III SA/Po 182/23

III SA/Po 182/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 § 1, art. 9, art. 63, art. 64 § 2, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1390
§ 8 ust. 1,§ 9 ust. 3, § 10
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 października 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2023 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WWIGK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: P.g.k.), po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Starosty [...] z 25 października 2022 r. nr [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obr. O., gm. O., dla nieruchomości stanowiącej własność A. Z., ark. mapy 19 nr dz. ewid. 2892, polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku dr (drogi) oznaczenia przynależnego do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. N. wnioskiem z 5 maja 2022 r. zwróciła się do Starosty [...] o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki nr ewid.[...] w O. poprzez wykreślenie z opisu użytkowania działki oznaczenia "droga" i oznaczenie przedmiotowej działki jako przynależne do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.
Organ I instancji pismem z 6 czerwca 2022 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych zgłoszenia poprzez przedłożenie postanowienia Sądu Rejonowego w O. o sygn. I Ns 191/19, a także dokumentów będących podstawą zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k., tj. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skład której wchodzi dokumentacja służąca do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodna z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm., dalej: r.s.t.w.g.p.) - w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi wnioskodawczyni zwróciła się do organu o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentów, wskazując jednocześnie, iż w jej ocenie wezwanie w tym zakresie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest konieczne do dokonania żądanej zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wskutek dokonania żądanej zmiany nie dojdzie bowiem do zmiany powierzchni gruntu i innych jego elementów, a jedynie do zmiany statusu gruntów.
Starosta wydłużył stronie termin do dostarczenia dokumentacji o 30 dni.
Z pismem z 11 lipca 2022 r. strona przedłożyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. I Ns 191/19. W kolejnych pismach wskazała, iż nie jest konieczne przedkładanie dalszej dokumentacji wynikającej z wezwania organu. Podała też, że od lat 90 XX wieku jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości, przynależącej do prowadzonego przez nią sklepu. Podnioła, iż organ pozostaje w posiadaniu wszelkich niezbędnych dokumentów umożliwiających rozpoznanie wniosku. Kolejno zwróciła się do organu o wskazanie, do przedłożenia jakich konkretnie dokumentów ją wezwano oraz o wskazanie przyczyn, dla których konieczne jest ich przedłożenie i przyczyn, dla których nie jest możliwe poczynienie ustaleń w oparciu o dokumenty przedłożone.
Starosta pozyskał dokumentację obejmującą m.in. mapę dochodzeniową, rejestr gruntów poz. nr [...], wykaz zmian gruntowych z 17.10.2008 r., wykazy zmian danych ewid. z 19.04.2012 r. i z 24.06.2016 r., zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków z 27.06.2016 r., mapę uzupełniającą z 8.06.2016 r., protokół badania stanu prawnego nieruchomości z 24.06.2016 r., tłumaczenie KW O. Tom 32 Wykaz Nr [...] z 16.01.2017 r., zaświadczenie z KW O. wykaz [...] z 27.04.2017 r., uproszczony wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 27.07.2021 r., mapę ewidencji gruntów wg stanu na 27.07.2021 r., wydruk z MPZP dla działki nr [...], zaświadczenie Burmistrza O. z 12.06.2019 r. o przeznaczeniu nieruchiomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pismo Burmistrza O. z 20.09.2017 r., a nadto Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 12.05.1989 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...].
Zawiadomieniem z 14 września 2022 r. na podstawie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Starosta m.in. poinformował stronę, iż ze względu na nieprzedłożenie dokumentacji geodezyjnej oraz zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentów urzędowych nie doszło do spełnienia przesłanek zależnych od strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.
Decyzją z 25 października 2022 r. Starosta O. odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku dr (drogi) oznaczenie przynależne do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w myśl § 10 rozporządzenia zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, zgodnie z którym do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1376, dalej: u.d.p.). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonym w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem Starosty zgromadzone dokumenty pozwoliły ustalić, iż w 1989 r. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] na podstawie uchwały Nr [...] WRN w K. z 27 kwietnia 1989 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] zostały ujęte ulice [...]. Przedmiotowa nieruchomość leży w pasie ul. [...] i [...]. Burmistrz O. w piśmie z 30.09.2017 r. podał, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną w myśl u.d.p., jest zaliczona do kategorii drogi gminnej i jako droga publiczna jest użytkowana. Nadto wskazał, że została na niej wykonana nawierzchnia asfaltowa, a Miasto i Gmina O. ponosi koszty związane z jej utrzymaniem (zimowe utrzymanie i bieżące remonty). Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej O. z 28.04.2005 r. zmieniona uchwałą nr [...] tejże Rady z 11.09.2008 r.) teren działki nr [...] oznaczony jest w planie symbolem KL - tereny dróg publicznych. Dla terenów KL ustala się przeznaczenie podstawowe: jezdnie ulic, pasy postojowe, chodniki, zieleń drogowa, urządzenia do komunikacji zbiorowej, oświetlenie oraz przeznaczenie uzupełniające: podziemne sieci infrastrukturalne i obiekty małej architektury.
Zdaniem Starosty skazana przez stronę kategoria "grunty zabudowane i zurbanizowane" wykazana jest w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jako jedna z pięciu grup użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów. Natomiast § 9 ust. 3 rozporządzenia określa w jaki sposób dzielą się grunty zabudowane i zurbanizowane na: tereny mieszkaniowe - B, tereny przemysłowe - Ba, inne tereny zabudowane - Bi, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - Bp, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe Bz, użytki kopalne - K, tereny komunikacyjne, w tym: drogi - dr, tereny kolejowe - Tk, inne tereny komunikacyjne - Ti, grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych - Tp. Zatem ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków dla ww. nieruchomości użytek drogi - dr zawiera się w kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, o którą wnosi strona. Dlatego Starosta uznał, że użytek drogi - dr w operacie ewidencji gruntów i budynków ujawniony jest prawidłowo.
W odwołaniu M. N. zarzuciła naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz świadków, dowodu z dokumentów, w tym przedłożonej dokumentacji, a także dowodu z oględzin,
- art. 89 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy z urzędu,
- art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,
- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. przez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WWIGK wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a P.g.k.. obowiązkiem starosty jest utrzymywanie prowadzonej ewidencji w aktualności, a właściciele nieruchomości, a także osoby fizycznie albo prawne władające lub gospodarujące nieruchomościami są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Organ odwoławczy powołał treść art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 i art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.k., by wskazać, że jego zdaniem Starosta zasadnie odmówił dokonania aktualizacji, bowiem strona nie przedłożyła wskazanej przez organ I instancji dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów obowiązane są bowiem dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Ponadto strona wniosła o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu z opisu użytkowania działki nr [...] oznaczenia "droga" i oznaczenie działki jako przynależną do kategorii gruntów zurbanizowanych. Ujawniony więc w operacie ewidencji gruntów dla działki użytek drogi - dr zawiera się w kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu II instancji M. N. zarzuciła naruszenie:
- art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji, tj. niewyjaśnienie przyczyny, dla której zarzuty strony nie stanowią podstawy do dokonania żądanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, niepodania motywów rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do argumentacji strony,
- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie buduje zaufania jednostki do organów władzy publicznej,
- art. 15 K.p.a. przez powielenie argumentacji i ustaleń organu I instancji,
- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony, z zeznań świadków, z dokumentów i z oględzin,
- art. 89 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy z urzędu,
- art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a w szczególności braku wezwania strony do sprecyzowania wniosku inicjującego postępowanie w zakresie wskazania konkretnego rodzaju gruntu zabudowanego i zurbanizowanego, na który miałaby zostać zakwalifikowana,
- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia stronie postępowania konieczności gromadzenia dokumentów będących podstawą zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując ponownie argumentację wywiedzioną w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 19 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 25 października 2022 r. odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obr. O., gm. O., ark. mapy [...] nr dz. ewid. [...], polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku dr (drogi) oznaczenia przynależnego do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: P.g.k.).
Zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a) P.g.k. do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków. Zważywszy, że w sprawie mamy do czynienia ze zgłoszeniem skarżącej Staroście zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej opisu użytkowania gruntu zważyć należy, iż stosownie do przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jak stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2b P.g.k. wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.
Przepis art. 22 ust. 2 ab initio P.g.k. stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.
Z przepisu art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j) i l) P.g.k. wynika, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przekazywanie właściwemu staroście odpisów ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, m.in. w sprawie o pozwoleniu na użytkowanie drogi, czy zmianie sposobu użytkowania gruntu. Dokumenty te przekazuje się w terminie 14 dni od dnia, w którym te dokumenty wywołują skutki prawne (art. 23 ust. 4 P.g.k.).
W myśl art. 24 ust. 2a P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja ta – stosownie do art. 24 ust. 2b P.g.k. - następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Przy czym zgodnie z art. 24 ust. 2c P.g.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Z powołanych przepisów wynika, że m.in. osoba (podmiot) władająca gruntami na zasadzie samoistotnego posiadacza uprawniona jest do zgłoszenia zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków m.in. w zakresie sposobu użytkowania gruntów.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób nieuprawniony zignorował okoliczność nieprecyzyjnego określenia treści wniosku inicjującego postępowanie, odnośnie samego żądania dotyczącego aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Uchybienie to uniemożliwiało ustalenie faktycznych intencji wnioskodawczyni, a tym samym przedmiotu sprawy.
M. N. we wniosku z 5 maja 2022 r. zaadresowanym do Starosty [...] – na podstawie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) P.g.k. - zgłosiła zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania przedmiotowej działki tj. wykreślenie z opisu użytkowania działki oznaczenia "droga" i oznaczenie jej jako "przynależne do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych".
Wyjaśnić należy, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 ze zm., dalej: r.e.g.b.). Zgodnie z § 8 ust. 1 r.e.g.b. Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:
1) grunty rolne;
2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;
3) grunty zabudowane i zurbanizowane;
4) grunty pod wodami;
5) tereny różne.
Przepis § 9 ust. 3 r.e.g.b. prezyduje zaś, że grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się na:
1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B;
2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem Ba;
3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem Bi;
4) zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem Bp;
5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz;
6) użytki kopalne, oznaczone symbolem K;
7) tereny komunikacyjne, w tym:
a) drogi, oznaczone symbolem dr,
b) tereny kolejowe, oznaczone symbolem Tk,
c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem Ti,
d) grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczone symbolem Tp.
Zgodnie z przepisem § 10 r.e.g.b. zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym zawierającym owe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wymienia się poszczególne rodzaje użytków gruntowych i opisujące je cechy.
Z powyższego podziału użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów oraz rodzajów i oznaczenia rodzajów gruntów w poszczególnych grupach gruntów jasno wynika, że M. N. we wniosku inicjującym postępowanie nie określiła precyzyjnie treści żądania aktualizacyjnego. Wskazując bowiem, że działka nr [...] w O. stanowi użytek gruntowy będący drogą (dr) wniosła o wykreślenie tegoż oznaczenia i oznaczenie tejże działki jako grunty zabudowane i zurbanizowane. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. a) r.e.g.b. użytki gruntowe stanowiące drogi (dr) mieszczą się w kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych jej żądanie było nieprecyzyjne. Zmierzało bowiem do usunięcia z ewidencji gruntów i budynków oznaczenia użytku gruntowego jako drogi (dr), bez przypisania go do któregokolwiek z pozostałych rodzajów gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Z tych względów wniosek zawierał brak wymagający usunięcia. Skoro bowiem, zgodnie z art. 20 ust. 1 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów co do m.in. rodzajów użytków gruntowych, a przepisy r.e.g.b. klasyfikują użytki gruntowe wedle ich cech, niedopuszczalnym było procedowanie wniosku strony, który w niesprecyzowanym brzmieniu mógł oznaczać nie żądanie aktualizacji informacji zawartych w e.g.b., lecz żądanie usunięcia z e.g.b. rodzaju użytku gruntowego. Takiej zaś możliwości przepisy P.g.k. i r.e.g.b. nie przewidują.
W ocenie Sądu, zważywszy, że Starosta odpowiada za prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym za aktualizację informacji zawartych w tej ewidencji powinien był wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku z 5 maja 2022 r. poprzez wskazanie konkretnego rodzaju gruntu zabudowanego i zurbanizowanego wg klasyfikacji określonej w § 9 ust. 3 r.e.g.b. w zw. z zał. nr [...] do r.e.g.b., na który – zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni - miałaby zostać przekwalifikowana przedmiotowa działka. Organ winien przy tym wyjaśnić stronie (jej pełnomocnikowi), jakie są poszczególne rodzaje gruntów zabudowanych i zurbanizowanych określone w § 9 ust. 3 r.e.g.b. i ich cechy opisane w załączniku nr [...] do r.e.g.b.
Powyższego organ jednak zaniechał. Przyjmując zaś do rozpoznania wniosek strony o niesprecyzowanej treści (przedmiocie sprawy) wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia postanowienia Sądu Rejonowego z 5 października 2021 r. sygn. I Ns 191/19 oraz dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dokumentacji zgodnej z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm., dalej: r.s.t.w.g.p.).
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych z zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) wynikają obowiązki organów administracji kierowania się zasadami proporcjonalności oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym aby strony i inni uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. W tym kontekście, jeżeli pismo posiada więcej niż jeden brak, należy stronę wezwać do uzupełnienia każdego z nich. Także zawodowy pełnomocnik strony powinien być wezwany do uzupełnienia wyszczególnionych konkretnie braków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1856/21, dostępny na internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie opisane działania organu I instancji stwierdzić należy, że nie sprostał on wskazanym wymogom art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. Zaniechanie Starosty doprowadziło do sytuacji, w której rozpoznał on negatywnie wniosek skarżącej, z którego de facto nie wynikało jakiej treści aktualizacji informacji zawartych w e.g.b. strona oczekuje. Wprawdzie skarżąca we wniosku starała się wykazać "niedrogowy" charakter użytku gruntowego działki nr [...] w O. u zbiegu ul. [...] i [...] (brak powszechnego dostępu, wykorzystanie na potrzeby prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej w budynku zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości, prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z 14.02.2019 r. sygn. akt I Ns 152/17, którym oddalono wniosek Skarbu Państwa – Starosty [...] o stwierdzenie zasiedzenie tejże działki) to nie określiła jaki jest aktualny rodzaj użytku gruntowego.
Obowiązkiem Starosty w tym zakresie było wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Jak wynika z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 P.g.k. informacje zawarte w w e.g.b. podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, analogicznie jak stanowi art. 61 § 1 K.p.a. Na tle tego ostatniego przepisu w judykaturze wskazuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony wymaga nie tylko wyraźnego wniosku strony, a więc podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. ale także uzewnętrznienia przez ów podmiot swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 K.p.a. (vide: B.Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r. sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991/10/258). Spełnienie powyższego wymaga od organu administracji m.in. oceny treści żądania. Ono bowiem wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., s. 324).
Z powyższego punktu widzenia kluczowe znaczenie w badanej sprawie ma ocena tego jaki charakter miał wniosek skarżącej z 5 maja 2022 r. Jak wyżej Sąd wskazał, wziąwszy pod uwagę, że z wezwania Starosty skierowanego do pełnomocnika skarżącej pismem z 6 czerwca 2022 r. nie wynikało, by zmierzało ono do sprecyzowania treści żądania wniosku, uznać należy, iż organ nie ustalił jakiej konkretnie aktualizacji domaga się strona. Nie uczynił tego również na dalszym etapie postępowania, a w decyzji z 25 października 2022 r. odnosząc się do treści żądania strony wyjaśnił, powołując przepisy § 8 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 3 r.e.g.b., że ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości użytek drogi – dr zawiera się w kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, o którą wnosi strona.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania (art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.) mogło mieć o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że przed stronie odmówiono aktualizacji informacji zawartych w e.g.b. pomimo braku jasnego ustalenia przedmiotu sprawy. To bowiem treść wniosku złożonego w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. wyznacza przedmiot sprawy w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. By zatem Starosta mógł na podstawie art. 24 ust. 3 P.g.k. odmówić w drodze decyzji administracji aktualizacji informacji na wniosek strony winien był precyzyjnie ustalić treść wniosku w zakresie oznaczenia użytku gruntowego według klasyfikacji i cech określonych w zał. 1 do r.e.g.b.
Już z samych tych powodów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. wyroku.
Sąd stwierdza jednocześnie, że z uwagi na okoliczność rozpoznania przez organy geodezyjne obu instancji wniosku skarżącej o niesprecyzowanej - w świetle art. 22 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. i przepisami § 8 ust. 1 pkt 3 w zw. § 9 ust. 3 r.e.g.b. oraz zał. nr 1 do r.e.g.b. - treści za przedwczesne należy uznać pozostałe zarzuty skargi. Niejasno określony przedmiot sprawy powoduje bowiem, że nie sposób zbadać i ocenić na gruncie przepisów P.g.k., czy rozstrzygnięcie sprawy było prawidłowe.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta O. – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu. W szczególności ustali rzeczywistą wolę strony inicjującej przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a następnie przeprowadzi postępowanie w zakresie odpowiadającym treści żądania strony.
Z racji uwzględnienia skargi Sąd w pkt II. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł jaku sumę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).