III SA/Po 232/25

III SA/Po 232/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 633
art. 108 ust. 6b i ust. 6c
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2025r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 21 maja 2024 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej także jako skarżąca) o zaopiniowanie Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2024-2030.
Postanowieniem z 03 czerwca 2024 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 108 ust. 6b i 6c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., dalej jako P.g.g.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) zaopiniował negatywnie przedłożony Plan ruchu odkrywkowego na lata 2024-2030.
Burmistrz zacytował fragment Planu ruchu dotyczący rekultywacji terenu obejmującego złoże i ocenił, że zacytowana treść stoi w sprzeczności z ustaleniami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako GIOŚ) oraz Marszałka Województwa [...], poczynionymi w ramach prowadzonych postępowań w sprawie odpadów nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku [...]. GIOŚ decyzją z 25 sierpnia 2023 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 15 stycznia 2019 r. i wymierzył karę pieniężną 30 000 zł Z. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...], za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Ponadto Marszałek Województwa [...] pismem z 21 września 2023 r. wezwał Z. P. do usunięcia (w terminie 90 dni od dnia otrzymania pisma) nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku [...] odpadów w ilości 116.888,37 Mg, wśród których nie mniej niż 84 893,37 Mg (ok. 73% całej masy odpadów), stanowią odpady o kodzie 10 01 80 tj. mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych. Do dnia wydania postanowienia odpady nie zostały usunięte.
Zgodnie z art. 108 ust. 6b P.g.g. plan ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7. W myśl art. 7 ust. 1 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z ust. 2 artykułu 7, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych.
Dla przedmiotowej działki gmina nie sporządziła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] przewiduje przeznaczenie działki pod obszary górnicze na strefie II rolno - przyrodniczej. Zarazem przedmiotowa działka sąsiaduje z terenami rolniczymi objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 17 maja 2016 r.), który w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala m.in.: "ochronę powierzchni ziemi, powietrza i wód zgodnie z przepisami odrębnymi; ochronę obszarów głównych zbiorników wód podziemnych zgodnie z przepisami odrębnymi; ochronę Parku Krajobrazowego [...] wraz z otuliną; zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; zakaz wprowadzania funkcji, których odziaływanie może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych poza terenem inwestor posiada tytuł prawny oraz które wprowadzają ograniczenia w użytkowaniu terenów sąsiednich.".
Burmistrz ocenił, że w świetle toczących się postępowań, nie można mówić o spełnieniu przez przedsiębiorcę kryterium wynikającego z art. 7 P.g.g., a tym samym nie może wydać pozytywnej opinii.
W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez pozytywne zaopiniowanie planu ruchu odkrywkowego. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 108 ust. 6b w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 P.g.g. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, przez wykroczenie w opinii poza kryterium, w szczególności rozstrzygnięcie w sposób sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w braku planu ogólnego gminy jest przyjmowane jako obowiązujący dokument określający sposób wykorzystania nieruchomości;
2. art. 6 K.p.a. przez oparcie swojego rozstrzygnięcia na pozaustawowej przesłance "dbałości o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, uwzględniając również interesy mieszkańców gminy i całokształt działań podejmowanych na rzecz właściwego zagospodarowania gminy oraz ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska", co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności oraz wykracza poza kryterium opinii;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pomocniczym w zakresie wyrażenia opinii, w tym dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny (a nie swobodny), tj. w sposób wybiórczy, ogólnikowy, tendencyjny i niezwiązany z zadaniami organu opiniującego oraz z istotą sprawy, w szczególności z kryterium opinii;
4. art. 106 § 1 K.p.a. przez oparcie swojego rozstrzygnięcia o inne sprawy niż aspekty, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, w szczególności z kryterium opinii.
Zamierzona działalność nie narusza sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, określonego w studium, będąc z nią całkowicie w zgodzie, gdyż studium wprost przeznacza nieruchomość pod obszary górnicze. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do aspektów które wiążą się z przepisami P.g.g. Przywoływał jedynie różnorakie toczące się postępowania, dotyczące podmiotów innych niż skarżąca półka (przede wszystkim Z. P., który jest powiązany ze spółką, niemniej w obrocie prawnym jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków) bezprawnie interpolując je na przedmiot niniejszego postępowania pomocniczego, mimo iż przedmiotem opinii jest zamierzona (a więc przyszła) działalność określona w przedłożonym planie ruchu zakładu górniczego.
Postanowieniem z 12 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 108 ust. 6b, ust. 6c P.g.g. - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Zgodnie z art. 108 ust. 6c P.g.g. opinia dotycząca nienaruszania zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości - jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie uważa się, że właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie zgłasza uwag.
Stosownie zaś do 108 ust. 9 pkt 3 P.g.g., do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego dołącza się opinię albo informację o jej braku, a w przypadku uwag także oświadczenie przedsiębiorcy o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia.
Organ zacytował uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 02 lutego 2021 r. II SA/Wr 610/20 i stwierdził, że od opinii wydanej na podstawie art. 108 ust. 6b P.g.g. nie przysługuje zażalenie. Zainteresowany musi zwrócić się o wydanie opinii przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie można zatem uznać, że tego rodzaju opinia jest orzeczeniem z art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 P.g.g. Bez znaczenia jest przy tym, że organ I instancji wyraził opinię w formie postanowienia powołując w podstawie prawnej m.in. art. 106 § 5 k.p.a. O charakterze prawnym czynności organu decyduje bowiem jej treść oceniana z pozycji obiektywnego porządku prawnego, a nie powołane przez organ przepisy.
W skardze [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie postanowienia SKO oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów:
1. art. 106 § 5 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że postanowienie Burmistrza z 03 czerwca 2024 r. stanowi opinię, na którą nie przysługuje zażalenie;
2. art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 108 ust. 6b, ust. 6c P.g.g. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy na postanowienie w przedmiocie opinii nad planem ruchu przysługuje zażalenie;
3. art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która w zakresie określonym realiami niniejszej sprawy nie doznaje ograniczenia, przez co skarżącej spółce przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia;
4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez całkowite pominięcie oceny dowodów oraz stanu faktycznego sprawy, a skupienie się wyłącznie na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, nieprawidłowym w ocenie skarżącej;
5. art. 8 § 1 K.p.a. przez uzasadnienie postanowienia w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej, w szczególności tego, czy postępowanie prowadzone jest w sposób proporcjonalny, bezstronny i zachowaniem zasad równego traktowania.
Kolegium w swoim stanowisku pominęło uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1996 r. OPK 11/96. W uchwale tej NSA przyjął, że organem samorządu terytorialnego rzeczowo właściwym do wydania opinii, o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), zaś do wydania opinii, o której mowa wyżej, stosuje się przepis art. 106 K.p.a. z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.
Skarżąca wskazała, że tryb zatwierdzania planu ruchu obowiązujący w dniu podjęcia ww. uchwały NSA był analogiczny do trybu obowiązującego obecnie, pomimo formalnej zmiany stanu prawnego (wejścia w życie P.g.g.). W szczególności procedura zatwierdzania planu ruchu w obu stanach prawnych przewiduje w sposób tożsamy, że taka opinia jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy i należy ją przedłożyć wraz z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu przez organ nadzoru górniczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, aczkolwiek z powodu innego niż wymienione w skardze.
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na opinię o planie ruchu zakładu górniczego.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Sąd stwierdza, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., ma charakter postanowienia zamykającego sprawę oceny dopuszczalności zażalenia i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. II GSK 1689/12; Lex).
Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie pięciu sędziów z dnia 20 maja 1996 r. OPK 11/96 (ONSA 1997/1/9) stwierdził, że organem samorządu terytorialnego rzeczowo właściwym do wydania opinii, o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Do wydania opinii, o której mowa wyżej, stosuje się przepis art. 106 k.p.a. z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.
Wprawdzie ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze już nie obowiązuje, jednak stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA w składzie pięciu sędziów pozostaje aktualne, skoro tryb zatwierdzania planu ruchu nie zmienił się. W rozpatrywanej sprawie to nie organ właściwy w sprawie ma rozpocząć czynności współdziałania, ale strona (przedsiębiorca), która uzyskawszy stanowisko organu gminy, jest jednocześnie zobowiązana do dostarczenia go organowi właściwemu w sprawie łącznie z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu. Nie zmienia to jednak istoty samego współdziałania, dlatego wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien zająć stanowisko w sprawie w formie postanowienia, na które służy zażalenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2017 r. III SA/Gl 303/17; Lex).
Dodatkowo Sąd wskazuje, że SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza, który zaopiniował Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2024-2030.
Sądowi wiadomo z urzędu, że w dacie rozstrzygania niniejszej skargi w obrocie prawnym są dwa wyroki dotyczące Planu ruchu odkrywkowego tego samego zakładu górniczego [...] i na tej samej działce: (i) prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 02 kwietnia 2025 r. III SA/Po 604/24 oraz (ii) nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2025 r. III SA/Po 201/25.
Sprawy różnią się tym, że kontrolowana sprawa została wszczęta wnioskiem o zaopiniowanie Planu ruchu odkrywkowego na lata 2024-2030, podczas gdy oba ww. wyroki dotyczą zaopiniowania Planu ruchu odkrywkowego na lata 2023-2029.
Sąd zaznacza przy tym, że z uzasadnienia postanowienia Burmistrza wiadomo, że nie zmieniły się okoliczności prawne tj. obowiązują te same przepisy dotyczące przeznaczenia tej konkretnej nieruchomości (Studium).
Sąd stwierdza, że Burmistrz naruszył art. 108 ust. 6b P.g.g. nie analizując, czy Plan ruchu odkrywkowego na lata 2024-2030 jest tożsamy z Planem ruchu odkrywkowego na lata 2023-2029, który już wcześniej zaopiniował (negatywnie). Gdyby okazało się, że oba Plany są tożsame na lata 2024-2025-2026-2027-2028-2029, to w obrocie prawnym nie mogą istnieć opinie co do dwóch tożsamych Planów na te same lata i dla tego samego przedsięwzięcia, w tym samym stanie prawnym (Studium).
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na ww. błąd Burmistrza, pomimo faktu, że wcześniej dwukrotnie rozstrzygało w przedmiocie Planu ruchu odkrywkowego na lata 2023-2029. Przy czym oba postanowienia Kolegium zostały zaskarżone do WSA w Poznaniu przez skarżącą w niniejszej sprawie [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...], w konsekwencji czego zapadły ww. orzeczenia (i) prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 02 kwietnia 2025 r. III SA/Po 604/24 (ii) nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2025 r. III SA/Po 201/25. O czym Kolegium ma wiedzę z urzędu.
Ponownie rozpoznając zażalenie na postanowienie Burmistrza z 03 czerwca 2024 r. którym Burmistrz zaopiniował Plan ruchu odkrywkowego na lata 2024-2030, Kolegium porówna oba Plany i będzie procedowało w zależności od ustaleń, względnie uchyli postanowienie Burmistrza i przekaże sprawę temu organowi do rozpoznania w całości, celem sprawdzenia, czy oba Plany są tożsame na lata 2024-2029.
Jeżeli oba Plany są tożsame na lata 2024-2029, to opinia dotycząca Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2024-2030 nie może zostać wydana, dopóki nie zostaną wykonane wskazania Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z 02 kwietnia 2025 r. III SA/Po 604/24. Zarazem organy muszą sprawdzać status wyroku WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2025 r. III SA/Po 201/25 z uwagi na ocenę prawną i wskazania w nim zawarte.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że ocena zarzutów skargi byłaby przedwczesna. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Należy zatem doprowadzić do wykonania prawomocnych wskazań Sądu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).