III SA/Po 1728/21

III SA/Po 1728/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Małgorzata Górecka
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Szymon Widłak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 1514/22 - Wyrok NSA z 2023-11-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 5a ust. 2 w zw. z ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Dnia 5 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lesznie z dnia 13 maja 2021 roku nr XXXVIII/510/2021 w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Leszna I. stwierdza nieważność § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Miasta Leszna na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]- zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego [...] (dalej: uchwała) w części, tj. w zakresie § 5 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrazów: "nr telefonu" i "oraz nr PESEL" oraz § 7 ust. 6. Wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa;
2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 5a ust. 2 i 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały wskazano, że "Złożony formularz uznaje się za ważny, jeśli zostaną wypełnione czytelnie wszystkie pola obowiązkowe: nazwa projektu (zalecane do 25 słów), proponowana lokalizacja, szacunkowy koszt projektu, opis projektu i niezbędne zadania lub inwestycje do realizacji projektu (zalecane 150 słów), uzasadnienie do realizacji projektu, w którym zostanie podany sposób, jak realizacja projektu wpłynie pozytywnie na społeczność miasta [...] (zalecane 150 słów), imię, nazwisko, adres, nr telefonu i adres e-mail oraz nr PESEL pełnomocnika projektu". W treści § 7 ust. 6 uchały zamieszczono zaś zapis: "Mieszkaniec, który nie jest zameldowany na pobyt stały lub czasowy na terenie Miasta [...] może zagłosować po wcześniejszym skontaktowaniu się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożeniu oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie [...]."
Zdaniem Wojewody na gruncie norm wynikających z przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zaskarżona uchwała, w zaskarżonym zakresie, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego uregulowanego w przepisach art. 5 ust. 2a i ust. 7 pkt 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Wojewoda wskazał, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "mieszkańca" wyznacza zakres podmiotowy konsultacji. Rada gminy związana jest bowiem normą kompetencyjną zawartą ww. przepisami u.s.g., która nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałoby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o których mowa w art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się bowiem ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wśród zaś zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. Pojęcie zasad i trybu odnosi się bowiem wyłącznie do określenia procedury konsultacyjnej, a więc do opisu przeprowadzania tych konsultacji, z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań wyższego rzędu. W uchwale nie mogą znaleźć się przepisy wpływające na zakres podmiotowy konsultacji.
Ponadto Wojewoda podniósł, że zakres podmiotowy upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 u.s.g. wskazuje, że chodzi o "mieszkańca" gminy jako osobę stale zamieszkującej na obszarze gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne zaś inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. Takie znaczenie słowa mieszkaniec uzasadnia odwołanie się przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: K.c.), w konsekwencji czego przez mieszkańca gminy należy rozumieć osobę fizyczną przebywającą na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. Zważywszy, że zgodnie z art. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2), wspólnotę te tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wskazuje na to również art. 16 Konstytucji. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych, czy niezameldowana. Ograniczenie więc dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania nr PESEL i nr telefonu w procedurze konsultacyjnej przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że podawanie nr PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji, bowiem pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy takim kodem nie dysponuje. Wobec powyższego zdaniem Wojewody postanowienia § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały w zakresie wyrazów "nr telefonu" i "oraz nr PESEL" odnoszące się do "pełnomocnika projektu" w sposób istotny naruszają normę kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 2 w zw. z ust. 7 pkt 1 u.s.g. nie można bowiem wprowadzać w treści aktu normatywnego organu gminy dodatkowych wymogów, które w swej istocie prowadzą do ograniczenia określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach.
W ocenie organu nadzoru również istotnie naruszają prawo postanowienia § 7 ust. 6 uchwały, albowiem przyznana radzie gminy w art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g. kompetencja do określania w drodze uchwały zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania, nie upoważniała Rady Miejskiej do ograniczania zakreślonego w ustawie kręgu osób uprawnionych do głosowania nad budżetem obywatelskim, jak też do wprowadzania dodatkowych wymogów, które muszą spełnić mieszkańcy gminy chcący wziąć udział w głosowaniu.
W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zarzuty skargi są niezasadne, a kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają konstytucyjnej zasady praworządności, gdyż nie wykraczają poza ustawową kompetencję określoną w art. 5a ust. 2 w zw. z ust. 7 pkt 1 i 4 u.s.g. Wyjaśnił, że z treści § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały wyraźnie wynika, że nr telefonu i nr PESEL jest wymagany tylko od pełnomocnika, a od osób popierających zgłoszony projekt do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego uchwałodawcza wymaga tylko minimalnych danych tj. imię, nazwisko, adres zamieszkania i czytelny podpis. Potrzeba wskazywania nr telefonu przez pełnomocnika wynika z faktu, że na osobie tej z mocy uchwały ciąży obowiązek i kompetencje, w szczególności wynikające z § 6 ust. 4, 5 i 8 w zakresie kontaktu z komisją i opiekunem projektu lub koordynatorem budżetu obywatelskiego. Nadto z uwagi na krótki łączny czas (ok. 2,5 miesiąca w okresie wakacyjnym) na zgłaszanie projektów (od 1. środy czerwca godz. 8:00 do 3. środy czerwca - § 5 ust. 4 uchwały), następnie weryfikację zgłoszonych projektów (nie później niż do 28 sierpnia - § 6 ust. 6 i 7 uchwały) i wyznaczony termin od 2. do 4. środy września głosowania nad projektami dopuszczonymi do głosowania, uzasadnionym było w celu terminowego zakończenia weryfikacji i rozpoczęcia głosowania umożliwienie szybkiego i realnego kontaktu z pełnomocnikami projektów. Taki kontakt zapewnia telefon, bowiem reakcja pełnomocnika jest wtedy natychmiastowa. Nieposiadanie zaś telefonu nie uniemożliwia zgłoszenie projektu. Przepis § 5 ust. 3 pkt 2 uchwały wymaga, aby projekt poparło co najmniej 20 osób i nie sposób założyć, że którakolwiek z nich nie posiada telefonu, by móc zostać pełnomocnikiem projektu. Dotychczas sytuacja taka nie miała miejsca.
Odnośnie zaś obowiązku podania nr PESEL przez pełnomocnika wskazano, że kompetencja rady w tym zakresie mieści się w zakresie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (art. 5a ust. 2 w zw. 7 pkt 1 i 4 u.s.g.). umożliwia to bowiem weryfikację pełnoletniości pełnomocnika, co jest wymagane zważywszy na treść § 2 pkt 9 uchwały. Przywołane przez Wojewodę orzecznictwo nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego uchwały, ktora nie ogranicza praw podmiotowych i kręgu osób uprawnionych do konsultacji. Zapisy uchwały dotyczące podania przez pełnomocnika projektu nr telefonu i nr PESEL nie mają na celu ograniczenia praw osób, które mogłyby brać udział w konsultacjach, a jedynie są częścią procedury zgłaszania i oceniania projektów w celu poddania ich głosowaniu przez mieszkańców [...] Kwestionowane zapisy nie wykluczają z konsultacji żadnego mieszkańca [...].
Wbrew twierdzeniom Wojewody wprowadzenie do uchwały wymogu złożenia oświadczenia, że głosujący jest mieszkańcem [...] w sytuacji, gdy dana osoba nie jest zameldowana w [...] mieści się w zakresie kompetencji Rady do określenia zasad przeprowadzania głosowania. Skoro udział w konsultacji, w tym w głosowaniu mają brać mieszkańcy [...] to Rada miała prawo wprowadzić zasadę, że osoby niezameldowana potwierdzają, że zamieszkują na terenie [...] Zasada ta ma zagwarantować spełnienie ustawowego wymogu, że w konsultacjach (w tym głosowaniu) biorą udział mieszkańcy [...] zważywszy tym bardziej na ustawowy obowiązek meldunkowy zapisany w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 510) dla obywateli polskich (art. 24) i dla cudzoziemców (art. 40).
Reasumując Prezydent Miasta stwierdził, że kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 5a ust. 2 i ust. 7 u.s.g., wobec czego skarga jest bezzasadna.
Pismem z [...] stycznia 2022 r. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta wniosek ten zaakceptowało (pismo z [...] lutego 2022 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednocześnie art. 91 ust. 4 u.s.g. określa, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, oznacza ich nieważność ([w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 310). Ocena wagi stwierdzonego naruszenia prawa (istotne - nieistotne) zostaje pozostawiona sądowi, który w tym względzie nie jest krępowany żadnymi kryteriami normatywnymi (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, opubl. LexisNexis 2011). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria stwierdzić należało, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa jedynie w zakresie jej przepisu § 7 ust. 6.
Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2021 r. Rada Miasta określiła wymagania jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta [...].
Materialnoprawną podstawę wydania uchwały w tym przedmiocie stanowiły przepisy art. 5a u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Według ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 w myśl którego rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473);
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Zgodnie z art. 5a ust. 3 u.s.g. budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (art. 5a ust. 4 u.s.g.).
Reasumując powołane wyżej przepisy wskazać należy, że art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2014 r., sygn. I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2015 r., sygn. I SA/Ol 661/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń [...]). Wskazuje się ponadto, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. III SA/Wr 140/13).
Podzielić należy zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2019 r. sygn. I GSK 324/18, że w delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. W rezultacie – jak wskazał dalej NSA - na podstawie możliwości wystąpienia sytuacji, w której pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tym samym imieniu i nazwisku, nie można kształtować przepisów aktu prawa miejscowego w sposób znacząco odbiegający od granic delegacji ustawowej, a przy tym naruszający art. 32 Konstytucji.
Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonych przez organ nadzoru przepisów uchwały wskazać należy, że w § 7 ust. 6 uchwały Rada Miejska wobec określonej grupy mieszkańców [...] zawarła dodatkowe wymogi, od których spełnienia uzależniła możliwość czynnego udziału w procesie głosowania nad projektami w budżecie obywatelskim. Jako regułę w § 7 ust. 2 uchwały przyjęto, że uprawniony do udziału w głosowaniu jest każdy mieszkaniec [...] Zaznaczono przy tym, że głosowanie jest równe i bezpośrednie, nie ma możliwości głosowania przez pełnomocnika (§ 7 ust. 3 uchwały). Jednocześnie w § 7 ust. 6 uchwały zastrzeżono, że mieszkaniec, który nie jest zameldowany na pobyt stały lub czasowy na terenie Miasta [...] może zagłosować po wcześniejszym skontaktowaniu się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożeniu oświadczenia o zamieszkaniu na terenie miasta. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono intencje wprowadzenia powyższej regulacji. Wskazano, że w związku z faktem, iż u.s.g. przyznaje prawo do głosowania w Budżecie Obywatelskim każdemu mieszkańcowi, a nie tylko osobie zameldowanej oraz biorąc pod uwagę, iż miasto [...] nie posiada rejestru mieszkańców (istnieje tylko rejestr osób zameldowanych) zasadnym jest wprowadzenie do niniejszej uchwały regulacji dotyczących możliwości głosowania przez osoby zamieszkałe a nie zameldowane. Projektodawcy zdecydowali się zapisać w uchwale rozwiązanie, które było już stosowane i się sprawdziło. Osoby takie będą mogły brać udział w głosowaniu po wcześniejszym skontaktowaniu się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną w tym celu i złożeniu stosownego oświadczenia. Kontakt taki jest konieczny w celu umożliwienia weryfikacji czy taka osoba rzeczywiście istnieje i jest mieszkańcem Miasta [...].
Z powyższego uzasadnienia uchwały i treści przepisów § 7 ust. 2 i 6 uchwały wynika, że Rada Miejska w procedurze głosowania nad projektami w tzw. budżecie obywatelskim Miasta [...] zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców [...] w zależności od tego, czy dany mieszkaniec jest zameldowany w [...] (na pobyt stały lub czasowy) czy zameldowany nie jest. Na osoby niezameldowane nałożono bowiem dodatkowe wymogi, od spełnienia których uzależniono prawo udziału w głosowaniu, polegające na obowiązku skontaktowania się przed głosowaniem z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie miasta. W świetle przyjętych zasad należy uznać, że niespełnienie przez mieszkańca niezameldowanego na pobyt stały lub czasowy na terenie miasta [...] powyższych warunków wyklucza go z udziału w głosowaniu nad zgłoszonymi do budżetu obywatelskiego projektami.
W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym postanowienia § 7 ust. 6 uchwały wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 5a ust. 2 w zw. z ust 7 pkt 4 u.s.g., ponieważ ustalając względem niezameldowanych na terenie Miasta [...] mieszkańców dodatkowe warunki, od których spełnienia zależy ich udział w głosowaniu, w sposób niedopuszczalny ogranicza dostęp tejże grupy mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach nad budżetem obywatelskim. Regulacja § 7 ust. 6 uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego w powołanych przepisach. Biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania (art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g.) przyznana radzie gminy kompetencja do określania w drodze uchwały zasad przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości nie upoważniała Rady Miasta do różnicowania określonego w ustawie kręgu osób uprawnionych do głosowania nad budżetem obywatelskim (mieszkańców) w zależności od okoliczności, czy są zameldowani na pobyt stały lub czasowy na terenie Miasta [...]. Przeciwnie, takie rozróżnienie i wprowadzenie dodatkowego wymogu w procedurze głosowania wobec niezameldowanych mieszkańców miasta polegającego na obowiązku skontaktowania się z koordynatorem Budżetu Obywatelskiego lub inną osobą wyznaczoną przez Prezydenta i złożenia oświadczenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie miasta, nie zdaje testu zapewnienia równości w ustanowieniu zasad przeprowadzania głosowania.
Z tych też względów, uznawszy, że przepis § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 pkt 4 u.s.g. stwierdzić należało jego nieważność. O powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie I. sentencji wyroku.
Równocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby zobowiązanie pełnomocników projektów do podania numerów telefonów i numerów PESEL (§ 5 ust. 3 pkt 1 uchwały) wykraczało poza delegację ustawową zawartą w przepisach art. 5a ust. 2 i ust. 7 pkt 1 i 4 u.s.g.
Zważyć należy, iż – jak wcześniej wskazano – zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały uprawniony do udziału w głosowaniu nad projektami zgłoszonymi w ramach budżetu obywatelskiego jest każdy mieszkaniec [...] Rada Miejska nie uzależniła udziału mieszkańca miasta w konsultacjach nad budżetem obywatelskim od podania nr telefonu lub nr PESEL. Uprawnionymi do głosowania pozostają wszyscy mieszkańcy [...], niezależnie również od tego, czy są osobami pełnoletnimi.
Jednocześnie Rada Miejska w § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały definiując pojęcie "pełnomocnika projektu" użyte w uchwale zastrzegła, że może nim być osoba pełnoletnia wskazana przez zgłaszających do reprezentowania ich na etapie składania formularza zgłoszeniowego do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...], jego weryfikacji oraz na etapie realizacji projektu. Konsekwencją powyższego, w celu ustalenia, czy pełnomocnikiem zgłaszanego przez mieszkańców projektu jest osoba pełnoletnia, w kwestionowanym przez Wojewodę przepisie § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały uzależniono ważność złożonego formularza projektu od podania przez pełnomocnika projektu jego nr PESEL. Wymóg ten nie dotyczy w żadnym zaś razie zgłaszających projekt mieszkańców miasta. Ów wymóg ma charakter stricte techniczny i mieści się w zakresie delegacji ustawowej uregulowanej w art. 5a ust. 7 pkt 1 u.s.g., albowiem dotyczy wymagań formalnych, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.
W ocenie Sądu również określony w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały wymóg podania w formularzu zgłaszanego projektu przez pełnomocnika projektu jego nr telefonu nie narusza ram wyżej określonej delegacji ustawowej. Skoro bowiem ustawodawca pozostawił uznaniu organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kwestię określenia wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty, nie sposób uznać, że obowiązek podania przez pełnomocnika projektu jego nr telefonu, wykracza poza zakres tegoż upoważnienia ustawowego. Informacja ta ma charakter techniczno-procesowy; służy bowiem ułatwieniu i przyspieszeniu możliwości kontaktu z pełnomocnikiem projektu Komisji ds. Budżetu Obywatelskiego Miasta [...]. Ta, jak wynika z 6 ust. 4 uchwały, po złożeniu projektów ma zaś prawo do kontaktu z pełnomocnikami projektów w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu, skorygowania szacowanych kosztów realizacji projektu, zaproponowania modyfikacji projektu, do czasu zakończenia jego weryfikacji. Podkreślenia przy tym wymaga, że Rada wymóg podania przez pełnomocnika projektu nr telefonu zamieściła w przepisie § 5 ust. 3 pkt 1 rozdziału 3. uchwały zatytułowanego "Wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty oraz wymagana liczba podpisów mieszkańców popierających projekt".
Trafnie wskazał zatem Prezydent Miasta [...], że regulacja ta stanowi jedynie formalny wymóg ważności zgłaszanego projektu, lecz w żaden sposób nie wpływa na prawo mieszkańców [...] do udziału w głosowaniu nad projektami zgłaszanymi w budżecie obywatelskim miasta. Powołane przez organ nadzoru orzecznictwo sądów administracyjnych nie odnosi się zaś do stanu faktycznego i prawnego tu omawianego. W tym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z nieuprawnioną ingerencją organu stanowiącego miasta [...] w prawo udziału mieszkańców w głosowaniu nad projektami zgłoszonymi w ramach tzw. budżetu obywatelskiego.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, o czym orzeczono w pkt II. sentencji wyroku.
Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od Miasta [...] na rzecz Wojewody W. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt III. sentencji wyroku).
Z uwagi na wniosek Wojewody zaakceptowany przez stronę przeciwną, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 121 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.