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne, jest uprawnieniem organu, a nie jego obowiązkiem, gdyż w art. 84 § 1 K.p.a. użyto zwrotu, że organ "może" to uczynić. A zatem nie ma obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
Nadto, odwołujący wyrażając negatywne stanowisko w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego nie przedłożyli do akt sprawy dokumentu, który stanowiłby przeciwdowód dla dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Skoro strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, nie udowodniła ich, brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a.).
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. przeanalizował dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, zwrócił uwagę na skalę i rodzaj przedsięwzięcia, jego zakres, a następnie lokalizację względem m. in. form ochrony przyrody, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze dokumentację fotograficzną w aktach sprawy (operat wodnoprawny), opis planowanej przebudowy rowu, parametry rowu, które osiągnie w wyniku przebudowy, a ponadto fakt, że w wyniku przebudowy rowu nie nastąpi zmiana jego funkcji i uwzględniając opinię administratora rowu melioracyjnego P. zasadnie uznano, że przeprowadzenie oględzin urządzenia wodnego bądź powołanie biegłego nie jest zasadne.
Z uwagi na to, że zebrano wystarczającą ilość dowodów i materiałów, na których podstawie możliwe jest wydanie decyzji, a ponadto wszystkie strony postępowania miały możliwość wypowiedzenie się co do zebranej dokumentacji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. miał podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia oględzin rowu, jak również do odstąpienia od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
Przechodząc do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098) w zw. z § pkt 1 lit. b, § 3, § 6 ust. 1 i 2 oraz Ip. 39 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2183) przez wydanie decyzji z pominięciem faktu, że objęty wnioskiem teren stanowi prawdopodobnie siedlisko objętej ochroną żaby jeziorkowej, wskazać należy na art. 5 pkt 18 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym przez siedlisko roślin, siedlisko zwierząt lub siedlisko grzybów rozumieć należy obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju. Definicja ta stanowi o "obszarze występowania", a nie "potencjalnego występowania" czy też "obszarze, na którym mogą występować" rośliny, zwierzęta lub grzyby. Tym samym "potencjalne" siedlisko gatunków chronionych nie podlegają ochronie prawnej. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego byłaby możliwa wyłącznie przy zaistnieniu przesłanki z art. 396 ust. 1 pkt 5 P.w., tj. niespełnienie wymagań ochrony przyrody.
Jakkolwiek zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone zakazy niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (pkt 7) lub też niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień (pkt 8), to w myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 1a.
Dyrektor RZGW Wód Polskich w P. nie stwierdził też, aby wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie lub wadliwe zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.
Niemniej jednak organ odwoławczy pismem z 13 grudnia 2021 r., stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia żądań w przedmiotowej sprawie. Następnie 16 grudnia 2021 r. na skrzynkę mailowa PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wpłynął e-mail od profesjonalnego pełnomocnika działającego w imieniu A.L. i B.T.-T. z prośbą o informację, czy przed organem odwoławczym było prowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe, czy też organ w ramach rozstrzygnięcia będzie opierał się na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi pismem z 21 grudnia 2021 r. poinformowano go, że organ nie prowadzi dodatkowego postępowania wyjaśniającego, natomiast zawiadomienie z 13 grudnia 2021 r. w trybie art. 10 K.p.a. skierowano do stron postępowania w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W trakcie postępowania odwoławczego żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa przewidzianego w art. 10 § 1 K.p.a.
Organ wskazał również, że wada rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 21 czerwca 2020 r. w zakresie umorzenia postępowania była spowodowana błędną interpretacją przepisów, a nie koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, zatem organ rozpatrując ponownie sprawę opierał się na aktach sprawy zgromadzonych w toku dotychczasowego postępowania. Tym samym brak powiadomienia stron o ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy nie narusza art. 10 § 1 K.p.a., bowiem dla skutecznego podniesienia zarzutu jego naruszenia konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie, jakich czynności nie mogła dokonać bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ tego przepisu. Nadto decyzja organu pierwszej instancji została wydana 25 października 2021 r., a więc miesiąc po decyzji Dyrektora RZGW Wód Polskich w P., a żadna ze stron w tym czasie nie wniosła uwag ani żądań. Treść odwołań jest zaś powieleniem dotychczasowej argumentacji stron i ich stanowiska w sprawie.
Organ wskazał również, że stosownie do art. 393 ust. 4 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Sam zatem fakt udzielenia pozwolenia nie świadczy o możliwości korzystania z nieruchomości i urządzeń wodnych, zaś w celu realizacji uprawnień nadanych w pozwoleniu, kwestie praw do nieruchomości niezbędnej do tej realizacji powinny zostać rozwiązane w trybie cywilnoprawnym. Pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód lub wykonania (przebudowy) wymienionych w jego treści urządzeń wodnych i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia. Z tego względu pozwolenie wodnoprawne udzielane w drodze decyzji administracyjnej ustala jedynie warunki środowiskowe, natomiast nie reguluje spraw cywilno-prawnych oraz nie daje możliwości korzystania z gruntów prywatnych bez zgody ich właścicieli. Organy w postępowaniach w sprawie pozwoleń wodnoprawnych nie przesądzają o prawach właścicielskich, a jedynie o możliwości korzystania z wód czy wykonania urządzenia wodnego z punktu widzenia prawidłowej gospodarki wodnej.
A.L. i B.T.-T. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu , w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej , zarzuciły naruszenie:
1.przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi w tym zakresie przez:
- nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych w sposób niebudzący wątpliwości i oparcie się na nieudowodnionych, subiektywnych twierdzeniach wnioskodawcy, także w zakresie wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę w ramach postępowania dowodowego prowadzonego po wydaniu decyzji uchylającej pierwotną decyzję organu pierwszej instancji;
- zaniechanie jednoznacznych ustaleń co określenia faktycznego zakresu funkcji melioracyjnej (zlewni dla sąsiednich gruntów) rowu P.;
- brak wykazania w jakim zakresie położenie płyt betonowych ma doprowadzić do poprawy funkcjonowania rowu P.;
b) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 85 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin na terenie planowanej inwestycji, pomimo istniejących wątpliwości co do stanu technicznego rowu i jego przebiegu (faktycznej funkcji melioracyjnej), polegających m. in. na pominięciu przez wnioskodawcę faktu zlokalizowania kolektora sanitarnego na dnie rowu, niedrożności przepustu pod ul. G.;
c) naruszenie art. 84 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie, że to strony postępowania, na własny koszt, powinny przedstawić opinię biegłego, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek pełnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie;
d) naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, mimo że przez strony postępowania został zgłoszony taki wniosek i był on uzasadniony stanem faktycznym sprawy;
e) naruszenie art. 80 K.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w zakresie:
- uznania, że jedyne rzetelne badania geotechniczne podłoża gruntowego pod budynkiem mieszkalnym, znajdującym się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji i stanowiącej częściowo obszar inwestycji są nieaktualne, mimo że nie nastąpiła na tym terenie żadna zmiana struktury gruntu uzasadniająca takie stwierdzenia;
- nieuzasadnionego podważania wyników badania przez nieuprawnione odnoszenie ich wyłącznie do obiektu budowlanego w sytuacji wskazywania przez badanie na generalną sytuację melioracyjną na spornym terenie;
- dokonania wadliwych ustaleń na podstawie wskazanego badania i stwierdzenia, że podtopienia będą wynikiem złego stanu warunków gruntowo-wodnych i tym samym całkowite pominięcie dodatkowego negatywnego wpływu inwestycji na wskazane warunki;
- pominięcia okoliczności, że zrealizowanie planowanej inwestycji może znacząco ograniczyć drożność rowu i prowadzić do intensywnego zalewania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;
- ustalenie, że nie dojdzie do zmiany funkcji rowu, podczas gdy przykrycie rowu płytami żelbetowymi będzie skutkowało zaburzeniem gospodarki wodnej na spornym terenie i zmianą funkcji z melioracyjnej na komunikacyjną (ścieżka rowerowa);
2.przepisów prawa materialnego:
a) art. 403 w zw. z art. 407 ust. 1 i 2 P.w. przez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji, która pogorszy stosunki gruntowo-wodne, co potwierdza przedłożony przez wnioskodawcę operat wodnoprawny;
b) art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że zaistniały podstawy do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie;
c) art. 401 ust. 1 P.w. przez brak uznania za strony postępowania właścicieli nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. K..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 20 stycznia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 25 października 2021 r. wydaną w przedmiocie udzielenia Gminie K. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego P., poprzez umocnienie skarp oraz dna rowu, a także zabudowę otwartego koryta płytą żelbetową, w granicach działek oznaczonych nr ew. [...], [...], [...],[...] obręb [...] P. Gmina K., powiat p.
Wskazane wyżej decyzje zapadły po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z wcześniejszymi decyzjami organu odwoławczego ( z dnia 17.02.2021 r. i 24.09.2021 r. ), uchylającymi decyzje organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), dalej: P.w.
Zgodnie z art. 389 pkt 6 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń, do których stosownie do art. 16 pkt 65 lit. a zaliczane są, m. in., rowy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się także odpowiednio, m. in., do przebudowy tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.
Zgodnie z art. 407 ust. 1 i 2 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Do wniosku dołącza się:
1) operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania;
2) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana;
3) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
4) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane;
5) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana;
6) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
W świetle ww. przepisów, w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ww. przesłanek, organ ma obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko wówczas, , gdy zaistnieją okoliczności wskazane w art. 399 P.w. , tj. wówczas gdy:
1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 P.w., tj. ustaleń:
- planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;
- planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;
- planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
- planu przeciwdziałania skutkom suszy;
- programu ochrony wód morskich;
- krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;
- miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w., tj. wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych;
3) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony;
4) zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków
Z treści powołanych przepisów wynika, że zakres pozwolenia wodnoprawnego wyznacza wnioskodawca. Podstawowym zaś dokumentem pozwalającym na weryfikację zgodności planowanego przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, z przepisami Prawa wodnego jest operat wodnoprawny. Rzeczą organu administracji jest natomiast zweryfikowanie pod kątem kompletności, rzetelności oraz prawdziwości informacji przedstawionych przez inwestora w operacie wodnoprawnym, a w razie jakichkolwiek wątpliwości podjęcie odpowiednich czynności procesowych, w ramach postępowania dowodowego, tak aby można było rozstrzygnąć, czy projektowany sposób korzystania z wód spełnia wymogi, określone w ww. art. 396 ust. 1 P.w.
W kontrolowanej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił , że celem wnioskodawcy jest przebudowa urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego P. przez umocnienie skarp oraz dna rowu, a także zabudowę otwartego koryta płytą żelbetową, w granicach działek ew. nr [...], [...], [...],[...] obręb [...] P., gmina K., powiat p. W wyniku zabudowy rowu P. płytą żelbetową powstanie ścieżka rowerowa łącząca ul. K. i ul. G.. Na skutek tych prac nie nastąpi likwidacja rowu ani zmiana jego funkcji. Zostanie on przykryty płytami żelbetowymi przystosowanymi do demontażu w celu m. in. utrzymywania i konserwacji rowu. Projekt ścieżki rowerowej przewiduje, że między płytami żelbetowymi będą znajdowały się poprzeczne szczeliny umożliwiające spływ powierzchniowy wód opadowych lub roztopowych do rowu, a pobocze ścieżki rowerowej zostanie wykonane z gruntu przepuszczalnego, co umożliwi infiltrację wody z terenów przyległych do rowu. W ramach pozwolenia wodnoprawnego na odcinku pierwszym (od ul. K.) nastąpi umocnienie skarp oraz dna rowu nowymi płytami ażurowymi, jak również wyprofilowanie dna rowu ze spadkiem podłużnym w kierunku ul. G., co znacząco poprawi funkcjonowanie rowu melioracyjnego, a także usprawni prowadzenie przez rów wody opadowej lub roztopowej, co potwierdza opinia Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...].
Jak ocenił organ, przedłożony przez wnioskodawcę operat wodnoprawny, wraz z załącznikami i uzupełnieniami, zawiera wszelkie dane niezbędne do wydania pozwolenia wodnoprawnego, które nie narusza art. 396 ww. ustawy
Zdaniem strony skarżącej, organy zaniechały podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym zaniechały dokonania oględzin rowu P. Twierdzenia wnioskodawcy odnoszące się do skutków oddziaływania planowanej inwestycji na rów P. i funkcjonowanie gospodarki wodnej na tym terenie nie znajdują oparcia w zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji.
W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty, w tym naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym , m.in., zaniechaniu przeprowadzenia oględzin na terenie planowanej inwestycji, brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych w sposób niebudzący wątpliwości, nie jest uzasadniony. Wbrew zarzutom skargi, organ wskazał dokumenty, w oparciu o które czynił ustalenia.
Jak ustalił organ, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, z zakresu pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, by w efekcie jego wydania miała nastąpić zmiana funkcji rowu, skutkująca pogorszeniem warunków gruntowo – wodnych. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy przebudowy rowu, w wyniku której nie nastąpi zmiana funkcji urządzenia wodnego, na co również wskazał administrator rowu melioracyjnego P.
Analizując zgłaszane przez strony uwagi w zakresie usytuowanego w dnie rowu melioracyjnego kolektora sanitarnego bądź niedrożnego przepustu pod ul. G. (zlokalizowanego na trasie rowu, poniżej planowanej przebudowy), a następnie odnosząc się do odwadniania pobliskich parkingów, terenów Wspólnoty Mieszkaniowej znajdującej się w P. przy ul. K. [...]-[...] organ wyjaśnił, że te kwestie nie są przedmiotem postępowania. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy przebudowy rowu, w wyniku której nie nastąpi zmiana funkcji urządzenia wodnego, na co również wskazał administrator rowu melioracyjnego P. Pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje usług wodnych bądź szczególnego korzystania z wód. Jednakże, w celu zabezpieczenia pobliskich terenów przed ewentualnymi negatywnymi skutkami przedmiotowej inwestycji, organ zobowiązał wnioskodawcę w pkt III decyzji, m. in., do zachowywania pełnej funkcjonalności i drożności przebudowywanego odcinka rowu melioracyjnego P., w tym umożliwienia swobodnego (ze spływu powierzchniowego) przechwytywania przez rów wód opadowych lub roztopowych z terenów sąsiednich; w przypadku braku swobodnego (ze spływu powierzchniowego) przechwytywania przez przebudowywany odcinek rowu wód opadowych lub roztopowych - wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich, z zastrzeżeniem, że wykonanie urządzeń jw. może wymagać uprzednio uzyskania zgody wodnoprawnej; w przypadku utraty drożności fragmentu przebudowywanego rowu melioracyjnego P. - usunięcia obiektów hamujących odpływ wód, przywrócenia pełnej drożności ww. fragmentu rowu melioracyjnego P.; jak również utrzymywania urządzenia wodnego, tj. planowanego do przebudowy odcinka rowu melioracyjnego P., w należytym stanie technicznym, a także wykonywania prac konserwacyjnych i naprawczych na własny koszt. Jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy, ustalenie ryzyka negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji w związku z faktycznym wykonaniem pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenie w związku z tym ww. obowiązków, nie czyni decyzji organu I instancji wewnętrznie sprzecznej, co zarzuca strona skarżąca, zaś przyjęte rozwiązanie jest dopuszczalne i uzasadnione.
Ponadto organ wskazał, że jak wynika z pisma Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...], jak również ogólnodostępnej bazy danych uzbrojenia terenu (Krajowa Integracja Uzbrojenia Terenu), obszary zabudowane zlokalizowane w pobliżu rowu melioracyjnego P., w tym również ul. K., odwadniane są przez system kanalizacji deszczowej zakończony wylotem do tego rowu. Dowodzi tego też dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy (operat wodnoprawny), gdzie wskazano wylot kanalizacji deszczowej (działka ew. nr [...], tuż obok działki ew. nr [...]). Mając na uwadze, że funkcja rowu melioracyjnego P., w wyniku jego przebudowy, nie ulegnie zmianie, również parametry techniczne koryta rowu nie zmniejszą się. Uznaje się, że prawidłowe odwadnianie terenu zależy od istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, tj. czy jest właściwie utrzymywany, konserwowany, czy realizowane są przeglądy sieci kanalizacji deszczowej. Jak dalej wskazał organ , w ww. piśmie Dyrektora Związku Spółek Wodnych z 31 marca 2021 r. nr L.dz. [...] wskazano, że projektowane umocnienie skarp, które nie jest szczelnym wyizolowaniem rowu od filtracji i spływu do niego wód, nie zmieni funkcji rowu oraz nie wpłynie negatywnie na jego funkcjonowanie, a ponadto, mimo że część terenu znajdującego się w zlewni rowu melioracyjnego P. została zabudowana, to wśród terenów zabudowanych pozostają grunty biologicznie czynne (trawniki, pasy zieleni, ogrody), na które bezspornie rów ten oddziałuje, regulując stosunki wodne i poprawiając zdolność produkcyjną gleby. Organ wyjaśnił również, że planowane do ułożenia płyty żelbetowe będą przystosowane do demontażu w celach ,m.in., utrzymywania i konserwacji odcinka rowu, a między płytami żelbetowymi wzdłuż projektowanej ścieżki rowerowej będą znajdowały się poprzeczne szczeliny umożliwiające spływ powierzchniowy wód opadowych lub roztopowych do rowu, a pobocze ścieżki rowerowej zostanie wykonane z gruntu przepuszczalnego, co umożliwi infiltrację wody z terenów przyległych do rowu.
Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin bądź dowodu z opinii biegłego , organ wyjaśnił, że mając na uwadze dokumentację fotograficzną w aktach sprawy (operat wodnoprawny), opis planowanej przebudowy rowu, parametry rowu, które osiągnie w wyniku przebudowy, a ponadto fakt, że w wyniku przebudowy rowu nie nastąpi zmiana jego funkcji i uwzględniając opinię administratora rowu melioracyjnego P., uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania w przedmiotowej sprawie pozwolenia , bez konieczności przeprowadzenia oględzin urządzenia wodnego bądź powołania biegłego.
Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie jest uzasadniona. Należy również podkreślić, że organ sam decyduje o zakresie i sposobie prowadzenia postępowania i samodzielnie ocenia zasadność i konieczność przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ograniczając się do tych, które niezbędne są do wyjaśnienia sprawy. Zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne, jak wynika z art. 84 § 1 K.p.a. jest uprawnieniem organu, a nie jego obowiązkiem.
W ocenie Sądu, nie jest również uzasadniony zarzut błędnego określenia stron postępowania w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, rodzaj przedsięwzięcia, który dotyczy wyłącznie przebudowy urządzenia wodnego z zachowaniem jego funkcji i nie obejmuje usług wodnych bądź szczególnego korzystania z wód, zasięg oddziaływania planowanego do przebudowy urządzenia wodnego, a co za tym idzie krąg stron postępowania określono właściwie. Nie uzasadnia to uznania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. za stronę postępowania.
Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów proceduralnych uznając, że decyzje organów obu instancji, jak i całe prowadzone postępowanie spełniają standardy wskazane w Kpa, w szczególności w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 , art.84, art. 85 oraz art. 107 § 1 i 3 tej ustawy.
Za nieuzasadnione Sąd uznał tym samym zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym art. 401 ust. 1 i 2 P.w. i art. 396 ust 1 pkt 8 P.w.
Jak wskazano wyżej, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla uznania, że spełnione zostały warunki określone w ww. przepisach, przy jednoczesnym braku przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, wskazanych w art. 399 P.w.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.