III SA/Po 225/23

III SA/Po 225/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Szymon Widłak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 178
art. 41 par. 1, art. 32
z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 439 ust. 2
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 8 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] z dnia 2 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Prokuratora na rzecz skarżącego kwotę 480(czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 02 stycznia 2023 r. nr [...] Prokurator Rejonowy [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 439 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305, dalej jako ustawa o obronie Ojczyzny), art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, art. 24 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U z 2022 r., poz. 1247 z późn. zm., dalej jako Prawo o prokuraturze) w zw. z art. 470, art. 120 ust. 2 i art. 792 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126, dalej jako Rozporządzenie), w związku z określeniem kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, obowiązującej w 2023 roku, przyznał ppłk. A. M. od dnia 01 stycznia 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 6117,10 zł miesięcznie brutto.
Uzasadniając napisał, że do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego dla ppłk. A. M. (dalej także jako strona, skarżący) wyliczono wysokość uposażenia żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych oraz wysokość wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji.
Określając uposażenie żołnierza zawodowego na stanowisku służbowym Prokurator Rejonowy napisał, że na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...], zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U: 15. Stanowisko służbowe objął w dniu 16 maja 2016 roku.
Data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została na dzień 12 lutego 2005 roku.
Stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 Prawa o prokuraturze, art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lipca 2022 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1484), oraz § 29 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 966, ze zm.), miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosi 9301,50 zł, a jej składnikami są: (i) stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U: 15 w kwocie 7950,00 zł, (ii) dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 17% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie 1 351,50 zł.
Określając wynagrodzenie prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji Prokurator Rejonowy napisał, że zgodnie z decyzją Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr [...] z 04 kwietnia 2016 r., w oparciu o art. 41 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 z późn. zm., dalej jako Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze), skarżący zachował prawo do wynagrodzenia nabytego na stanowisku prokuratora Wojskowej Prokuratury, które jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej. Data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na dzień 12 września 2000 r.
Na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U., poz. 2666), w 2023 roku podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5 444,42 zł. Kwota wynagrodzenia prokuratora, określona ppłk. A. M. na podstawie art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 Prawa o prokuraturze, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r., poz. 271, ze zm.) i przywołanej powyżej decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z 04 kwietnia 2016 r. wynosi 15 418,60 zł, a jej składnikami są: (i) wynagrodzenie zasadnicze w kwocie ustalonej z uwzględnieniem ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora w zniesionej Wojskowej Prokuraturze tj. z zastosowaniem mnożnika 2,36 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego 12 848,83 zł; (ii) dodatek za długoletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego 2569,77 zł.
Określając wyliczenie wysokości dodatku wyrównawczego Prokurator Rejonowy napisał, że zgodnie z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym. Uwzględniając powyższe oraz zgodnie z art. 435 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu w okresie od dnia 1 stycznia 2023 roku stanowi różnicę pomiędzy kwotami wynagrodzenia – 15 418,60 zł a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym - 9 301,50 zł i wynosi 6 117,10 zł.
W terminowo wniesionym odwołaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jej uchylenie. Napisał, że kwestionuje decyzję w zakresie nieuwzględniającym przy jego wymiarze wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku tj. stanowisku "wizytatora- prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz przyznania prawa do kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Nadmienił, że na tej samej stawce pozostaje od 2011 r. (zatem od 13 lat) co zdaniem skarżącego w oczywisty sposób samo przez się wskazuje niezgodność z prawem tejże decyzji.
Niezależnie od powyższego skarżący ocenił, że zaskarżona decyzja jest nieważna i została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, odsyłając do orzecznictwa, także na bazie spraw ze skarg odwołującego się na decyzje Prokuratora.
Nadto odwołujący się napisał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na ustalenie dodatku wyrównawczego w błędnej kwocie.
Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jej uchylenie.
Decyzją z 08 lutego 2023 r. nr [...] Prokurator, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając napisał, odnosząc się do wskazanego przez skarżącego prawa do obliczenia dodatku wyrównawczego, z zachowaniem prawa do kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego, że zgodnie z art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze, wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawce bezpośrednio wyższej po upływie kolejnych 5 lat pracy na danym stanowisku prokuratora. Dla wymaganego okresu 5 lat zalicza się pracę lub służbę w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury ale wykonywanych na równorzędnych stanowiskach, określonych w art. 1 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze. Przepis ten określa zamknięty katalog "stanowisk prokuratorskich" w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Wobec prokuratorów przeniesionych na niższe stanowisko służbowe na mocy art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nastąpiło "zamrożenie" ich wynagrodzeń na dotychczasowym poziomie, z zachowaniem prawa do waloryzacji wynagrodzenia - art. 41 § 2 tejże ustawy, do czasu powrotu na poziom wcześniej zajmowany w wojskowych jednostkach prokuratury. Z chwilą powołania skarżącego na szczebel prokuratury odpowiadający wcześniej zajmowanemu przez niego stanowisku w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury - czyli prokuratury okręgowej, na mocy art. 43 § 2 Przepisów wprowadzających nastąpi zaliczenie okresu pracy lub służby na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej do okresu wymaganego do uzyskania wynagrodzenia zasadniczego w stawce wyższej (piątej). Skarżący będzie wówczas ponownie zajmował dane stanowisko na równorzędnym szczeblu prokuratury, o którym mowa w art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze. W ocenie organu wyższego stopnia powyższe oznacza, iż brak jest podstaw do zaliczenia skarżącemu okresu służby na niższym stanowisku do nabycia prawa do wynagrodzenia zasadniczego w stawce bezpośrednio wyższej, będącej pochodną służby na stanowisku zajmowanym wcześniej.
Dalej organ napisał, że za całkowicie nieusprawiedliwione należy uznać żądanie skarżącego, iż organ winien uwzględnić przy obliczaniu wysokości dodatku wyrównawczego wynagrodzenie nabyte na ostatnio zajmowanym stanowisku wizytatora - Prokuratora Wojskowej Prokuratury, na którym przysługiwał dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny jest przypisany do określonej funkcji, która pełniona jest czasowo i nie posiada przymiotu trwałości, jak pozostałe składniki uposażenia. Wraz z przeniesieniem skarżącego na niższe stanowisko służbowe zachował on prawo do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku ale bez uwzględnienia dodatku funkcyjnego (art. 36 § 1 oraz art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających), która to należność przysługuje wyłącznie w przypadku pełnienia funkcji i jest z nią immanentnie związana.
Następnie napisał, że uznaje za bezzasadny zarzut wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz, że właściwym do jej wydania jest Prokurator Generalny. Stwierdził, że art. 32 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o prokuraturze ma charakter przepisu przejściowego, celem przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych względem prokuratorów wojskowych prokuratur, będących żołnierzami zawodowymi, przeniesionych do prokuratur powszechnych po zmianach ustrojowych Prokuratury i nie może być stosowany po utracie przez skarżącego statusu prokuratora wojskowego. Stosownie do art. 24 § 3 Prawa o prokuraturze, prokuraturą rejonową kieruje prokurator rejonowy oraz zgodnie z art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny to Prokurator Rejonowy [...] był organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. M., zastępowany przez zawodową pełnomocnik, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w sprawie, ewentualnie ich uchylenia, w całości, zobowiązania Prokuratora Okręgowego do wydania decyzji przyznającej skarżącemu dodatek wyrównawczy w kwocie 10 189,75 zł począwszy od 01 stycznia 2023 r., zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o wystąpienie do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego o nadesłanie etatu byłej Wojskowej Prokuratury (stanu na dzień 3 kwietnia 2016 roku) i dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność tego że: a) stanowiska służbowe w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury były tworzone w oparciu o etaty tych jednostek, a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego; b) w Wojskowej Prokuraturze stanowisko zajmowane przez skarżącego było odrębnym stanowiskiem od stanowiska prokuratora Wojskowej Prokuratury, a tym samym że każde stanowisko etatowe w Wojskowej Prokuraturze miało odrębny numer, parametry i w związku z powyższym że podstawą do ustalenia wysokości uposażenia skarżącego było i jest stanowisko etatowe "wizytator - prokurator Wojskowej Prokuratury Wydział Postępowania Sądowego Wojskowa Prokuratura.
Pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; oceniła, że zamiast prokuratora rejonowego (jako organu pierwszej instancji) i prokuratora okręgowego (jako organu drugiej instancji) organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego pełniącego służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny (jako organ pierwszej i drugiej instancji).
Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" użyty w przywołanym przepisie nie odnosi się do wszystkich składników wynagrodzenia (uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury), a jedynie do niektórych - wybranych - jego składników;
2) art. 43 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, poprzez jego niezastosowanie i nie zaliczenie skarżącemu - do okresu od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego - ani okresu kolejnych 5 lat począwszy od dnia 20 czerwca 2011 r., od kiedy to skarżącemu przyznano prawo do czwartej stawki wynagrodzenia, zasadniczego, ani też okresu kolejnych 5 lat począwszy od dnia 20 czerwca 2016 r., od kiedy skarżącemu powinno być przyznane prawo do piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;
3) art. 41 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do jego niezastosowania i w konsekwencji ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu, skutkować powinna przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według szóstej stawki wynagrodzenia zasadniczego,
4) art. 41 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 43 § 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o prokuraturze poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do niezastosowania w/w przepis i w konsekwencji ustalenie wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki awansowej wynagrodzeni zasadniczego, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów skutkować powinno przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według szóstej stawki wynagrodzenia zasadniczego
Uzasadniając skargę pełnomocnik napisała między innymi, że z treści decyzji wydanych w sprawie nie wynika, w jaki sposób organy ustaliły swoją właściwość w niniejszej sprawie (organ przywołał bowiem przepisy ogólne, z których nie wynika właściwość organu). Właściwość organu do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego - według organów prokuratury - normuje § 2 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowisku na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych, który jako organ właściwy w sprawie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego określił prokuratora rejonowego. Jednakże zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 02 sierpnia 2019 r., I OSK 4193/18 czy wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., I OSK 1866/17) - którą organy prokuratury jawnie ignorują - ww. rozporządzenie (jak i poprzedzające je rozporządzenie z 2010 r.) w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego, wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pozostającej w mocy po uchyleniu tej ustawy, stosownie do art. 823 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny. W tym upoważnieniu nie mieści się bowiem określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego.
Zdaniem pełnomocnik skarżącego określenie organu kompetentnego w niniejszej sprawie wywieźć należy z art. 32 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, który określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o obronie Ojczyzny, do których należy sprawa przyznania dodatku wyrównawczego żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.
Dalej pełnomocnik napisała, że niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów o właściwości organów, zawartych w obecnie obowiązującej wojskowej ustawie pragmatycznej. Jak bowiem wynika z art. 216 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny organem właściwym do wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe lub do pełnienia funkcji w podmiocie, do którego nastąpiło oddelegowanie, oraz do określania wysokości uposażenia w okresie oddelegowania jest kierownik instytucji, do której żołnierz jest oddelegowany.
Zdaniem pełnomocnik skarżącego w realiach sprawy jest niezmiernie istotne to, że skarżący nie został oddelegowany do Prokuratury Rejonowej [...] lecz do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (co wynika wprost z decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 4 kwietnia 2016 r.), która to prokuratura zgodnie z art. 1 § 1 ustawy o prokuraturze jest instytucją jednolitą, a jej kierownikiem zgodnie z art. 1 § 2 w zw. z art. 13 ustawy o prokuraturze jest Prokurator Generalny.
W odpowiedzi na skargę Prokurator, także zastępowany przez zawodową pełnomocnik, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi jako bezzasadne. Podał, że na podstawie art. 24 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze przełożonym prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] jest Prokurator Rejonowy, dlatego – w ocenie organu – w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wydał skarżącemu jego przełożony – Prokurator Rejonowy. Wskazując na treść art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze podał, że przepisy tej ustawy regulują krąg podmiotów uprawnionych do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego, wskazując właściwy organ, o którym mowa w art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powołując treść art. 31 § 7 ustawy Prawo o prokuraturze oraz art. 31 § 1 w zw. z art. 75 pkt 2 i art. 40 § 1 Przepisów wprowadzających podał, że z chwilą powołania określonych prokuratorów wojskowych do powszechnych prokuratur okręgowych skończyło się władztwo dowódcze Prokuratora Generalnego i od tego momentu uprawnienia dowódcze przysługują na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych kierownikom instytucji cywilnych, w których utworzono komórki organizacyjne do spraw wojskowych. Organ podał, że nie neguje wskazanych w skardze orzeczeń NSA, jednak na mocy art. 153 p.p.s.a wiążą one organ w sprawie, w której zostały wydane. Organ podzielił stanowisko wydane przez NSA w wyrokach w sprawach – sygn. I OSK 2167/17 i I OSK 2165/17, w których podano, że norma art. 32 przepisów wprowadzających Prawo o prokuraturze miała charakter przepisu przejściowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W niniejszym postępowania sądowo administracyjnym istotne było ustalenie właściwości organu, który winien wydać decyzję ustalającą wysokość dodatku wyrównawczego prokuratorowi będącemu żołnierzem zawodowym, przeniesionemu i obejmującemu stanowisko w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, po zniesieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej na mocy art. 31 Przepisów wprowadzających.
Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Kwestia właściwości organów w sprawach ze skarg A. M. w przedmiocie dodatku wyrównawczego (za inne miesiące) była już przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu oraz NSA. W sprawach o sygn. akt II SA/Po 359/19, II SA/Po 124/20 i II SA/Po 219/20, III SA/Po 791/20, III SA/Po 341/21, III SA/Po 676/21, III SA/Po 186/22 i III SA/Po 274/22, III SA/P0 487/22 stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na niewłaściwość organów obu instancji.
Sprawy te były, jak zauważyły strony, przedmiotem rozważań NSA i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznicze. Pierwsza, na której swoje stanowisko oparł Prokurator Okręgowy (patrz wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r. I OSK 2167/17 i z 10 maja 2018 r. I OSK 2165/17) i druga linia, na której swoje stanowisko oparł skarżący (patrz np. wyroki NSA z 2 sierpnia 2019 r. I OSK 4379/18 i I OSK 4193/18, z 17 kwietnia 2019 r. I OSK 1570/17 i z 23 maja 2019 r. I OSK 1866/17, z 13 listopada 2020 r. I OSK 1981/18, z 19 kwietnia 2021 r. III OSK 310/21, zx 22.03.2023r., III OSK 2366/21). Przy czym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę jako późniejsza i dominująca wykształciła się ta druga linia orzecznicza. Dlatego Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w w/w licznych orzeczeniach tut. Sądu i dominującej linii orzeczniczej NSA.
Jak podały w swoich rozważaniach sądy w cytowanych wyrokach w celu ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawie konieczne jest przywołanie regulacji prawnych związanych z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.
Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 Przep. wprow. P.p. wynika, że 4 kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych - działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych. Stosownie do art. 32 Przep. wprow. P.p. obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.
W świetle art. 41 § 1 Przep. wprow. P.p. Prokurator Generalny przenosi prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych, których nie powołał do prokuratur okręgowych, na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" i ustala prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, kierując się przy tym ich dotychczasowym miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Przepis art. 36 § 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że przy wykonywaniu czynności służbowych prokuratorzy dotychczasowej Wojskowej Prokuratury Okręgowej posługują się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym. Zgodnie z art. 53 tej ustawy Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W odniesieniu do skarżącego bezsporne jest, że Prokurator Generalny decyzją wydaną na podstawie art. 41 § 1 Przep. wprow. P.p. przeniósł z dniem 4 kwietnia 2016 r. skarżącego - prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku. Następnie także Prokurator Generalny decyzją z 27 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył skarżącego - prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w dziale do spraw wojskowych tej powszechnej jednostki prokuratury. Prokurator Generalny wyznaczając prokuratora na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia niewątpliwie przyjął, że w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 Przep. wprow. P.p. Z art. 70 tej ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu P.p., która nie zawiera regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. Z tego względu ustawodawca w art. 125 tej ustawy stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 obowiązującej wówczas ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy P.p.
Stosownie do art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych i P.p.
W następstwie opisanych wyżej decyzji Prokuratora Generalnego skarżący został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w dziale do spraw wojskowych Prokuratury Rejonowej [...]. Z uwagi na fakt, że miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługiwał dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Z art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynikało, że dodatek wyrównawczy przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Obecnie w obowiązującej od 1 stycznia 2023r. ustawie z 14.11.2022r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz.U. 2022.2305) kwestie te uregulowane zostały niemalże identycznie. Zgodnie z art. 1 pkt 26 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prokuratorach wojskowych należy przez to rozumieć prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury pełniących czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. Zgodnie z art. 439 ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Zgodnie z art. 439 ust. 4 tej ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w drodze decyzji organ, o którym mowa w art. 470 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 470 ust. 1) organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą tut. Sąd podziela analiza nadal obowiązującego art. 32 Przep. wprow. P.p. nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w dwóch innych wyrokach NSA o sygn. akt I OSK 2165/17 i I OSK 2167/17, że przepis ten ma charakter przejściowy i wywodzona z niego kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]. NSA podał, że podstawę prawną przeniesienia wymienionego prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej, który nie został powołany do prokuratury okręgowej - na inne stanowisko służbowe w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - Prokuratury Rejonowej [...], stanowił art. 41 § 1, a nie art. 32 tej ustawy. Przejęcie przez Prokuratora Generalnego, w oparciu o art. 32 Przep. wprow. P.p. z mocy prawa uprawnień i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - przysługujące wcześniej Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu, Wojskowemu Prokuratorowi Okręgowemu i Wojskowemu Prokuratorowi Garnizonowemu, stanowiło m. in. podstawę do wydania przez ten organ kolejnej decyzji z 27 kwietnia 2016 r. (a więc już po przeniesieniu żołnierza na inne stanowisko służbowe do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na podstawie art. 41 § 1 Przep. wprow. P.p.) w przedmiocie wyznaczenia skarżącego, pełniącego zawodową służbę wojskową w Prokuraturze Rejonowej [...], na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika U:15 i grupy uposażenia w oparciu o przywołane już wyżej przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tym samym art. 32 Przep. wprow. P.p. określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (co potwierdził sam Prokurator Generalny wydając decyzję z 27 kwietnia 2016 r. w stosunku do żołnierza przeniesionego wcześniej na inne stanowisko służbowe), do których należy sprawa przyznania dodatku wyrównawczego żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. A obecnie art. 439 ust. 2 w zw. z art. 470 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że organem właściwym do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu - prokuratorowi do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego, jest Prokurator Rejonowy [...] jako prokurator przełożony, o którym mowa w art. 24 § 3 i 4 P.p.
Brak było podstawy do wywodzenia tego uprawnienia organu z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 1 jest właśnie art. 32 Przep. wprow. P.p., przyznający Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi - prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy i uzyskał m. in. uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o wysokości przyznawanych tym żołnierzom - prokuratorom do spraw wojskowych dodatków wyrównawczych. W art. 32 omawianej ustawy nie przewidziano norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie. Przepis ten nadal nie uległ zmianie i obowiązuje.
Jak wyjaśnił NSA począwszy od art. 25 ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze przepisy dotyczą ściśle sytuacji prokuratorów i prokuratur. Przepisy te w znaczącej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis ma pełnić taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to przez użycie zwrotu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy, tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną, zakres działania.
Przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w swojej treści nie zawiera jakiegokolwiek rozwiązania czasowego. Nie wskazuje na to, by miał być stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Nie zawiera żadnego ze zwrotów, który pozwalałyby przyjąć, że odnosi się wyłącznie do spraw w toku lub spraw wywodzących się z dotychczasowych stosunków prawnych. Oznacza to, że w powołanym wyżej przepisie Prokurator Generalny został określony jako organ o kompetencjach dowódczych nie tylko na okres przejściowy, a więc do czasu powołania bądź przeniesienia prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Kompetencja tego organu w sprawie wynikającej z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a więc m.in. wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, zatem nie ustała.
Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie. Właściwość rzeczowa organu administracji publicznej do załatwienia określonej sprawy, o której mowa w art. 19 k.p.a., to po prostu kompetencja (uprawnienie), wynikająca z przepisu ustawy prawnomaterialnej, do zajęcia się danego rodzaju sprawą i jej rozstrzygnięcia. W przepisach prawa kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnej powinna być jasno określona i rozumiana ściśle.
NSA uznał również, że § 2 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 2 czerwca 2017r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz.U. 2017.1126) zostało wydane z przekroczenie delacji ustawowej z art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W upoważnieniu tym nie mieści się bowiem ustalenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Rozporządzenie to nadal na mocy art. 823 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny obowiązuje a upoważnienie Prezydenta w identycznym brzmieniu co art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych znajduje się w art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyzny. Pogląd o braku możliwości ustalania organów właściwych do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego pozostaje więc aktualny.
Sumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był Prokurator Generalny.
Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie tylko w zakresie przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przytoczonych przepisów, ale również mając na uwadze względy celowościowe, bowiem nie do przyjęcia byłaby sytuacja, gdyby w przedmiotowo tożsamych sprawach rozstrzygnięcia wydawały różne organy. Przy braku normy uchylającej art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze i wskazanej wyżej dominującej wykładni NSA, w ocenie sądu przepisy ustawy o obronie Ojczyzny, w tym art. 792 w zw z art. 209 i 216 w/w ustawy nie stanowią podstawy do uznania, że z dniem 1 stycznia 2023r. doszło do zmiany organu właściwego. Obie ustawy mają równorzędną pozycję w systemie prawa a brak regulacji związanej z przekazaniem z dniem 1 stycznia 2023r. kompetencji innemu organowi uniemożliwia uznanie, że do zmiany kompetencji doszło.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego wyda Prokurator Generalny.
Na obecnym etapie niedopuszczalna jest ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie było również podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentu wskazanego w skardze, odnosił się on bowiem do kwestii rozważań materialnoprawnych.
W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.