III SA/Po 231/21

III SA/Po 231/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Górecka /przewodniczący/
Marek Sachajko
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 31zq ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 256
art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 roku sprawy ze skargi B. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania B. N. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020r. chyba, że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. ZUS stwierdził, że z danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym (KSI) ZUS wynika, iż B. N. złożyła deklarację ZUS DRA za maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r., tj. po upływie ustawowego terminu. W związku z powyższym zdaniem organu decyzję z [...] września 2020 r. wydano zgodnie z prawem i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia lub zmiany.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do tutejszego Sądu B. N. podniosła m. in., że z uwagi wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek złożyła w terminie – w dniu [...] kwietnia 2020 r., lecz z uwagi na problemy techniczne programu Płatnik i dodatkowo utratę bazy danych księgowej ją obsługującą, nie zdążyła przed [...] czerwca 2020 r. złożyć deklaracji rozliczeniowej. Dodała, że częste aktualizacje i obciążenia systemu Płatnik rodzą komplikacje powodujące pojawienia się informacji z błędem krytycznym i spowodowały brak możliwości wysłania deklaracji w terminie. Dodatkowo odzyskanie danych opóźniło terminowość rozliczenia. W związku z sytuacją pandemii utrudniona była możliwość szybkiego sprowadzenia informatyka. Dlatego deklaracje zostały złożone dopiero [...] lipca 2020 r.
W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skoro skarżąca złożyła wymagane dokumenty rozliczeniowe za miesiące marzec-maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r. to w świetle art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 nie mogła zostać zwolniona z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Odnośnie wskazywanej przez skarżącą awarii systemu Płatnik ZUS podał, że twierdzenie skarżącej nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione, a i tak termin na złożenie dokumentacji rozliczeniowej z uwagi na pandemię został wydłużony. W normalnych okolicznościach deklaracje ZUS DRA i imienne raporty za zatrudnionych ubezpieczonych powinny być składane w terminie do 15 czerwca. Skarżąca składając dokumenty za miesiące marzec-maj 2020 r. [...] lipca 2020 r. nie wywiązała się więc z obowiązku złożenia ich w terminie. Decyzje w sprawie wydano więc prawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Z uwagi na wniosek skarżącej i brak żądania pełnomocnika organu przeprowadzenia rozprawy, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 232 5 ze zm., dalej: Ppsa) rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do [...] czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej za osoby ubezpieczone.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19.
W myśl art. 31zo ust. 1 ww. ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r.,
2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r.,
3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r.
Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W myśl zaś z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.
ZUS w zaskarżonej decyzji odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ rentowy uznał, że skarżąca nie złożyła we wskazanym w ustawie terminie, to jest do [...] czerwca 2020 r., deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA i imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych. Dokumentację rozliczeniową skarżąca złożyła [...] lipca 2020 r. Okoliczności złożenia wymaganych dokumentów po terminie skarżąca nie kwestionuje.
W wyjaśnieniach dotyczących uchybienia terminu skarżąca wskazała na problemy techniczne programu Płatnik oraz utratę przez biuro rachunkowe bazy danych i trudności w okresie epidemii w szybkim sprowadzeniu informatyka, który tę bazę danych naprawił. To wszystko wpłynęło na 1-dniowe opóźnienie w złożeniu wymaganej dokumentacji rozliczeniowej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 Kpa obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa).
Sąd stwierdza, że skarżąca po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku z wypełnionymi dokumentami rozliczeniowymi (tj. po [...] czerwca 2020 r.), dopiero w chwili doręczenia jej decyzji z [...] września 2020 r. otrzymała od organu informację o nieprzesłaniu wymaganych dokumentacji rozliczeniowych (jak wyżej) i w konsekwencji przyczynach uznania, dlaczego nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Informację w tym zakresie ujawniono stronie po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku wraz wymaganą dokumentacją rozliczeniową. W sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, tj. złożenia przez nią [...] kwietnia 2020 r. wniosku o przedmiotowe zwolnienie (wniosek RDZ) bez wymaganej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za osoby ubezpieczone i braku uzyskania od organu informacji o wymogu uzupełnienia wniosku w terminie do [...] czerwca 2020 r. o deklarację rozliczeniową za maj 2020 r., mogła pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Szczególnie w sytuacji, gdy jej wniosek ZUS rozpoznał dopiero [...] września 2020 r.
Zważywszy na okoliczność, że wniosek B. N. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. wpłynął do ZUS [...] kwietnia 2020 r. organ powinien był poinformować skarżącą o obowiązku złożenia do [...] czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za maj 2020r., a także o konsekwencjach niewywiązania się z tego obowiązku w terminie, tj. odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za ten okres. Akta sprawy wskazują, że takich działań ZUS nie podjął.
Sąd podkreśla, że trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą.
W związku z powyższym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 Kpa). W następstwie złożenia przez skarżącą [...] kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ nie wyjaśnił stronie przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przepis art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek.
W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 Kpa, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle przepisu art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy (obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.
Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: https://www.zus.pl), ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Oznacza to, że od tego dnia organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania.
Co istotne przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS.
Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] września 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań. Nie wyjaśnił również stronie przed [...] czerwca 2020 r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedłożyć deklarację rozliczeniową za maj 2020 r., tym bardziej, że z powodu złożenia [...] kwietnia 2020 r. wniosku strona mogła pozostawać w przekonaniu, że wszelkich formalności dochowała. Organ powinien był więc o to zadbać.
Jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 Kpa), zgodnie z art. 10 § 3 Kpa, zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak.
W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed [...] czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej deklaracji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a Kpa, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak wpływu dokumentów rozliczeniowych do ZUS do [...] czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy (zmiana: Dz. U. 2020 r. poz. 2255) organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji to obejmuje zdarzenia, które miały "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491).