III SA/Po 180/26

III SA/Po 180/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów oraz na uchwałę Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 października 2003 r. nr XIII/89/03 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 października 2003 r. nr XIII/89/03 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów; 2. oddala skargę na uchwałę Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 grudnia 2025 r. Prokurator Rejonowy w Słupcy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXI1/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów zmienioną uchwałą Nr XIII/89/03 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 października 2003 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów.
Zaskarżając uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 37b ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Strzałkowo, działając na podstawie art. 37b u.s.g. podjęła w dniu 26 sierpnia 1996 roku uchwałę Nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów, którą zmieniła uchwałą Nr XIII/89/03 z dnia 23 października 2003 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów.
W § 7 uchwały z dnia 26 sierpnia 1996 roku oraz w § 7 uchwały zmieniającej zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązywania odpowiednio: od dnia 1 stycznia 1996 roku i od dnia 1 stycznia 2003 roku, tym samym przewidziano ich wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego.
Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 roku, II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 roku, II OSK 2048 1": / grudnia 2019 roku, II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 roku. V SA G1 515 18).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi prokuratora jest uchwała Rady Gminy Strzałkowo Nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów zmieniona uchwałą Nr XIII/89/03 z dnia 23 października 2003 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów.
Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego Rada Gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołtysów) stanowi akt prawa miejscowego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 570/19, z dnia 17 listopada 2021 roku, III OSK 4382/21, z dnia 18 lipca 2023 roku, III OSK 2003/22, WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2023 roku, IV SA/Po 719/23, WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 roku, III SA/Gd 486/23, WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2024 roku, II SA/Ol 879/23 i z dnia 30 listopada 2023 roku. II SA/Ol 974/23).
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Strzałkowo zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda, krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety przysługującej sołtysom. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.
Dodać też należy, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się. że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej.
Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji.
Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem.
Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.
Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem wyżej wymienione uchwały z dnia 26 sierpnia 1996 r., jaki i uchwała zmieniająca z dnia 23 października 2003 r. stanowią, że wchodzą w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązywania od wskazanego w nich dnia. Uchwały nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z 20 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 roku, sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA, a także Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w TEXOmega/el, ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16).
Uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 tej ustawy zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 roku, I OSK 1608/12).
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Strzałkowo wniósł o umorzenie postępowania i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, ewentualnie, na wypadek uznania, przez Sąd, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w całości, wniósł o oddalenie skargi w całości i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.
W uzasadnieniu Wójt podniósł, że dnia 30 grudnia 2025 r. Rada Gminy Strzałkowo podjęła uchwałę numer XVI/140/2025 w przedmiocie zasad na jakich przysługują sołtysom diety i zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z treścią § 6 opisanej uchwały, z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Rady Gminy Strzałkowo nr XXII/108/96 z dnia 26 sierpnia 1996 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów zmienioną uchwalą nr XIII/89/03 z dnia 23 października 2003 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 roku w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów. Zgodnie z podjętą uchwałą, traci moc uchwała z dnia 26 sierpnia 1996 r. oraz uchwała z dnia 23 października 2003 r., a zatem wszystkie zaskarżone uchwały. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych uchwał, dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania jest bezprzedmiotowe, w związku z czym winno zostać umorzone.
Z daleko idącej ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, iż uchylenie uchwał nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania, Wójt zauważył, że Rada Gminy w Strzałkowie nie opublikowała uchwały z dnia 26 sierpnia 1996 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego, ponieważ nie było takiego obowiązku. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że u.o.a.n. jest aktem późniejszym niż uchwała, albowiem weszła w życie z w roku 2000 i nie zawiera przepisów nakazujących stosowanie jej norm prawnych do aktów normatywnych uchwalonych (przyjętych) przed jej wejściem w życie. Ustawa nie zawiera żadnego przepisu intertemporalnego, nakazującego ogłoszenie aktów normatywnych uchwalonych przed wejściem w życie tej ustawy.
Ponadto zarówno w okresie podejmowania uchwały oraz uchwały zmieniającej jak i obecnie nie ma przepisów jasno wskazujących, że uchwała ustalająca zasad wypłaty diet sołtysom jest aktem prawa miejscowego. Przyznaje to również sam skarżący w swojej skardze: Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się pogląd (...). Kluczowe staje się wyrażenie "przyjmuje się pogląd". Pogląd to nic innego jak stanowisko judykatury i doktryny, które od 2000 roku (wejście w życie u.o.a.n.) nieustannie się zmienia. Za przyjęciem argumentacji, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i regulacje te dotyczą tylko sołtysów (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności i nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy świadczą między innymi następujące wyroki sądów administracyjnych: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn.. akt: II SA/Op 351/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Rz 1701/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt: IV SA/G1 970/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Bd 727/17, a także podobne rozstrzygnięcia dotyczące diety radnych, w tym: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Rz 1701/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Bd 727/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 351/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 292/19.
W ocenie skarżącego, obecnie ugruntował się już pogląd, że uchwała w przedmiocie określenia zasad przyznawania diet radnym stanowi akt prawa miejscowego. Co istotne jednak, w swojej skardze skarżący powołuje się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w latach 2022 - 2023, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta prawie 30 lat wcześniej. Trudno zatem stawiać zarzut Radzie Gminy Strzałkowo, że w 1996 roku nie opublikowała uchwały, skoro w tamtym okresie nie istniały przepisy nakazujące taką publikację, co więcej nie istniały dzienniki wojewódzkie, w których uchwała mogłaby zostać opublikowana. Podobnie nie można czynić organowi zarzutu, że nie opublikował uchwały zmieniającej, albowiem w czasie jej podjęcia uchwała tego rodzaju nie była uważana za akt prawa miejscowego.
Podkreślenia jednak wymaga, że nawet aktualnie w orzecznictwie oraz doktrynie brak jest jednolitego stanowiska co do charakteru uchwał określających zasady przyznawania diet sołtysom. Skarżący stoi na stanowisku, że uchwały rad gminy w tym zakresie stanowią akty prawa miejscowego i podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat stanowisko wyrażane w tym zakresie w orzecznictwie oraz doktrynie zmienia się. Najlepiej świadczy o tym stanowisko organów nadzoru - wojewodów, którzy jeszcze do niedawna stwierdzali nieważność uchwał w przedmiocie ustalenia zasad wypłaty diet, które w swej treści przewidywały obowiązek ogłoszenia w dzienniku wojewódzkim. Zdaniem organów nadzoru uchwały takie nie stanowiły aktów prawa miejscowego, a zatem nie podlegały publikacji. W uzasadnieniu wskazywano, iż art. 13 u.o.a.n. zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wśród nich, w punkcie 2 wymienione są akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Uchwała dotycząca ustalenia diet dla sołtysów nie może być zakwalifikowana do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w tym przepisie, w szczególności zaś nie ma podstaw do uznania jej za akt prawa miejscowego. Warunkiem koniecznym do uznania aktu prawa miejscowego za źródło prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa wart. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., jest istnienie co najmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Skoro czynności muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się poprzez jednorazowe zastosowanie. Brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania, jest to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przepisy ocenianej uchwały dotyczą bowiem tylko sołtysów i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich obowiązków. Adresatem wskazanego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a zatem nieograniczony krąg adresatów. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Oceniana uchwała jest aktem normatywnym, jednak nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a jedynie akt o charakterze wewnętrznym.
W skardze skarżący także powołuje się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych powstałe po roku 2022, kiedy to umocnił się pogląd, o tym, że uchwały określające zasady przyznawania diet sołtysom stanowi akt prawa miejscowego.
W ocenie organu powyższe uzasadnia wniosek o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.
Mając na uwadze aktualne orzecznictwo administracyjne, które kwalifikuje uchwały w przedmiocie zasad ustalania diet dla sołtysów jako akty prawa miejscowego i konieczności ich publikacji w dzienniku urzędowym województwa, Rada Gminy Strzałkowo w dniu 30 grudnia 2025 roku podjęła uchwałę nr XVI/140/2025 w sprawie zasad na jakich przysługują sołtysom diety i zwrot kosztów podróży służbowych której wejście w życie nastąpi 1 lutego 2026 r. Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej w skrócie "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej są w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów oraz Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 października 2003 r. nr XIII/89/03 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów.
Treść uchwał nie pozostawia wątpliwość, że są one aktami o charakterze normatywnym. Abstrakcyjność uchwały przejawia się w tym, że na mocy jej postanowień określone zostały zasady nabywania prawa do powtarzalnego świadczenia w postaci diety na pokrycie kosztów związanych z pełnieniem funkcji sołtysa. Z kolei adresat tego prawa wskazany został generalnie, poprzez cechę, jaką jest pełnienie funkcji organu wykonawczego sołectwa (sołtys).
Kwestie dotyczące organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1-3 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów, organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego.
Przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22, LEX nr 3595148.).
Stanowisko o tym, że rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją zostało przyjęte już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 roku, a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., dodanej przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.95.124.601) z dniem 1 stycznia 1996 roku (uchwała SN z 8.02.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, nr 16, poz. 216, Legalis nr 29754; wyrok NSA w Warszawie z 10.03.1995 r., II SA 138/95, Legalis nr 39280).
W myśl art. 40 ust. 1 - 2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia skarżonych uchwał, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić przepisy powszechnie obowiązujące/akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, spraw wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).
Zgodnie zaś z art. 37b u.s.g. (powołany w treści zaskarżonych uchwał jako jej podstawy prawne), rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły.
Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Prokurator trafnie dostrzegł, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440).
Ujawniona wada, naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785).
Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 października 2003 r. nr XIII/89/03 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/108/96 Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów w całości.
W pozostałym zakresie, tj. co do uchwały Rady Gminy w Strzałkowie z dnia 26 sierpnia 1996 r. nr XXII/108/96 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów skarga podlega oddaleniu. Zasadnie bowiem Wójt Gminy Strzałkowo podniósł, że przedstawionych wyżej wymogów publikacji aktu normatywnego nie można odnosić do uchwały podjętej przed wejściem w życie u.o.a.n.
Zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 1 u.s.g. obowiązującym do końca 2000 r. przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej. Wobec braku obowiązku publikacji uchwały z dnia 26 sierpnia 1996 r. w dzienniku urzędowym nie sposób zasadnie postawić jej zarzutu nieważności opartego na zaniechaniu takiej publikacji.
Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze nie sformułowano zarzutu nieprawidłowego ogłoszenia uchwały z dnia 26 sierpnia 1996 r. w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. naruszenia art. 42 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r. Także po doręczeniu skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę, gdzie wyraźnie wyartykułowano stanowisko strony co do obowiązku ogłoszenia w dzienniku urzedowym, co miało miejsce dnia 22 stycznia 2026 r., Prokurator nie podniósł takiego zarzutu. W takiej sytuacji Sąd uznał, że organu nie obciążał obowiązek wykazywania zachowania stosownego trybu publikacji (co nota bene mogłoby być istotnie utrudnione z uwagi na upływ trzydziestu lat) i w tym zakresie skargę oddalił w punkcie 2 sentencji wyroku.