III SA/Po 210/22

III SA/Po 210/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
III OSK 2389/22 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W. " w P. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2020 r., nr [...], II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "W. " w P. kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,
Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. " w P. oraz P. M. w P. (dalej: strony) wniosły skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez A. Spółka Akcyjna.
W skardze podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez ich błędne zastosowanie, polegające na określeniu w zarządzeniu Prezydenta Miasta wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez odniesienie się do ilości odprowadzanych wód (w m3), z pominięciem informacji, w jaki sposób ma być ustalona ta ilość, podczas gdy jeżeli organ zamierza ustalać opłatę za tę usługę w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie powyższych przepisów musi zostać wskazana nie tylko cena jednostkowa, ale też sposób obliczenia opłaty, w tym ilości wód, jak również, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ustalaniu tej ilości, na jakiej podstawie należy je ustalić i w jaki sposób je wykorzystać przy obliczeniu opłaty, a kompetencji do określenia sposobu ustalenia opłat za omawianą usługę nie może powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu;
2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 16 pkt 69 ustawy – z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia dachów może być uwzględniania przy ustalaniu opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy - w świetle prawidłowej wykładni w/w przepisów - brak jest do tego podstaw;
3) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest określenie w zarządzeniu Prezydenta Miasta ceny jednostkowej za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych podczas gdy akty prawa miejscowego powinny posiadać uzasadnienie - wskazanie, w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny, co umożliwia weryfikację, czy cena ta została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ona ekwiwalent wykonanej usługi.
Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, zwrot kosztów postępowania, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, o zwrot kosztów postępowania, jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez A. Spółka Akcyjna (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 8729).
WSA dokonując kontroli judykacyjnej powyższego aktu stwierdza, że zarzuty zawarte w punkcie 1 i 3 petitum skargi są zasadne.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679; w skrócie "u.g.k.") jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.
Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.
Sąd akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujący, że prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21). NSA w powyższym wyroku wskazał, że w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację (a) o sposobie ustalania cen i (b) o sposobie ustalania opłat. Podkreślić należy, że w akcie prawa miejscowego określono wysokość cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest regulacji o sposobie ustalania tych cen. Zaskarżony akt prawa miejscowego w ogóle nie reguluje także opłaty, jak również nie wskazuje sposobu jej ustalenia.
W niniejszej sprawie ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane. Otóż we wszystkich przypadkach przewidziano cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym zakresie Sąd (podobnie jak NSA - zob. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21) zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (jak również sposób jej ustalenia) oraz cena (jak również sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.
Sąd stoi na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21).
NSA wskazał, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne (por. powyższy wyrok NSA).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o zasadności zarzutów zawartych w punktach 1 i 3 petitum skargi.
Nie jest natomiast zasadny zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi.
Zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 310; w skrócie "p.w.") p.w. ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.
Z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g.") wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.; w skrócie "u.z.z.w.") użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.
Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.
Powyższe rozważania uzasadniają wniosek, że wprowadzając opłatę za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji organ stanowiący gminy konstruując zasady ustalania tej opłaty może uwzględnić powierzchnię dachów. Zaznaczyć jednak należy, że uwzględnione mogą być powierzchnie dachów, z których są odprowadzane wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej w ramach usługi komunalnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21).
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.