III SA/Po 245/06

III SA/Po 245/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Bejgerowska. /sprawozdawca/
Maria Kwiecińska
Tadeusz Geremek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędzia WSA Maria Kwiecińska As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2005 roku, nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 455,- (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/ T. M. Geremek /-/M. Kwiecińska KS d
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2004 roku "A" S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na terenie dwóch stacji paliw o nr [...] i [...], tj. na działkach oznaczonych nr ewidencyjnym [...],[...] i [...], położonych w O., przy al. [...] oraz na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G. n/P., przy ul. [...], stanowiących własność "A" S.A.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...], wydanym na wniosek strony, Starosta, działając w oparciu o art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odrzucenia zgłoszenia "A" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na terenie dwóch stacji paliw o nr [...] i [...], położonych na opisanych powyżej działkach. Uzasadniając zawieszenie postępowania organ wskazał na liczne wątpliwości i stopień komplikacji sprawy, co wymagało uzyskania stanowiska Ministerstwa Środowiska.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...], Starosta, na podstawie art. 105 Kodeks postępowania administracyjnego i art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie odrzucenia zgłoszenia "A" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na przedmiotowych działkach położonych w O. i w miejscowości G., stanowiących własność "A" S.A.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowym zgłoszeniu strona zastrzegła, że sprawcą zanieczyszczenia była spółka B S.A. wykreślona z rejestru handlowego z dniem [...] września 1999 roku. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ przyjął, że "A" S.A. jest następcą prawnym spółki B S.A. (wyjaśnienie Ministra Środowiska z dnia 15 lutego 2005 roku, DP-078-32/05/DN) i wskazał, że wniosek strony jest niekompletny, gdyż nie załączono wyników potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby produktami naftowymi na terenie przedmiotowych stacjach paliw "A" S.A. Zdaniem Starosty przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, albowiem spółka nie wykazała zanieczyszczenia ziemi lub gleby (czy też niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu), którego sprawcą byłby inny podmiot.
W odwołaniu od powyższej decyzji "A" S.A. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz naruszenie słusznego interesu strony. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że nie zgadza się z wyjaśnieniem Ministra Środowiska stwierdzającym, że "A" S.A. jest następcą prawnym spółki B S.A. w zakresie administracyjno – prawnym. Podniosła również, że skoro Starosta badał kwestię następstwa prawnego spółki to winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, zamiast umorzyć postępowanie powołując się na jego bezprzedmiotowość i wskazując jednocześnie braki formalne przedmiotowego zgłoszenia, bez uprzedniego wezwania strony do ich usunięcia. Dodatkowo odwołująca się wskazała, że ustawodawca wyznaczył roczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi od dnia jego dokonania.
Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odrzuciło zgłoszenie "A" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na działkach oznaczonych nr ewidencyjnym [...],[...] i [...], położonych w O., przy al. [...] oraz na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G. n/P., przy ul. [...].
W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ale spółka "A" S.A. nie wykazał przesłanki, że zanieczyszczeń dokonał inny podmiot, co stanowi podstawę do odrzucenia zgłoszenia. Organ wskazał, że w przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu obowiązków w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a interpretacja przepisów dokonana przez odwołującą się stronę zmierza do obejścia prawa i uniknięcia odpowiedzialności w sferze ochrony środowiska, co stoi w oczywistej sprzeczności z interpretacją celowościową omawianego przepisu. Organ drugiej instancji uznał, iż "A" S.A. jako następca prawny podmiotu, który, zdaniem organu, dokonał zanieczyszczeń jest obowiązany do jego rekultywacji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" S.A. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie art. 12. ust 2 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię, że nie przedstawienie wyników badań laboratoryjnych potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby jest brakiem formalnym zgłoszenia, a przede wszystkim nietrafne przyjęcie, że spółka B S.A. nie jest "innym podmiotem", który spowodował zanieczyszczenie gleby.
Uzasadniając zarzuty skargi strona skarżąca podkreśliła, że do połączenia spółek doszło na podstawie art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 roku - Kodeksu handlowego (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), który stanowił jedynie o przejściu na spółkę przejmującą wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej w zakresie stosunków cywilno – prawnych. Natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego, podczas gdy sukcesja administracyjno – prawna w procesie łączenia spółek została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 roku - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) i zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 2001 roku. Spółka zaznaczyła również, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z odmiennych przyczyn aniżeli zarzuty w niej zawarte.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). Jednocześnie przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), wskazuje, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (tj. dnia 1 października 2001 roku), na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 roku. Do takiego zgłoszenia należy jednak załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, bądź odrzuca zgłoszenie, w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, a ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, że zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1 -3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że władający powierzchnią ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi, spowodowane przez inny podmiot, zobowiązani są do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście do 30 czerwca 2004 r., a starosta ma ściśle określony termin na ewentualne odrzucenie takiego zgłoszenia, w drodze decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że w terminie przewidzianym w art. 12 powołanej ustawy, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r. "A" S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na terenie przedmiotowych stacji paliw o nr [...] i [...]. Starosta nie dokonał jednak w ustawowo zakreślonym terminie odrzucenia powyższego zgłoszenia, lecz w dniu [...] lipca 2005 roku wydał decyzję umarzającą postępowanie. Decyzję rozstrzygającą co do istoty, tj. odrzucającą przedmiotowe zgłoszenie wydało dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] września 2005 roku. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku, w oparciu o art. 98 § 1 Kpa, organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odrzucenia przedmiotowego zgłoszenia, nie mniej zgodnie z art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.
Ograniczenie w art. 103 Kpa wstrzymania biegu terminów tylko do ustanowionych w kodeksie powoduje, że nie można tego skutku zawieszenia postępowania rozciągnąć na bieg terminów materialnoprawnych ustanowionych w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisu sformułowanego w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych - a art. 103 Kpa expressis verbis określa terminy, których bieg zostaje wstrzymany - jest niedopuszczalne.
Stosownie do art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje jedynie bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, wstrzymanie biegu terminów dotyczy wyłącznie terminów procesowych, a zatem nie obejmuje terminu prawa materialnego, jakim jest termin roku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 analizowanej ustawy. Termin ten przeznaczony jest dla organu administracyjnego, który w tak zakreślonym czasie uprawniony jest do skorzystania ze swoich uprawnień w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 12 ust. 1 - 3 ustawy.
Terminem materialnoprawnym jest bowiem okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996, str. 287).
Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, wyznacza staroście roczny termin na wydanie decyzji odrzucającej zgłoszenie zanieczyszczenia. Istota tego terminu sprowadza się w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy do określenia, w jakim czasie może nastąpić wydanie określonej decyzji przez organ pierwszej instancji. Upływ tego terminu skutkuje bezwzględną utratą przez organ uprawnienia do wydania takiego orzeczenia, a wówczas starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o zanieczyszczonych terenach i podmiot zgłaszający nie jest obowiązany do ich rekultywacji.
Podjęcie natomiast czynności prawnej, opatrzonej zastrzeżeniem terminu, już po jego upływie, jest działaniem naruszającym prawo. Skoro omawiany termin materialnoprawny nie został w niniejszej sprawie zachowany, to decyzje organów administracyjnych podlegają uchyleniu.
W ocenie Sądu, umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji Starosty było nieprawidłowe. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie, zaakceptował zaskarżone orzeczenie nie dostrzegając, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego. Niedopuszczalnym było bowiem odrzucenie przedmiotowego zgłoszenia w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za bezpodstawne odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących następstwa prawnego strony skarżącej i sukcesji obowiązków obciążających poprzednika władającego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracyjnych będzie zatem uwzględnienie wskazanych wyżej okoliczności i wydanie prawidłowo uzasadnionych decyzji.
W ocenie Sądu opisane uchybienia organów, mające wpływ na wynik sprawy prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wobec powyższego uznając, iż decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/M. Bejgerowska /-/ T. M. Geremek /-/M. Kwiecińska
KS d