III SA/Po 196/25

III SA/Po 196/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Spółdzielnie
Osoby niepełnosprawne
Organizacje społeczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3, art. 252 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 573
art. 10b ust. 1 i 2a, art. 35a ust. 1 pkt 8, art. 36 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1129
art. 56 ust. 2, art. 2
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi Warsztatów [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2023 r. [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.470,- (cztery tysiące czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] w [...] od decyzji Starosty [...] z 20 kwietnia 2023 r. określającej kwotę dotacji 28.968,40 zł pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2022, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Warsztaty Terapii Zajęciowej w [...], dla których organem prowadzącym jest Stowarzyszenie [...] z s. w [...] (dalej: WTZ/Stowarzyszenie/strona), wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminów zwrotu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie wydano w prezentowanym niżej stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. Starosta [...] na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) określił kwotę dotacji 28.968,40 zł pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2022, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez WTZ, dla których organem prowadzącym jest Stowarzyszenie [...] w [...] wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. (data powzięcia informacji jest równoznaczna z datą protokołu, tj. 3 marca 2023 r.).
W motywach decyzji Starosta wyjaśnił, że WTZ są jednostką organizacyjną Stowarzyszenia [...] w [...] prowadzącą działalność na podstawie umowy o finansowanie warsztatów terapii zajęciowej w [...] z 24.12.2003r. zawartej z Powiatem [...]. Warsztat jest placówką pobytu dziennego. Stowarzyszenie jako organ prowadzący WTZ otrzymało na podstawie umowy z 1.04.2022 r. o dofinansowanie z budżetu Powiatu [...] kosztów działalności oraz aneksu z 29.11.2022 r. w 2022 r. kwotę 149.621,33 zł. Zgodnie z umową dotację należało wykorzystać do 31.12.2022 r. na: a) materiały, energię, usługi materialne i niematerialne związane z funkcjonowaniem warsztatu, b) dowóz uczestników do WTZ, c) szkolenia pracowników warsztatu związane z działalnością warsztatu, d) wycieczki organizowane dla uczestników warsztatu, e) trening ekonomiczny.
W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w 2022 r. Stowarzyszenie wykorzystało dotację w kwocie 137.126,96 zł, a kwotę 12.494,37 zł niewykorzystanej dotacji zwróciło Powiatowi. Za dotację pobraną w nadmiernej wysokości uznano płatności dokonane na podstawie faktur wystawionych przez [...] Spółdzielnią Socjalną (dalej: [...]SS lub spółdzielnia socjalna) obejmujących usługę kompleksowego sprzątania budynku i terenu przyległego do budynku, na łączną kwotę 28 968,40zł (faktura nr [...] z 30.04.2022r. na kw. 4800 zł, faktura [...] z 31.05.2022r. na kw. 4800 zł, faktura nr [...] z 30.06.2022r. na kw. 4800 zł, faktura nr [...] z 31.08.2022r. na kw. 2 618,40 zł, faktura [...] z 30.09.2022r. na kwotę 4800 zł, faktura nr [...] z 30.11.2022r. na kw. 4800 zł oraz faktura nr [...] z 30.12.2022r. na kw. 4800 zł, w tym płatne z dotacji 2350 zł). Faktury opisano "Potwierdzam sprzątanie pomieszczeń w budynku Warsztatu Terapii Zajęciowej w [...] oraz terenu przyległego do budynku w okresie ... zgodnie z umową na wykonanie usług sprzątania zawartą w dniu 10.01.2022r. w [...] ". Nie zakwestionowano zasadności ww. wydatków, bowiem zgodnie z § 3 umowy Stowarzyszenie dotację mogło wykorzystać m.in. na materiały, energię, usługi materialne i usługi niematerialne związane z funkcjonowaniem warsztatu. Podważano zaś procedurę wyłonienia zleceniobiorcy. Wskazano, że na etapie przygotowywania wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie postępowania i w zapytaniu ofertowym nie określono, czy podana przez oferenta cena ma być wynagrodzeniem miesięcznym, czy rocznym oraz jaką dzienną liczbę godzin pracy winna ona obejmować. Brak tych informacji mógł doprowadzić do dokonania przez zainteresowanych błędnej wyceny usługi (np. wskazując kw. za usługę 6150 zł – 2. oferta lub 6.519 zł – 3. oferta mogli sugerować się koniecznością świadczenia usługi przez 8 h dziennie). Wątpliwości wzbudził też fakt, że zapytanie ofertowe przygotowywała A. K., tj. szacowała wartość usługi, sporządziła protokół z rozeznania cenowego, w którym wskazała oferentów i dokonała wyboru najkorzystniejszej oferty. Co więcej, umowę zawarto z [...] Spółdzielnią Socjalną, w której prezesem zarządu jest A. K.. Uznano, że doszło do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia prawa i przejrzystości wydatkowania środków, w której wybrano ofertę na usługi (opłacane z dotacji) z wykonawcą, który jest wprost powiązany osobowo z kierownictwem WTZ (ta sama osoba podpisała ofertę i ta sama osoba dokonywała przeprowadzenia zapytania cenowego i dokonywała wyboru oferty). Pomimo, iż każda z czynności związanych z wyłonieniem wykonawcy wymagała akceptacji prezesa zarządu Stowarzyszenia, w procesie jego wyboru nastąpił szeroko rozumiany konflikt interesów. Pojęcie konfliktu interesów obejmuje co najmniej każdą sytuację, w której członkowie personelu instytucji zamawiającej lub dostawcy usług w zakresie obsługi zamówień, działającego w imieniu instytucji zamawiającej, biorący udział w prowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia lub mogący wpłynąć na wynik tego postępowania, mają bezpośrednio lub pośrednio interes finansowy, ekonomiczny lub inny interes osobisty, który postrzegać można jako zagrażający ich bezstronności i niezależności w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia. W rozpatrywanej sytuacji mamy do czynienia z rzeczywistym konfliktem interesów, który obejmuje przypadki wykonania przez osoby występujące po stronie zamawiającego czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub mające wpływ na jego wynik lub udzielające zamówienia poprzez określone powiązania tych osób z wykonawcami biorącymi udział w tym postępowaniu. Konflikt interesów eliminowany jest co do zasady poprzez wyłączenie określonych osób z postępowania. Stanowi to realizację jednej z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, w myśl której czynności związane z przygotowaniem oraz przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia wykonują osoby zapewniające bezstronność i obiektywizm. Eliminacja konfliktu interesów następuje w wyniku złożenia przez ww. osoby występujące po stronie zamawiającego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o istnieniu albo braku istnienia okoliczności określonych w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm., dalej: P.z.p.). Obowiązek złożenia takiego oświadczenia, poza osobami wykonującymi czynności w postępowaniu oraz osobami mogącymi wpłynąć na wynik prowadzonego postępowania, dotyczy również osób udzielających zamówienia. A. K., zgodnie z zapisami we wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie zamówienia, była osobą odpowiedzialną za jego realizację oraz dokonywała oszacowania jego wartości (kwota 4.700 zł), co spowodowało, że jako Prezes [...]SS wiedziała na jaką kwotę zostało ono wycenione. Potwierdza to złożona przez [...]SS oferta, w której wskazano kwotę za wykonanie usługi sprzątania na poziomie 4.800 zł brutto (tylko 100 zł więcej niż wartość szacunkowa). Pozostałe oferty były bardzo podobne cenowo (kwota 6.150 zł brutto oraz kwota 6.519 zł brutto) i znacząco odbiegały od ceny zaoferowanej przez wybranego oferenta. Ponadto w zapytaniu ofertowym przedmiot zamówienia nie został określony w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości. Nie określono też, czy podana przez oferenta cena ma być wynagrodzeniem miesięcznym, czy rocznym, ani nie wskazano jaką dzienną liczbę godzin pracy winna obejmować zaoferowana cena. Zamawiający nieprecyzyjnie określił warunki zamówienia, przez co nie mógł jednoznacznie ocenić zdolności wykonawcy do zrealizowania przedmiotu zamówienia. Postępowania nie zostało zatem przeprowadzone w sposób bezstronny i konkurencyjnie.
Organ nadmienił, że ww. nieprawidłowości opisano w protokole kontroli z 3.03.2023 r., Stowarzyszenie wniosło zastrzeżenia, lecz organ kontrolny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, co wyrażono w wystąpieniu pokontrolnym z 17.03.2023 r. Z uwagi na brak zwrotu w terminie kw. 28.968,40 zł pobranej w nadmiernej wysokości, Starosta wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2022 jako pobranej w nadmiernej wysokości.
Wyjaśniono, że w świetle art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2 powołanej ustawy. Pomimo ustaleń wynikających z ww. protokołu kontroli potwierdzającego pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, do dnia wydania decyzji zwrot dotacji wraz z odsetkami nie wpłynął na rachunek Powiatu. W związku z powyższym spełniły się przesłanki zobowiązujące do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu dotacji.
W odwołaniu od ww. decyzji Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 56 ust. 2 P.z.p. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i 4 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji ustalenie, że doszło do nienależnego pobrania środków przeznaczonych w ramach dofinansowania z budżetu Powiatu. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
SKO w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie), powołując przepisy art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz art. 56 ust. 1 i 2 P.z.p., wskazało, że zgadza się z organem I instancji, że w rozpoznawanym stanie faktycznym doszło do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia prawa i przejrzystości wydatkowania środków, w której została wybrana oferta na opłacane z udzielonej dotacji usługi oraz zawarta umowa z wykonawcą, który jest wprost i w oczywisty sposób powiązany osobowo z kierownictwem Stowarzyszenia (ta sama osoba podpisała ofertę i ta sama osoba dokonywała przeprowadzenia zapytania cenowego i de facto dokonywała wyboru oferty). Zdaniem Kolegium trafnie zważył organ I instancji, że - pomimo iż każda z czynności związanych z wyłonieniem wykonawcy wymagała akceptacji zarządu Stowarzyszenia - w procesie jego wyboru nastąpił bezdyskusyjny konflikt interesów. Pojęcie konfliktu interesów obejmuje co najmniej każdą sytuację, w której członkowie personelu instytucji zamawiającej lub dostawcy usług w zakresie obsługi zamówień, działającego w imieniu instytucji zamawiającej, biorący udział w prowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia lub mogący wpłynąć na wynik tego postępowania, mają bezpośrednio lub pośrednio interes finansowy, ekonomiczny lub inny interes osobisty, który postrzegać można jako zagrażający ich bezstronności i niezależności w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia. W stanie faktycznym sprawy konflikt interesów miał charakter rzeczywisty i niezaprzeczalny, albowiem występująca po stronie zamawiającego osoba wykonywała czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia i miała wpływ na jego wynik, będąc jednocześnie w sposób osobowy powiązana z jednym z oferentów biorących udział w tym postępowaniu, a - co więcej - którego oferta wybrana została jako najkorzystniejsza. Tego rodzaju postępowanie stoi w oczywistej sprzeczności z wymogiem udzielania zamówień prowadzących do wydatkowania środków publicznych w sposób zapewniające bezstronność i obiektywizm.
Kolegium wskazało, że z uwagi na brzmienie art. 252 ust. 1 u.f.p. rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości oraz wysokości kwot podlegających zwrotowi nie mają charakteru uznaniowego, lecz ściśle prawem związany, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia nie został w tym przypadku pozostawiony uznaniu organu administracji, ale wynika z przepisów prawa. Oznacza to, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania.
Zdaniem Kolegium Starosta w pełni wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z treści przepisów postępowania, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, jak i dokonał trafnej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, dokonał właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod treść norm prawnych oraz sporządził prawidłowe i przekonujące uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, poczynione zgodnie z zasadami logiki i wskazaniami doświadczenia życiowego, Kolegium oceniło jako trafne. Uznano też, że zarzut Stowarzyszenie naruszenia prawa materialnego - art. 56 ust. 2 P.z.p. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i 4 u.f.p. jest bezzasadny. Dodano, że w przypadku dotacji pobranych w nadmiernej wysokości podlegają one zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami naliczanymi od dnia następującego po upływie terminu ich zwrotu, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p., tj. 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.). Mając to na uwadze trafnie Starosta za datę stwierdzenia pobrania przez Stowarzyszenie części dotacji w nadmiernej wysokości przyjął dzień 3.03.2023 r. (data doręczenia Stowarzyszeniu protokołu kontroli stwierdzającego nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji), w związku z czym - uwzględniając treść art. 57 § 4 K.p.a. - odsetki od podlegającej zwrotowi kwoty należało liczyć od dnia 21.03.2023 r.
W skardze na powyższą decyzję skierowaną do tut. Sądu Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie:
1) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a co za tym idzie naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa,
2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a co za tym idzie naruszenie przez Organ administracyjny zasady zaufania obywateli do władzy publicznej;
3) art. 56 P.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie bezpodstawnie, że zachodzi konflikt interesów po stronie zamawiającego;
4) art. 205 k.s.h poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż osoba działająca w imieniu podmiotu nie może również występować jako osoba fizyczna w charakterze osoby niebędącej reprezentantem podmiotu.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Sąd postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wedle zaś art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny badając zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji, bez względu na zarzuty sformułowane w skardze, z urzędu bada, czy organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.).
Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).
Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi Stowarzyszenie uczyniło decyzję SKO w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] określającej kwotę dotacji 28.968,40 zł pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2022, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Warsztaty Terapii Zajęciowej w [...], dla których organem prowadzącym jest Stowarzyszenie [...] z s. w [...] (dalej: WTZ/Stowarzyszenie/strona) wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminów zwrotu. Organy zgodnie uznały na gruncie przepisów u.f.p. oraz P.z.p., że Stowarzyszenie pobrało w 2022 r. dotację na prowadzenie WTZ w [...] w nadmiernej wysokości (kwota podana wyżej), czyniąc Stowarzyszeniu jako główny zarzut niedochowania bezstronności i obiektywizmu poprzez zaistniały konflikt interesów pomiędzy osobą przygotowującą zapytanie ofertowe o zamówienie usług sprzątania (w miejscu prowadzenia WTZ) a podmiotem, którego Stowarzyszenie do świadczenia tego rodzaju usług w 2022 r. wybrało. Organy ustaliły bowiem, że zapytania ofertowe w imieniu Stowarzyszenia w ww. zakresie przygotowywała w 2022 r. A. K. będąca równocześnie prezesem zarządu spółdzielni socjalnej, której następnie ofertę wybrano.
W ocenie Sądu przepisy prawa powszechnie obowiązującego w 2022 r. nie zabraniały tego rodzaju praktyk. Co więcej, zważywszy na realizację przez Stowarzyszenie jako organizację pozarządową będącą organizacją pożytku publicznego zadań własnych Powiatu w zakresie prowadzenia warsztatów terapii zajęciowej, co stanowi emanację konstytucyjnej zasady pomocniczości (zapisanej w preambule do Konstytucji), w pełni zrozumiałym i akceptowanym w krajowym porządku prawnym jest działanie organizacji pozarządowej polegające na posiłkowaniu się, przy zachowaniu zasady obiektywizmu, w realizacji zadań publicznych podmiotami powiązanymi tego samego trzeciego sektora (tj. organizacji pozarządowych).
Tytułem wprowadzenia Sąd pragnie wyjaśnić, że warsztaty terapii zajęciowej funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej: u.r.z.s.). Przepis art. 35a ust. 1 pkt 8 tejże ustawy stanowi, że do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej. Zgodnie zaś z art. 10b ust. 1 u.r.z.s. warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub inne podmioty. Koszty utworzenia, działalności i wynikające ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu są współfinansowane ze środków Funduszu (uwaga Sądu – chodzi o Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) oraz ze środków samorządu powiatowego lub innych źródeł, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2b, 3 i 4 oraz art. 68c ust. 1 (art. 10b ust. 2 u.r.z.s.). Przy czym, jak stanowi art. 10b ust. 2a u.r.z.s., koszty działalności warsztatu są finansowane ze środków samorządu powiatowego w wysokości co najmniej 10% tych kosztów. Maksymalne dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów działalności, w tym wynikających ze zwiększonej liczby uczestników warsztatu terapii zajęciowej, wynosi w 2008 r. i w latach następnych – jak określa to art. 68c ust. 1 pkt 1 lit. b) u.r.z.s. – 90% tych kosztów.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10b ust. 7 u.r.z.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2284 ze zm., dalej. r.w.t.z.), w którym określił szczegółowe zasady tworzenia, działania i dofinansowania warsztatu terapii zajęciowej (§ 1 pkt 1). W § 3 r.w.t.z. przyjęto, że jednostka zamierzająca utworzyć warsztat składa do właściwego, ze względu na siedzibę warsztatu, powiatowego centrum pomocy rodzinie, wniosek o dofinansowanie kosztów utworzenia i działalności warsztatu, ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Powiat zaś, zgodnie z § 5 ust. 1 r.w.t.z., zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania kosztów utworzeniami i działalności warsztatu ze środków Funduszu. Przepisy ust. 2 i 3 § 5 r.w.t.z. określają treść takiej umowy. Co wymaga podkreślenia, warsztat jest placówką dziennego pobytu (§ 8 ust. 1 r.w.t.z.) i działa na podstawie regulaminu organizacyjnego zatwierdzonego przez jednostkę prowadzącą warsztat (§ 9 r.w.t.z.), a jego działalność ma chartka niezarobkowy (§ 10 ust. 1 r.w.t.z.). Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t.z. do kosztów działalności warsztatu, które mogą być dofinansowane ze środków Funduszu, zalicza się koszty m.in. niezbędnych materiałów, energii, usług materialnych i niematerialnych związanych z funkcjonowaniem warsztatu.
Wracając do regulacji ustawowych należy wskazać, że przepis art. 36 ust. 1 u.r.z.s. określa, iż zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych mogą być realizowane na zlecenie Funduszu przez fundacje oraz organizacje pozarządowe. Zadania takie mogą być realizowane ze środków Funduszu przez fundacje i organizacje pozarządowe również na zlecenie samorządu województwa lub powiatu (ust. 2). Do zlecania tychże zadań stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (ust. 3).
Na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 36 ust. 4 u.r.z.s. przyjęto rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie rodzajów zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zlecanych fundacjom oraz organizacjom pozarządowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1945 ze z m.). W § 1 tegoż rozporządzenia przyjęto m.in. (pkt 2), że fundacjom oraz organizacjom pozarządowym może być zlecane do realizacji ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych organizowanie i prowadzenie warsztatów dla osób niepełnosprawnych – aktywizujących zawodowo i społecznie te osoby.
Reasumując rozważania odnoszące się do prawnych regulacji działania i finansowania warsztatów terapii zajęciowej wskazać należy, że żadne z przepisów powszechnie obowiązujących nie ustanawiają wymogu, by do zamówień czy ofert, w szczególności, których wartość nie przekracza kwoty 130 000 złotych, a dotyczących funkcjonowania WTZ zastosowanie miały zasady określone w P.z.p. Co więcej, do zlecania omawianych zadań zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 36 ust. 3 u.r.z.s.). Wymaga zatem podkreślenia, że w szczególności przepisy u.r.z.s. i r.w.t.z. nie wymagają, by do zamówień dotyczących usług finansowanych ze środków pochodzących z dotacji powiatowej, czy Funduszu, w szczególności których wartość nie przekracza kwoty 130 000 zł, miały zastosowanie przepisy P.z.p.
W tym miejscu należy dodać, że powyższa ocena nie zmienia rzecz jasna stanu, że z uwagi na dysponowanie przez organizacje pozarządowe prowadzące warsztaty terapii zajęciowej środkami publicznymi, obowiązują je w tym zakresie przepisy u.f.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2) u.f.p. stanowi bowiem jasno, że przepisy ustawy stosuje się do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. W rezultacie, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny (...).
W ocenie Sądu należy stwierdzić, że skoro kwestionowana wartość dotacji przyznanej w 2022 r. Stowarzyszeniu na prowadzenie WTZ, a przeznaczona na usługi materialne – sprzątania placówki, wynosiła 28.968,40 zł, a przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakazywały do tego rodzaju zamówień stosowania reguł obowiązujących jak dla zamówień publicznych, niezasadnym było zastosowanie przez organy orzekające normy określonej w art. 56 ust. 2 P.z.p. dotyczącej wyłączenia osób wykonujących czynności w postępowaniu zamówieniowym. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 P.z.p. określa bowiem, że przepisy ustawy stosuje się do udzielania zamówień klasycznych oraz organizowania konkursów, których wartość jest równa lub przekracza 130 000 złotych, przez zamawiających publicznych.
Skoro zatem, tak przepisy u.r.z.s., r.w.t.z., jak i przepisy P.z.p. nie wprowadzają wymogu stosowania zasad Prawa zamówień publicznych obowiązujących dla sektora finansów publicznych, przy zamówieniu zlecanym na kwotę nieprzekraczającą 130 000 zł przez organizację pozarządową prowadzącą na zlecenie powiatu warsztaty terapii zajęciowej, to stanowi naruszenie przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 56 ust. 2 P.z.p. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie przy zlecaniu usług sprzątania placówki, w której w 2022 r. prowadzono warsztaty, dopuściło się konfliktu interesów, a tym samym nie zachowało zasad bezstronności i konkurencji. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zabraniały Stowarzyszeniu, by przy zlecaniu usług sprzątania na łączną kwotę niespełna 29 tys. zł w skali roku skorzystało z usług związanej z nim podmiotowo spółdzielni socjalnej, jak i również, by przy sporządzaniu oferty na zlecenie tychże usług materialnych udział brał pracownik Stowarzyszenia pełniący równocześnie funkcję prezesa zarządu spółdzielni socjalnej, której finalnie usługi te zlecono.
Niezasadnym było zatem przyjęcie przez organy obu instancji, że odnośnie omawianej części dotacji w kwocie niespełna 29 tys. zł, a odnoszącej się do zlecenia usług sprzątania znajdował zastosowanie § 8 umowy z 1.04.2022 r. zawartej pomiędzy Powiatem a Stowarzyszenie, który określał, że: "Do zamówień na dostawy oraz usługi opłacanych ze środków pochodzących z dotacji Dotowany stosuje przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych."
W tym miejscu wskazać należy, że stosowany odpowiednio na podstawie art. 36 ust. 3 i 1 w zw. z art. 68c ust. 1 pkt 1 lit. b) u.r.z.s. oraz w zw. z § 3 ust. 1 r.w.t.z. przepis art. 151 ust. 2 u.f.p. określa treść umowy pomiędzy dysponentem części budżetowej, który zleca organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając dotację celową na realizację tychże zadań. W żadnym z punktów tego przepisu nie ma zaś mowy, podobnie jak w przepisach u.r.z.s. oraz r.w.z.t., o wymogu stosowania reguł P.z.p. do tego rodzaju zleceń.
Kontynuując rozważania wskazać należy na stanowiącą wypełnienie konstytucyjnej zasady pomocniczości (subsydiarności) normę zawartą w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która określa, że organy administracji publicznej powierzają realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie. Owo powierzenie zadań – jak mówi o tym przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy – odbywa się z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 u.f.p.
Na marginesie dodać należy, że niekwestionowany przez Starostę jako organ kontrolujący Stowarzyszenie prowadzące WTZ dokument wewnętrzny Stowarzyszenia w postaci "Regulaminu udzielania zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane o wartości szacunkowej powyżej 8 000 złotych netto ale nieprzekraczającej kwoty 130 000 złotych netto w Stowarzyszeniu [...]" (chwała nr [...], która weszła w życie 1.01.2022 r.) jasno określa, że do zamówień w ww. kwotach, których źródłem finansowania są środki publiczne nie stosuje się P.z.p. (§ 1 ust. 1 i § 2 ust. 3 Regulaminu). Zapisy Regulaminu są zatem zgodne z wyżej prezentowanym stanowiskiem Sądu w niniejszej sprawie.
Sąd w rezultacie uznał, że Stowarzyszenie niemal wzorcowo dokonało zapytań ofertowych wobec podmiotów trzeciego sektora, w podmiotów ekonomii społecznej , a więc uwzględniło ich pożyteczną rolę w procesie integracji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych będących członkami tychże podmiotów. W tym miejscu wspomnieć wypada, że przepis art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2085 e zm.) przewiduje możliwość, by jednostka sektora finansów publicznych udzielając zamówienia, które nie podlega ze względu na jego wartość ustawie z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019), zastrzegła, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie spółdzielnie socjalne, działce na podstawie pustawy lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru gospodarczego, z uwzględnieniem przepisów art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jakkolwiek ów przepis nie znajdował zastosowania do reguł rządzących się dofinansowaniem zadania publicznego – działalności warsztatów terapii zajęciowej w [...] w 2022 r., to wynikającą zeń normę Sąd powołuje jako pozytywny przejaw realizacji zasady pomocniczości, jak i wskazuje Staroście postulatywnie, celem rozważenia zasadności wprowadzenia tejże zasady na przyszłość przy zlecaniu omawianych zadań, które legły u podstaw sporu.
Reasumując Sąd stwierdza, że przejawem braku zaufania Starosty zlecającego organizacji pozarządowej odpowiedzialnie społecznie zadania własne było działanie zmierzające do wykazania, że Stowarzyszenie w sposób nadmierny pobrało część przyznanej mu dotacji w roku 2022.
Równocześnie, zważywszy na skorzystanie przez Stowarzyszenie w omawianym zakresie realizacji usług sprzątania lokalu, gdzie prowadzono warsztaty terapii zajęciowej z oferty najtańszej, Sąd uznał, że wydatków tych dokonano w sposób oszczędny, w zgodzie z normą określoną w art. 44 ust. 3 u.f.p.
Sąd nie podzielił też zarzutu Starosty wobec strony, jakoby na etapie przygotowywania wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie postępowania i w zapytaniu ofertowym nie określono, czy podana przez oferenta cena ma być wynagrodzeniem miesięcznym, czy rocznym oraz jaką dzienną liczbę godzin pracy winna ona obejmować, co mogło rzekomo doprowadzić do dokonania przez zainteresowanych błędnej wyceny usługi. Wystarczy podać, że w każdym z trzech jednakowych zapytań ofertowych precyzyjnie określono treść usług (zadaniowo i czasowo) wskazując na: 1) umycie toalet, w tym: luster, glazury na ścianach, podłóg, sanitariatów wraz ze wszystkimi urządzeniami i wyposażeniem (codziennie), 2) mycie okien (1 na kwartał) o 3) dezynfekcja pomieszczeń sanitarnych (środki zapewnia wykonawca) – codziennie. Zaznaczając zaś, że: "w miesiącach lipiec i sierpień 2022 r. kwota za usługę będzie wynosić 75% kwoty ustalonej miesięcznej podstawy" dano wyraz temu, że oczekuje się przedłożenia ofert z cenami za usługi podanymi za miesiąc. Co istotne podmioty, który przedstawiły oferty nie miał wątpliwości, że zapytanie ofertowe dotyczy wynagrodzenia miesięcznego za usługi. Przedstawiły one oferty z podaniem cen netto i brutto w miesięcznym rozliczeniu.
Stwierdziwszy zatem, że organy orzekające dopuściły się naruszenia omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Zważywszy zaś, że kontrolowane postępowanie administracyjne o zwrot omówionej części dotacji było prowadzone z naruszeniem prawa materialnego, a faktycznie dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości, Sąd uznał, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 P.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § P.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 4.470 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się 3600 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika oraz 870 zł tytułem wpisu od skargi.