III SA/Po 193/25

III SA/Po 193/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Marek Sachajko /przewodniczący/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1381/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 198
art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14zlf ust. 3
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na informację Fundacji [...] w [...] z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Fundację [...] w [...]. II. zasądza od Fundacji [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jako Jednostka Wspierająca Plan Rozwojowy ogłosiła nabór wniosków na Inwestycje w dywersyfikację działalności sektora HoReCa - oferta dla przedsiębiorców, ogłoszenie naboru "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności" w ramach programu Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) inwestycja A1.2.1. Zgodnie z Regulaminem wyboru przedsięwzięć MŚP (mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa) podmiotem udzielającym pomocy i organizującym nabór wniosków jest Fundacja [...].
W dniu 13 października 2024 r. [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] (dalej także jako wnioskodawca, skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o tytule: rozwój przedsiębiorstwa poprzez zakup maszyn i urządzeń niezbędnych do wprowadzenia na rynek nowej usługi tzw. mobilnych kawiarni, szkolenie personelu dot. podniesienia kompetencji pracowników i usługę doradczą – audyt e-marketingu z opracowaniem strategicznego planu rozwojowego związanego z przedsięwzięciem.
We wniosku (s. 4) wskazano, że wnioskodawca prowadzi lokal gastronomiczny obejmujący działalność stacjonarnej kawiarni/bistro serwującą głównie dania na wynos. Produktem wiodącym jest kawa i herbata, których udział w sprzedaży stanowi ok. 70-80% jej wartości. Nadto serwowane są lody i przygotowywane posiłki na wynos tj. kanapki, tosty, hot-dogi, desery, soki. Oprócz tego wnioskodawca prowadzi własny sklep z kawą i herbatą, a uzupełnieniem działalności jest sklep internetowy z kawą i herbatą.
Pismem z 27 listopada 2024 r. Fundacja [...] w [...] poinformowała wnioskodawcę, że w wyniku przeprowadzonej oceny wniosek nie został wybrany do objęcia wsparciem, gdyż nie spełnił kryterium wyboru.
Do powyższego pisma załączono treść kart ocen wniosku, w których eksperci oceniający przyznali po jednym punkcie za kryterium B.4.: "Przedsięwzięcie MŚP dotyczy rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności Wnioskodawcy". Zgodnie z Kryteriami wyboru przedsięwzięć MŚP, wnioskodawca musi uzyskać wymaganą liczbę punktów w tym kryterium, wynoszącą 3 punkty.
W pierwszej karcie oceny wniosku wskazano, że wdrożenie usługi mobilnych kawiarni nie przyczyni się do rozszerzenia działalności ponieważ wnioskodawca od wielu lat prowadzi kawiarnię, w której serwuje napoje kawowe oraz przekąski.
Wnioskodawca kieruje swoją ofertę do konkretnej grupy odbiorców, nie planuje tego zmienić. Planowane rozszerzenie oferty nadal opiera się na tych samych produktach które wnioskodawca posiada już w swojej ofercie, nie wiąże się to z zaangażowaniem przedsiębiorstwa w nowe obszary działania.
Unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej: wnioskodawca planuje zakup nowoczesnych urządzeń takich jak mobilne bary kawowe oraz elektryczny rower kawowy, co stanowi unowocześnienie bazy usługowej i produkcyjnej.
Zmiana sposobu produkcji lub dostarczania produktów lub usług: wprowadzenie mobilnych kawiarni zmienia sposób dostarczania usług gastronomicznych, co pozwala na elastyczne reagowanie na potrzeby klientów i różne lokalizacje wydarzeń.
Zmiany w asortymencie produktów lub usług będących w ofercie wnioskodawcy: wnioskodawca planuje wprowadzenie takich produktów jak kawa Cold Brew oraz usługi związane z mobilnymi barami kawowymi, co poszerza asortyment.
Wnioskodawca nie wskazał celu przedsięwzięcia jako uruchomienie nowego produktu oraz świadczenie nowej usługi, co nie jest zgodne z wymaganiami dotyczącymi zakończenia fazy testów i opracowania produktu końcowego.
W drugiej karcie oceny wniosku wskazano, że wnioskodawca zaplanował działania które stanowią rozszerzenie dotychczasowej działalności zajmującej się dziedziną kawiarnianą, w której oprócz napojów kawowych i herbacianych są serwowane lody i przygotowywane są posiłki na wynos. Działania wnioskodawcy skupiają się na rozszerzeniu działalności o wprowadzenie usług kawiarnianych w formie mobilnej i w związku z powyższym należy uznać, że firma nie planuje wejścia oraz zaangażowania się w nowe obszary działania, w dalszym ciągu będą to usługi bazujące na kawie i szeroko pojętych usługach kawiarnianych. Wnioskodawca swoje usługi kierował będzie do tych samych odbiorców co również przesądza o tym, że firma nie zaplanowała działań które przyczynią się do stopniu znaczącym do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe.
Unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej: wnioskodawca planuje zakup nowoczesnych mobilnych barów kawowych oraz sprzętu do parzenia kawy, co stanowi unowocześnienie bazy usługowej.
Zmiana sposobu produkcji lub dostarczania produktów lub usług: przejście z działalności stacjonarnej na mobilne usługi kawiarniane zmienia sposób dostarczania usług, co jest zgodne z kryterium.
Zmiany w asortymencie produktów lub usług będących w ofercie wnioskodawcy: wprowadzenie do oferty mobilnych kawiarni i baru kawowego a także nowe metody parzenia kawy (np. cold brew) to zmiany w asortymencie.
Wdrożenie metod odmiennych od dotychczas stosowanych: wprowadzenie mobilnych barów kawowych oraz nowoczesnych urządzeń do parzenia kawy, które są bardziej efektywne i ekologiczne, spełnia to kryterium.
Dywersyfikacja profilu działalności opisana we wniosku nie spowoduje rezygnacji z działalności w sektorze HoReCa. Wnioskodawca nie wskazał jako celu przedsięwzięcia uruchomienia produkcji nowego produktu lub rozpoczęcia świadczenia nowej usługi. Działania wnioskodawcy skupiają się na zmianie miejsca prowadzenia działalności o dodatkowe mobilne usługi. Wnioskodawca będzie bazował na tym samym produkcie na którym świadczy dotychczasowe usługi, nie wprowadza nic nowego.
Pismem z 09 grudnia 2024 r. wnioskodawca wniósł o ponowną ocenę przedsięwzięcia kwestionując stanowisko organu.
Zgodnie z informacjami przedstawionymi we wniosku dotychczasowa działalność wnioskodawcy prowadzona jest w obszarze usług gastronomicznych ramach kodu PKD 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Określenie "stałe placówki gastronomiczne" oznacza sytuację w której usługa gastronomiczna świadczona jest stacjonarnie w przygotowanym do tego miejscu do którego udaje się klient celem skorzystania z tej usługi. Usługa gastronomii mobilnej to kod 56.10.B określony nazwą ruchome placówki gastronomiczne, która we wniosku została wskazana jako przedmiot rozszerzenia planowanego przedsięwzięcia. Kod 56.10.B jest też jednym z kodów znajdujących się w regulaminie postępowania jako dopuszczony do rozszerzenia.
Rozszerzenie stacjonarnej działalności gastronomicznej o mobilną działalność w ramach kodu PKD 56.10.B spowoduje istotną zmianę dla przedsiębiorstwa, co przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych usług gastronomicznych, do wejścia i zaangażowania przedsiębiorstwa w nowe obszary działania w tym również w nowe nie wykorzystywane dotychczas technologie gastronomiczne (kawa cold brew) na nowym obszarze rynku HoReCa w ramach którego to świadczący usługę gastronomiczną wychodzi na zewnątrz lokalu stacjonarnego realizując usługę mobilną celem pozyskania nowego obszaru rynku i klientów tego rynku. Jeżeli ktoś prowadzi lokal stacjonarny i otwiera drugi mobilny to przyczynia się do rozszerzenia prowadzonej działalności.
Zgodnie z regulaminem przedmiotem rozszerzenia może być produkt lub usługa. Łącznik "lub" oznacza alternatywę. Przedmiotem rozszerzenia jest usługa mobilnej gastronomii w ramach kodu PKD 56.10.B. Oceniający skupił się tylko na produkcie, zapominając, że dopuszczona jest alternatywnie usługa.
Oceniający zarzucił, że "Wnioskodawca nie wskazał celu przedsięwzięcia jako uruchomienie produkcji nowego produktu oraz świadczenie nowej usługi". Zdaniem wnioskodawcy nastąpiła w tym momencie nieuprawniona i niedozwolona zmiana kryterium. Oceniający połączył uruchomienie nowego produktu z alternatywnym dopuszczonym uruchomieniem nowej usługi łącznikiem "oraz" co stworzyło nowe kryterium oceny. Regulamin wyraźnie wskazuje na dopuszczenie alternatyw w ramach elementów kryteriów bez obowiązku spełniania absolutnie każdej z nich.
Wnioskodawca zaprzeczył stanowisku oceniającego jakoby miał kierować swoje usługi do tych samych odbiorców, co ma przesądzać, że wnioskodawca nie zaplanował działań które przyczynią się w znacznym stopniu do zwiększenia odporności na sytuacje kryzysowe. Ten sam produkt, ale różne obszary rynku, zupełnie inni odbiorcy w zupełnie innym czasie i miejscu. Możliwość szybkiej zmiany miejsca oferowania usługi, dotarcia do usługobiorców np. catering kawowy podczas targów, uroczystości weselnych, eventów firmowych, którzy nie skorzystaliby dla podniesienia poziomu swoich imprez z usługi stacjonarnej prowadzonej przez wnioskodawcę.
Odbiorcą mobilnej usługi gastronomicznej poza klientami będącymi konsumentami (jak w gastronomii stacjonarnej) są podmioty zewnętrzne, zlecające usługę gastronomiczną na swoim terenie.
Pismem z 29 stycznia 2025 r. nr [...] Fundacja [...] poinformowała skarżącą, że w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowną ocenę, wniosek skarżącej o wsparcie w ramach Inwestycji A1.2.1 KPO nie został wybrany do objęcia wsparciem, ponieważ weryfikacja prawidłowości oceny przedsięwzięcia MŚP w zakresie kryteriów i zarzutów wskazanych we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP wykazała prawidłowość pierwotnej oceny, co do braku spełnienia kryteriów wyboru.
Komisja zapewniła, że kryteria oceny wniosku były zgodne z opublikowanymi warunkami postępowania. Nie dokonano żadnych zmian w kryteriach oceny w trakcie postępowania, a ocena była przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami.
Decyzja o przyznaniu 0 punktów w kryterium B.4 wynika z braku wystarczających dowodów na to, że planowane działania wnioskodawcy prowadzą do istotnego rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności. Wnioskodawca nie przedstawił dowodów na zaangażowanie w nowe obszary działania.
Zgodnie z komunikatem PARP z 23 lipca 2024 r. "Jak rozumieć kryterium B.4 (dywersyfikacja, rozszerzenie, nowy produkt lub usługa)" kryterium składa się z 3 obowiązkowych elementów, z których każdy jest osobno punktowany:
1. zwiększenie odporności,
2. rozszerzenie lub dywersyfikacja,
3. nowy produkt lub usługa.
Każdy z wymienionych elementów musi zostać zrealizowany w ramach przedsięwzięcia MSP, aby kryterium B.4 mogło zostać uznane za wypełnione. Oznacza to, że ocenie podlegają łącznie te 3 elementy.
PARP wskazał, że w punkcie 2. zostało dookreślone w treści kryterium, w jaki sposób można dokonać dywersyfikacji lub rozszerzenia działalności. Może to nastąpić m. in. przez wymienione w tym punkcie "unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej". W tym punkcie badany jest cel przedsięwzięcia, którego jednym z elementów może być unowocześnienie, ale warunek ten musi być spełniony łącznie elementem wskazanym w punkcie 3. (nowy produkt lub usługa). Unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej musi nastąpić przez "uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi", o którym mowa w punkcie 3.
Dla przedsiębiorcy oznacza to, że:
. uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi jest obowiązkowym elementem, aby przedsięwzięcie mogło uzyskać pozytywną ocenę;
. nie mogą uzyskać pozytywnej oceny przedsięwzięcia polegające wyłącznie na unowocześnieniu bazy usługowej lub produkcyjnej, w efekcie których nie nastąpi uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi.
PARP zaznaczył w komunikacie, że "nowy" (produkt lub usługa), to zgodnie ze słownikiem języka polskiego "nie istniejący wcześniej". Wobec tego nowym nie można nazwać produktu lub usługi, które zostały zmienione, zmodyfikowane czy ulepszone. Jeśli zatem celem przedsięwzięcia MSP jest wyłącznie ulepszenie, zmiana, unowocześnienie (odtworzenie) dotychczas realizowanych produktów lub usług, to przedsięwzięcie nie może uzyskać wsparcia, nie następuje bowiem dywersyfikacja ani rozszerzenie działalności.
Odnosząc powyższe do danych zawartych we wniosku organ stwierdził, że przedsiębiorca prowadzi już kawiarnię oraz w ofercie posiada kawę, herbatę, kanapki i przekąski. Skarżący sam przyznał, że większość sprzedawanych produktów oferowana jest w formule "na wynos". Zdaniem ekspertów sprzedaż tych samych produktów poza dotychczasowym lokalem nie jest znaczącą zmianą oferowanych usług i nie stanowi żadnej zmiany w zakresie oferowanych produktów.
Eksperci w swoich ocenach nie kwestionują unowocześnienia czy zmian w sposobie świadczenia usług jak również dotarcia do szerszego grona klientów, stąd 1 przyznany punkt w tej kategorii. Zastrzeżenia ekspertów dotyczyły uzasadnienia zawartego we wniosku odnośnie wpływu zaplanowanych do realizacji działań na przeciwdziałanie przyszłym kryzysom jak również wprowadzenie nowego produktu lub usługi w rozumieniu regulaminu, stąd brak przyznanych 2 punktów w tej kategorii.
Komisja uznała, że wprowadzenie mobilnej gastronomii może być innowacyjne, jednakże nie wykazano, że zmiana ta prowadzi do istotnej zmiany w ofercie firmy zgodnie z wymaganiami regulaminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] zarzuciła dokonanie oceny w sposób nierzetelny, nieadekwatny do zapisów regulaminu postępowania oraz nieadekwatny do kryteriów oceny postępowania. Zdaniem skarżącej spółki operator zastosował własne, uznaniowe kryteria oceny w zakresie interpretacji planowanego przedsięwzięcia oraz samowolną zmianę kryteriów oceny poprzez zastosowanie nowego, nieistniejącego w regulaminie kryterium, dyskwalifikującego przedsięwzięcie opisane we wniosku.
Skarżąca spółka zaznaczyła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty przedstawione w odwołaniu.
Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą klasyfikowaną kodem 56.10 A czyli "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne". W okresie pandemii działalność ta ucierpiała ze względu na swój stacjonarny charakter. W innej sytuacji były w tym czasie podmioty gastronomiczne świadczące usługi mobilnej gastronomii. Wobec powyższego, aby zdywersyfikować ryzyko, zwiększyć konkurencyjność i odporność na kryzysy (czyli spełnić nadrzędny cel dofinansowania) naturalnym wydawało się wprowadzenie nowej usługi w postaci gastronomii mobilnej. Taki rodzaj działalności jest klasyfikowany zupełnie innym kodem PKD tj. 56.10.B - "ruchome placówki gastronomiczne" Wdrożenie takiej nowej usługi wymaga zaangażowania innych rozwiązań technicznych lecz pozwala na pozyskanie nowych obszarów rynku, nowych klientów, nowych przychodów, zwiększenie konkurencyjności i odporności na kryzysy. Dokładnie więc wpisuje się w założenia wsparcia o które skarżąca spółka wnioskowała.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w regulaminie wsparcia operator założył, że jedną z działalności, które mogą być przedmiotem nowego produktu lub nowej usługi, jest działalność oznaczona w PKD kodem 56.10B czyli mobilne placówki gastronomiczne. Zdaniem skarżącej istotnym w toku analizy jest to, że Regulamin nie precyzuje co może a co nie może być przedmiotem usługi w ramach kodu 56.10 B - ruchome placówki gastronomiczne. Regulamin postępowania nie określa charakterystyki przedmiotu usługi jak również nie zakazuje tego, aby oferowany przez przedsiębiorstwo produkt gastronomiczny w ramach usługi stacjonarnej nie mógłby być przedmiotem nowej usługi mobilnej w ramach przewidzianego do wsparcia kodu PKD 56.10 B.
W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, względnie oddalenie jako niezasadnej z powołaniem się na argumenty przywołane przy ocenie wniosku spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Do ustaw szczególnych przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania administracji publicznej zalicza się ustawę z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. 2025 poz. 198, dalej: u.z.p.p.r.).
Pierwszą kwestią, która należy zbadać jest poruszony w treści odpowiedzi na skargę brak właściwości sądu administracyjnego skutkujący, w ocenie organu, koniecznością odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio.
Wyjaśnić należy, że kwestia dotycząca kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących finansowania projektów z środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) powierzenie dokonania ich przez tzw. operatorów (tu: Agencję Rozwoju Regionalnego SA) była już przedmiotem rozważań zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (p. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 179/25, czy prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z: 11 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 35/25 i 5 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Po 683/24; dostępne na: www.orzecznia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane orzeczenia tamże), w których opowiedziano się za dopuszczalnością skargi w tego typu sprawach. Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Jak podał NSA w postanowieniu z dnia 28 maja 2025r. (sygn. I GSK 449/25), kwestie zaskarżalności wydanych w trakcie tego rodzaju postępowania aktów prawa reguluje art. 14lzf uzppr, który w ustępie 2 stanowi, że w przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowna ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy więc podmiotu, który wnioskował o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, i uzyskał ponownie negatywną ocenę wniosku. Podmiotem tym w przedmiotowej sprawie był niewątpliwie skarżący.
Definicje pojęć użytych w tym przepisie zawiera ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 14la, który stanowi, że przez przedsięwzięcie należy rozumieć element inwestycji realizowany przez ostatecznego odbiorcę wsparcia, zmierzający do osiągnięcia założonego celu inwestycji, zaś przez inwestycję – inwestycję w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/41 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego instrument na rzecz odbudowy i zwiększania odporności (Dz. Urz. UE. L. 2021.57.17; dalej: rozporządzenie 2021/41). Przepisy rozporządzenia 2021/41, pomimo wielokrotnego posługiwania się pojęciem inwestycji nie zawierają definicji tego pojęcia. Jednocześnie przepis art. 14la pkt 6 uzppr wskazuje, że przez ostatecznego odbiorcę wsparcia należy rozumieć podmiot realizujący przedsięwzięcie. Definicje tych dwóch pojęć są o tyle problematycznie sformułowane, że definiują się wzajemnie. Ostatecznym odbiorcą wsparcia jest podmiot realizujący przedsięwzięcie, zaś podmiotem realizującym przedsięwzięcie jest ostateczny odbiorca wsparcia. Definicja taka jest oderwana całkowicie od rzeczywistego przepływu środków finansowych, jak także od użytych w rozporządzeniu 2021/41 dalszych pojęć definiujących podmioty uczestniczące w realizacji programu zwiększania odporności i odbudowy.
W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zdefiniowano, a nawet nie wymieniono takich pojęć jak przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie to pojawia się dopiero w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. poz. 687). Rozporządzenie to definiuje, iż przedsięwzięcie MŚP to działania realizowane przez mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest dywersyfikacja działalności w ramach inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 1. Udzielanie zatem pomocy mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom w ramach Krajowego Planu Odbudowy nie zostało uregulowane w ustawie, a jedynie w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy. Wprowadzono w nim nowe, nieznane ustawie pojęcia, jak przedsięwzięcie MŚP, czy "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności".
W przywołanym rozporządzeniu nie przewidziano żadnych uprawnień dla przedsiębiorców z sektora MŚP do zaskarżenia wydanych wobec nich rozstrzygnięć przez organy prowadzące postępowanie do sądu administracyjnego. Jednakże to nie byłoby dopuszczalne, skoro o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi decydować zgodnie z art. 3 § 3 ppsa ustawa szczególna.
Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 Konstytucji – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wykładnia sytuacji prawnej uczestniczącego w postępowaniu o udzielenie wsparcia podmiotu MŚP musi być dokonana z uwzględnieniem tej dyrektywy.
Powyższe prowadzi do przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zdefiniowano pojęcia przedsięwzięcia MŚP, jak także inwestycji realizowanej przez taki podmiot i nie przewidziano procedury takiej jaka została zastosowana na skutek wydania przywołanego rozporządzenia oraz Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP należy przyjąć, że uprawnienia jakie zostały przewidziane przez ustawę w omawianych powyżej przepisach dla podmiotu realizującego przedsięwzięcie przysługiwać będą również podmiotowi realizującemu przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie użyte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznaczać będzie zarówno przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP. Nie może być bowiem tak, że na skutek uregulowania procedur rozdysponowania środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej aktem podustawowym (rozporządzeniem) czynności te będą wyłączone z kontroli sądowej i strony nie będą mogły skorzystać z ochrony sądowej.
Można przy tym zauważyć, że postępowanie dla realizujących przedsięwzięcia i przedsięwzięcia MŚP są praktycznie tożsame. Jedyna różnica miałaby polegać na tym, że realizujący przedsięwzięcie MŚP nie mieliby prawa do złożenia skargi do sądu, co uznać należy za niedopuszczalne.
Wspierając powyższą argumentację, przypomnieć należy, że uzppr zawiera także art. 30c ust. 1, zgodnie z którym po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na powyższe wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu był niedopuszczalny.
Przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14 zlf ust. 2 u.z.p.p.r. stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może tę skargę uwzględnić, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, należy przede wszystkim zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do spełnienia przez wnioskodawcę kryterium wyboru B.4 polegającego na tym, by przedsięwzięcie MŚP dotyczyło rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności wnioskodawcy. Wymagana liczba punktów do uzyskania w tym kryterium wynosiła 3. Brak spełnienia wymaganej liczby punktów w kryterium B 4 uniemożliwiło dalszą ocenę innych kryteriów. Kryterium B4 jest bowiem kryterium obligatoryjnym. Wnioskodawca musiał uzyskać wymaganą liczbę punktów w tym kryterium.
W ramach oceny spełnienia kryterium B 4 sprawdzeniu podlega, czy
1. wnioskodawca zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe (np. powodujące istotną zmianę dla przedsiębiorstwa lub branży), a rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności przyczyni się do pozyskania szerszej grupy klientów dla oferowanych produktów i usług lub do wejścia i zaangażowania przedsiębiorstwa w nowe obszary działania, w tym w nowe technologie lub rynki w ramach sektora hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka, kultura ( 0 pkt lub 1 pkt).
2. wnioskodawca ubiega się o wsparcie przedsięwzięcia MŚP, którego celem jest rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności, w szczególności poprzez:
2.1. unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej,
2.2. zmianę sposobu produkcji lub dostarczania produktów lub usług,
2.3. zmiany w asortymencie produktów lub usług będących w ofercie wnioskodawcy,
2.4. pozyskanie nowych dostawców, dystrybutorów lub usługodawców,
2.5. zwiększenie grupy potencjalnych odbiorców,
2.6. wdrożenie metod odmiennych od dotychczas stosowanych metod produkcji lub zastosowanie rozwiązań nowszych niż dotychczas stosowane, zapewniających w szczególności niższe niż dotychczas koszty stosowania rozwiązania lub niższe niż dotychczas zużycie zasobów lub materiałów lub energii, lub niższe niż dotychczas obciążenie dla środowiska, np. mniej będzie wytwarzanych odpadów albo będą one efektywniej wykorzystane, itp.
Przez rozszerzenie lub dywersyfikację prowadzonej działalności gospodarczej rozumiane jest wzmocnienie prowadzonej działalności przedsiębiorstwa, realizacja nowych projektów, jak również przejście z jednego profilu działalności na inny profil działalności w ramach sektorów hotelarstwo, gastronomia (HoReCA), turystyka lub kultura objętych w każdym przypadku kodami PKD wskazanymi w załączniku do Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP (0 pkt albo 1 pkt).
Dywersyfikacja działalności nie może powodować rezygnacji wnioskodawcy z działalności w sektorze hotelarstwo, gastronomia (HOReCa), turystyka, kultura, tj. w zakresie wskazanych kodów PKD stanowiących załącznik do Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP.
3. Wnioskodawca wskazał jako cel przedsięwzięcia MŚP uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi. Wnioskodawca na zakończenie realizacji przedsięwzięcia MŚP musi dysponować gotowym produktem lub usługą – oznacza to zakończenie fazy testów lub badań, w wyniku których został opracowany produkt końcowy.
Nowe produkty lub usługi muszą być objęte kodami PKD ujętymi w dokumentach rejestrowych MŚP najpóźniej w dacie zakończenia przedsięwzięcia MŚP. Weryfikacja nastąpi w oparciu o numery kodów PKD ujawnione w KRS lub CEIDG (0 pkt albo 1 pkt).
W opisanym na wstępie uzasadnienia komunikacie PARP z 23 lipca 2024 r. wyjaśniono "Jak rozumieć kryterium B.4 (dywersyfikacja, rozszerzenie, nowy produkt lub usługa)" kryterium składa się z 3 obowiązkowych elementów, z których każdy jest osobno punktowany:
4. zwiększenie odporności,
5. rozszerzenie lub dywersyfikacja,
6. nowy produkt lub usługa.
Każdy z wymienionych elementów musi zostać zrealizowany w ramach przedsięwzięcia MSP, aby kryterium B.4 mogło zostać uznane za wypełnione. Oznacza to, że ocenie podlegają łącznie te 3 elementy. PARP wskazał, że w punkcie 2. zostało dookreślone w treści kryterium, w jaki sposób można dokonać dywersyfikacji lub rozszerzenia działalności. Może to nastąpić m. in. przez wymienione w tym punkcie "unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej". W tym punkcie badany jest cel przedsięwzięcia, którego jednym z elementów może być unowocześnienie, ale warunek ten musi być spełniony łącznie elementem wskazanym w punkcie 3. (nowy produkt lub usługa). Unowocześnienie bazy usługowej lub produkcyjnej musi nastąpić przez "uruchomienie produkcji nowego produktu lub rozpoczęcie świadczenia nowej usługi", o którym mowa w punkcie 3.
Oceniający, a w ślad za nimi organ, przyznali za spełnienie tego kryterium 1 pkt zamiast wymaganych 3. Uznali, że skarżący spełnił jedynie część tego kryterium. ,
Zdaniem Sądu skarżący prawidłowo zarzucił organowi, iż niezgodnie z opisanymi zasadami ocenił spełnienie kryterium B4. Wbrew twierdzeniom organu wnioskowana przez skarżącego mobilna kawiarnia jest nową usługą określoną w PKD 56.10.B (wskazanym w załączniku do Regulaminu) a nie jedynie nowym kanałem dystrybucji usług i produktów oferowanych przez skarżącego. Skarżący we wniosku podał, że przedmiotem zakupu ma być 8 mobilnych platform nośnych wraz z wyposażeniem kawiarnianym, na które składa się 1 napędzany elektrycznie rower kawowy oraz 7 lekkich składanych mobilnych barów kawowych wykonanych w technologii umożliwiającej ich rozłożenie w kilka minut. Każdy z barów będzie wyposażony w specjalistyczny ciśnieniowy ekspress do kawy, nowoczesny młynek do kawy espresso zintegrowany z automatycznym ubijakiem do kawy, młynek do mielenia kawy do metod przelewowych, 2 młynki do mielenia dużych ilości kawy mielonej w krótkim czasie, urządzenie do parzenia kawy na zimno tzw. "cold brew", urządzenie do podawania tego typu kawy z dodatkową funkcją teksturowania kawy i mleka na zimno i gorąco oraz cyfrowa, kolorowa drukarka do przygotowywania tzw. latte art na kawie. We wniosku skarżący podał, że planowane przedsięwzięcie pozwoli na wprowadzenie na rynek usługi mobilnych kawiarni pozwalających na rozszerzenie rynku działalności o imprezy plenerowe, targi, wystawy, spotkania firmowe, wesela. Słusznie w skardze podał, że kryterium używa alternatywy "lub", wystarczające więc do jego spełnienia było planowanie wprowadzenia nowej usługi a nie jak wskazał pierwszy z oceniających: produktu oraz usługi. W ocenie Sądu planowana działalność opiera się na tych samych produktach tj. kawie ale nie można uznać, że kawiarnia mobilna nie jest nową usługą a tym samym nie stanowi rozszerzenia lub dywersyfikacji działalności. Wbrew twierdzeniom organu nie jest ona jedynie unowocześnieniem i ulepszeniem dotychczasowej usługi sprzedaży produktów " na wynos". Na co nie zwrócił uwagi organ oferta mobilnej kawiarni, która dostarczana jest na różnego rodzaju imprezy, na których ta kawa jest przyrządzana i serwowana to nie jest to samo, co dowóz kawy przygotowanej wcześniej w stacjonarnej placówce. Organ błędnie więc zrównał planowaną przez skarżącego usługę z usługą, która polegałaby na oferowaniu dostawy przygotowanej w kawiarni kawy do klienta np. rowerem. Pominął, że w przypadku mobilnej kawiarni zmienia się rodzaj usługi, jej charakterystyka i logistyka działalności. To nie tylko nowy kanał dystrybucji, gdyż skarżący planuje przyrządzać kawę poza kawiarnią. Mobilne punkty przyrządzania kawy to nowa przestrzeń do przygotowywania i podawania kawy. Przygotowywania kawy w różnych miejscach (np. na targach, weselach) może się wiązać z innymi wymogami lokalowymi i formalnymi ( np. opłaty, zgody za postój). Stanowisko organu wskazujące na brak planowania nowej usługi było więc nieprawidłowe.
Zauważyć również należy, że uzasadnienie zaskarżonej oceny i opinie ekspertów nie były rzetelne ani klarowne. Organ podał bowiem, że skarżący nie wykazał poprawy odporności na przyszłe pandemie a 1 punkt przyznali za unowocześnienie i zmiany w sposobie świadczenia usług jak również dotarcie do szerszego grona klientów. Podał, że zastrzeżenia ekspertów dotyczyły uzasadnienia zawartego we wniosku odnośnie wpływu zaplanowanych do realizacji działań na przeciwdziałanie przyszłym kryzysom jak również wprowadzenie nowego produktu lub usługi w rozumieniu regulaminu konkursu – stąd brak przyznanych 2 punktów w tej kategorii. Tymczasem zgodnie z komunikatem PART warunek dywersyfikacji i rozszerzenia działalności musi być spełniony łącznie z elementem wskazanym w punkcie 3, czyli nowym produktem lub usługą. Przyznając 1 pkt za element kryterium opisanym w pkt 2 organ więc uznać musiał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został element wskazany w pkt 3 (nowa usługa lub produkt) a temu zaprzeczył nie przyznając punktu za element kryterium wskazany w pkt 3. Odnośnie kwestii zwiększenia odporności eksperci w ogóle się nie odnieśli do podawanego przez organ braku wykazania poprawy na przyszłe pandemie. Organ też tej kwestii nie wyjaśnił. Obaj eksperci podali, że skarżący planowane usługi kieruje do tych samych odbiorców a organ wskazał o przyznaniu przez nich punktu za m.in. dotarcie do szerszego grona odbiorców. I choć uznanie, że świadczenie usługi w miejscu mobilnym spowoduje jak podał organ pozyskanie szerszej grupy klientów niż dotychczasowi, którzy mogli korzystać z usług skarżącej w stacjonarnej kawiarni bądź spożywając ją na miejscu, bądź na wynos, to tak nieklarownie dokonana ocena nie może być uznana za rzetelną, przejrzystą, racjonalną i bezstronną.
Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Dlatego też Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14zlf ust. 3 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji.
Ponownie oceniając wniosek organ uwzględniając powyższe dokona ponownej oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryterium B.4.
O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r.