III SA/Po 172/23

III SA/Po 172/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Mirella Ławniczak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1098/23 - Wyrok NSA z 2024-01-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Prezydenta Miasta w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w K. w 2023 r.
Skarżąca podniosła, iż poprzez zaskarżoną czynność doszło do naruszenia:
1. art. (bez wskazania jednostki redakcyjnej - przyp. sądu) w zw. 26 § 2 i w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r. poz. 2082- dalej: "u.f.z.o."), w zw. z art. 1 ust. 1,3, 4, 9, 10,11, 14, art. 10, art. 11, art. 1 i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U z 2021 r. poz.1082), poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,62 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2. art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w K. w 2023 r.;
2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.").
Uzasadniając skargę, Skarżąca wskazała, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, tj. szkołę niepubliczną, której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu 20 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie Skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 3 zł. Skarżąca zauważyła, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w systemie zaocznym, kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Od września 2018 r., w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli na podstawie umowy o pracę, zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole, miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy wynosi 4.204,75 zł. To zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli, aniżeli tylko jednego.
Nadto Skarżąca wskazała, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, to szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości, w przybliżeniu, 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie wynoszącym 3.490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Powyższe prowadzi do wniosków, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Nawet, jeśli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to wskazać należy, że dotacja za efekt jest wypłacana, w zasadzie, 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż Skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe "Prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą". Powyższe oznacza, iż jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki, konieczny jest udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.
W ocenie Skarżącej, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły swoich celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w u.f.z.o.
Zdaniem Skarżącej, takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Skarżąca zauważyła jednak, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt.
Skarżąca wskazała także, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem finansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.
Skarżąca podkreśliła, iż działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami u.f.z.o., ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą zaskarżonej czmości organu jest przede wszystkim art. 33 u.f.z.o. Organ podkreślił, iż przepis ten nie jest wymieniony w przepisie art. 47 u.f.z.o., który to przepis określa jakie czynności organu stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Ponadto organ wskazał, iż ustalona stawka dotacji kwestionowana skargą jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820). Przedmiotowe rozporządzenie przewiduje zmiany w subwencjonowaniu samorządów na zadania oświatowe w stosunku do roku 2022, co skutkuje zmianami w dotowaniu niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby publiczne i prawne. Rozporządzenie przewiduje zmniejszenie dotacji miesięcznej dla niepublicznych szkół dla dorosłych ale jednocześnie znacznie bo ponad dwukrotnie podniósł dotację za zdaną maturę tj. dotacja za efekt. Innymi słowy z przedmiotowego rozporządzenia zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące wynika, że subwencja na liceum dla dorosłych odejmuje kwotę stałą na słuchacza - miesięczną dotację oraz dodatkową kwotę tzw. za efekt kształcenia tzn. uzyskanie przez danego słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z przemnożenia wagi dotacyjnej przez kwotę finansową - podobnie dodatkowa dotacja należna jest za zdaną maturę przy zastosowaniu innego współczynnika. Współczynnik w postaci wspomnianej wagi na rok 2023 zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia uległ obniżeniu do 0,005. Jednakże podniesiono dotację za zdaną maturę z przelicznika 0,400 na 0,950 co oznacza, że szkoła możne otrzymać jednorazowo znacznie wyższą dotację gdy słuchacz zda maturę. Powyższe uregulowania znalazły odzwierciedlenie w kwestionowanej skargą dotacji, która jak wskazano wyżej jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a organy dotujące mają obowiązek stosowania tych przepisów. Stąd też sugestie procesowe Skarżącej o zaleceniu organowi obowiązku "niestosowania" ww. przepisów rozporządzenia nie znajdują oparcia prawnego.
Organ zaznaczył, iż sama Skarżąca w skardze stwierdziła, że ustalona przez organ stawka dotacji zgodna jest z przepisami ww. rozporządzenia co oznacza zdaniem organu wbrew poglądom skargi - że należy ją stosować, przy jednoczesnym podkreśleniu, że o zgodności z prawem danej ustawy czy rozporządzenia nie decyduje ani organ dotujący ani Skarżąca - o zgodności bowiem ustaw i przepisów prawa rangi rozporządzenia orzeka Trybunał Konstytucyjny na mocy art. 188 Konstytucji.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2023 r. Skarżąca wskazała, iż stawka dotacji dla szkół niepublicznych powinna odpowiadać stawce dotacji należnej dla szkół publicznych i zostać ustalona w wysokości, która pozwoli na finansowanie bieżącego funkcjonowania szkoły. Skarżąca podkreśliła, iż nie sposób uznać za zgodne z Konstytucją RP przerzucania na podmioty prywatne obowiązku finansowania ze środków własnych zadań związanych z edukacją i oświatą.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, iż w aktualnym stanie prawnym nie sposób nawet uznać, iż szkoła ma jakąkolwiek pewność, że kiedykolwiek otrzyma jakąkolwiek dotację za efekt, albowiem nie ma żadnych gwarancji, iż za rok lub dwa system finansowania nie ulegnie zmianie.
Skarżąca podkreśliła, iż organ nie przewidział sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami. W świetle aktualnych zasad finansowania, jeśli po 3 latach nauki słuchacz zmieni szkołę i ukończy edukację w innej szkole, to całość dotacji za efekt otrzyma ta właśnie placówka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którego treścią sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie stosowny wniosek złożyła Skarżąca jak i organ.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przed dokonaniem powyższej kontroli w pierwszej kolejności - odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi- wskazać należy, iż wbrew stanowisku Prezydenta Miasta zaskarżona czynność mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych.
Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej Spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności jest ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r. poz. 2082- dalej: "u.f.z.o."), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20 (dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.
Należy zauważyć, że przepis art. 34 § 1 u.f.z.o. nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. ale jest to przepis który wyłącznie uszczegóławia kwestię formy przekazywania dotacji, a nie samą problematykę jej obliczenia, a która to jest istota sporu w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, iż problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście, że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, WSA w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 403/20, WSA w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20 a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 53/21 – dostępna w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 701/21 (CBOSA), aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna, a wniosek organu o odrzucenie skargi niezasadny.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o.
W ocenie Sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku.
Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820 – dalej jako "rozporządzenie").
Algorytm ten dla słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przewiduje 0,005 x Sg,i (gdzie Sg,i oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, w i-tej jednostce samorządu terytorialnego). W wyniku dokonanych obliczeń, w styczniu 2023 r. na takiego słuchacza w szkole działającej na terenie Miasta K., stawka wyniosła 2,62 zł.
Wobec powyższego podkreślić należy, iż organ w kwestii stawki dotacji nie miał luzu administracyjnego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, w sprawie - w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz w rozporządzeniu. Skoro więc ustawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 r.dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treści bezwzględnie obowiązujących przepisów.
Zresztą Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.
Z taką argumentacją nie sposób jednak się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Ponadto jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Dotacja nie podlega na refundacji wszelkich kosztów ponoszonych w placówce.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, że skoro - na podstawie art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego - Skarżąca odpowiada za działalność szkoły i jej zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie.
Należy pamiętać, iż szkoły publiczne w przeciwieństwie do szkół niepublicznych nie mogą pobierać opłat za naukę, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 Prawa oświatowego. Podstawowym źródłem finansowania placówki niepublicznej jest możliwość pobieranie czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania.
Tym samym nie można podzielić poglądu Skarżącej - zawartego w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2023 r., iż stawka dotacji dla szkół niepublicznych powinna odpowiadać stawce należnej dla szkół publicznych.
W tym miejscu warto zauważyć, iż w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o.
W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy (druk Sejmowy IX.2654) wskazano, iż: "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich. Aby dokonać takiego zwiększenia w sposób racjonalny, nie obciążając przy tym budżetów jednostek samorządu terytorialnego, z których udziela się dotacji tym szkołom, należy wyłączyć w roku 2023 stosowanie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, z późn. zm.) w stosunku do dotacji wypłacanych w związku z uczestnictwem uczniów w zajęciach w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, niepublicznej szkole branżowej II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej.".
Również z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (dostępny m.in. na stronie https://www.zpp.pl/storage/library/2022-12/00f17a6b659aa12c3c02a2b3722b8a82.pdf) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości ; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.
Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli.
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli (zob. https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-ksztalceniu-doroslych-w-szkolach.html) konieczne są poważne zmiany w systemie organizowania i finansowania kształcenia dorosłych. Problemem jest niska skuteczność kształcenia, a co za tym idzie niewielki odsetek absolwentów oraz zdanych egzaminów zewnętrznych. NIK zwrócił uwagę, że dorosłych lepiej kształcą szkoły publiczne, niż niepubliczne, a wysokość otrzymywanych przez szkoły dotacji nie wpływa ani na jakość kształcenia, ani jego skuteczność. Co więcej - przyjęte rozwiązania finansowania szkół dla dorosłych nie zapobiegają zjawiskom patologicznym, w tym wyłudzaniu dotacji przez część szkół niepublicznych.
NIK zauważył, iż na wysokość otrzymywanych środków nie wpływa jakość kształcenia w szkole, ani skuteczność tego kształcenia czyli fakt, że słuchacz ukończy szkołę, zda maturę czy egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie. Kluczem do otrzymania dotacji są podpisywane przez słuchaczy listy obecności. Od września 2014 r. w szkołach dla dorosłych wprowadzono wymóg potwierdzania przez słuchaczy własnoręcznym podpisem obecności na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych. Wymóg ten ma istotne znaczenie w kontekście przyznawania dotacji - przysługuje ona szkołom niepublicznym na każdego słuchacza, który uczestniczył w przynajmniej 50 proc. zajęć lekcyjnych w danym miesiącu.
Takie uwarunkowania sprzyjają nadużyciom. Różnego rodzaju nieprawidłowości związane z prowadzeniem list obecności stwierdzono w sześciu szkołach. Chodzi o fałszowanie podpisów na listach obecności (w dwóch szkołach niepublicznych), uzupełnianie list po odbyciu zajęć edukacyjnych albo składanie podpisów jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Z ustaleń NIK, wynika, że trzy szkoły niepubliczne (spośród 15 skontrolowanych) mogły w ten sposób wyłudzić dotacje.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać również należy, iż hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".
Podsumowując wskazać należy, że organ dotujący wypełnił obowiązek wynikający z przepisów prawa i dokonał wypłaty dotacji zgodnie z określonym w nich algorytmem. Zauważyć należy, iż nie jest rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom, takim jak prowadzone przez Skarżącą. Tym samym, Prezydent Miasta, dokonując czynności ustalenia kwoty dotacji w sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów u.f.z.o, a jego działanie było legalne i w pełni uzasadnione.
Z tych względów za niezasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 70 ust.4 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Końcowo odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania trzeba wskazać na art. 200 p.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z zapisu tego wynika, że w postępowaniu przed sądem I instancji zwrot kosztów może nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego i zasadniczo (z wyjątkiem wskazanym w art. 201 p.p.s.a.) wówczas gdy jego skarga została uwzględniona. Tym samym wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony.