III SA/PO 1146/06

III SA/Po 1146/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Wolna-Kubicka /sprawozdawca/
Maria Kwiecińska
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2006r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia[...] lipca 2006 roku nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,-(dwieście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kwiecińska
Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2005r. o przyznanie płatności na rok 2005, decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "K" nr [...] odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych R. R. , a ponadto wymierzył sankcję w wysokości [...] zł w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., s.1 ze zm.) . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na niezgodność – zawyżenie – pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. W dalszej części uzasadnienia organ podaje, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2005 wynosi 58,05ha. Powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła 0ha a to, w konsekwencji oznacza, że płatności w roku badanym nie przysługują. Jako podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia sankcji organ uznał art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiający przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (DZ. Urz. WE Nr L 328 z 17.12.2003r., s. 21 ze zm.).
Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] lipca 2006r. odwołanie złożył pełnomocnik R. R., zarzucając decyzji sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa oraz powoływanie się na nieprawdziwe okoliczności faktyczne. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż wniosek o przyznanie płatności został sporządzony przez doradcę Ośrodka Doradztwa Rolniczego w D. w oparciu o wykaz z ewidencji gruntów. Wykaz ten był jedynym źródłem informacji, którym posługiwał się rolnik. Skarżący także podniósł, iż na własny koszt podjął "starania o wznowienie granic użytkowanych przez niego działek, niestety pierwszy możliwy termin na wykonanie tych prac przez geodetę to był przełom 2005/2006 co faktycznie nastąpiło i teraz granice działek są wznowione. Kontrola przebiegała w czasie przed wznowieniem granic działek użytkowanych rolniczo i stwierdziła rozbieżność w zakresie deklarowanej powierzchni. Rozbieżności te jednak nie przekraczają 20% deklarowanej powierzchni upraw, nie mogą być zatem podstawą do wstrzymania dopłat za 2005 rok wraz z nałożeniem sankcji na kolejne lata".
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...] października 2006r. wydał decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, iż po weryfikacji wniosku w toku postępowania administracyjnego, pod kątem jego kompletności i zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. Z uwagi na rozproszenie gospodarstwa R. R., kontrole przeprowadzono w dniach [...] i [...] września 2005r. przez inspektorów Biura Kontroli. Weryfikacji poddano deklarowane do udzielenia płatności bezpośrednich grupy upraw kwalifikujące się do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W wyniku kontroli w ocenie organów I i II instancji stwierdzono nieprawidłowości, polegające na tym, iż na oznaczonych działkach nie jest prowadzona działalność rolnicza i brak jest użytkowania rolniczego, bowiem :
– działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą A, tj. działka ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował trawy na gruntach ornych na obszarze 0,28ha – stwierdzono, iż na całej działce rolnej rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO (DR3) oraz na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza (DR18);
– działka rolna oznaczona we wniosku literą B, tj. działa ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował łąkę trwałą na obszarze 075ha – zmierzono część użytkową według deklaracji we wniosku i nie stwierdzono uprawy deklarowanej przez wnioskodawcę;
– działka rolna oznaczona we wniosku literą C, tj. działka ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował trawy na gruntach ornych na obszarze 9,19ha – stwierdzono, że na całej działce rolnej rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności, iż na całej działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza (DR18);
– działka oznaczona we wniosku literą D, tj. działka ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował trawy na gruntach ornych na obszarze 4,95ha – stwierdzono, iż na całej działce rolnej rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO (DR3) oraz na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza (DR18);
– działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą E, tj. działka ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował trawy na gruntach ornych na obszarze 32,93ha – stwierdzono, że na całej działce rolnej rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO (DR3) oraz brak użytkowania rolniczego;
– działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą F, tj. działka ewidencyjna nr [...] , na której wnioskodawca zadeklarował trawy na gruntach ornych na obszarze 9,95ha – stwierdzono, że na całej działce rolnej rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO (DR3) oraz brak użytkowania rolniczego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. podnosi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc. Organ II instancji wskazuje, że w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, beneficjentem płatności bezpośrednich jest posiadacz gospodarstwa rolnego, w ramach którego posiada grunty rolne, grunty te są utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1ha. Według organu odwoławczego, działki rolne nie kwalifikują się do przyznania jednolitych i uzupełniających płatności obszarowych, bowiem nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej, jako dowód organ wskazuje fotografie cyfrowe wykonane przez inspektorów kontroli. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nastąpiło zawyżenie przez skarżącego obszaru, do którego przysługują płatności obszarowe i tym samym płatności zostały odmówione. Ponadto organ II instancji wyjaśnia, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania powierzchni, które faktycznie użytkuje i przerzucanie odpowiedzialności na wykaz z ewidencji gruntów nie stanowi przesłanki do tego by uznać, że odwołujący nie jest winny nieprawidłowości.
Przedmiotowa decyzja została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi odwołującego się dnia [...] października 2006r.
Pismem z dnia [...] listopada 2006r. R. R. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł, iż organy administracji nie przeprowadziły w sprawie należytego postępowania dowodowego i nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności i dowodów mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że zgłoszone działki nie spełniały tzw. minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, bowiem wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo rolne zgodnie z metodami ekologicznymi, co potwierdza wynik kontroli jednostki certyfikującej. Skarżący podnosi, iż prowadzenie gospodarstwa metodami ekologicznymi "jest trudne ponieważ pozostaje tylko metoda mechaniczna z różnymi jej formami (...), mniej inwazyjna pozostająca w zgodzie z naturą. (...) Użytkowanie powinno następować etapowo, ilość etapów jest uzależniona od wielkości i zasobności w faunę i florę tam występującą, od roślin i zwierząt oraz lęgowisk ptactwa znajdującego się pod ochroną sezonową i całoroczną (...). Zgodnie z zaleceniami planu rolnośrodowiskowego wnioskodawca obowiązany był do utrzymania istniejącego zadarniania w celu przeciwdziałania erozji wietrznej i wodnej co w połączeniu z realizacją zadań w ramach pakietu – rolnictwo ekologiczne, przewidujących zakaz stosowania chemicznego zwalczania chwastów, skutkuje ich obecnością na gruncie".
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,
poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145§1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobowiązany był do ponownego zapoznania się ze sprawą i rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Rozstrzygnięcia administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 Kpa obwarowane są prawno – procesowym obowiązkiem uzasadnienia orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z obowiązującym prawem, uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strony postępowania mają bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Zawiłość argumentacji, wewnętrzna sprzeczność w dokonanych ustaleniach uniemożliwia poznanie tych motywów i przekonanie strony a tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej.
Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno także w sposób jednoznaczny wskazywać jakie są ustalenia organu prowadzącego postępowanie a więc niedopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia na przedstawieniu tylko i wyłącznie możliwych wersji stanu faktycznego, zwłaszcza gdy mogą one stanowić podstawę dla odmiennych rozstrzygnięć.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nie jest zgodna z ustawowym wzorcem i nie realizuje modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę.
Organ II instancji zamiast wskazywać na dowody i fakty, poddawać je ocenie, wskazać co uznał za udowodnione, przekonywać stronę o słuszności decyzji, ogranicza się do przytaczania opisów ustaleń inspektorów prowadzących kontrole, cytuje treść pism, decyzję pierwszoinstancyjną oraz przepisy prawne.
Z uzasadnienia nie wynika, czy organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa ekologicznego. Pojawia się natomiast twierdzenie, iż działki rolne nie spełniają minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, zarzucono brak zabiegów agrotechnicznych w postaci wykaszania o czym ma świadczyć obecność chwastów, krzaków oraz samosiewów brzozy, lecz nie wyjaśniono jak to się ma do stosowanych w rolnictwie ekologicznym metod gospodarowania.
Z powyższego wynika, że nie ustalono w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości czy skarżący nie prowadzi działalności rolniczej zadeklarowanej we wniosku a może prowadzi działalność rolniczą w oparciu o model gospodarstwa ekologicznego czy może prowadzi uprawę traw na gruntach rolnych, lecz nie czyni tego zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki rolnej.
Uzasadnienie jest niejasne, nieprzekonywujące i nie daje odpowiedzi na pytanie, które twierdzenia organu, spośród mogących spełniać rolę ustaleń faktycznych legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie przedmiotowej decyzji odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.
Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.
Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Sąd administracyjny nie jest od tego by wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jego podstawie w oparciu o jego ocenę orzekać w sprawie.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. winien mieć na względzie powyższe uwagi oraz to, iż przedstawiona przez organ argumentacja, aby spełniać wymogi legalności musi być pełna, jasna, logiczna i odnosić się wnikliwie do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżącego. Z treści uzasadnienia muszą wynikać jednoznacznie ustalenia faktyczne organu oraz ocena całego materiału dowodowego, winno ono zawierać wskazania dowodów, które stanowiły (i dlaczego) podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto Sąd wskazuje, iż zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną lecz w takim przypadku organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
Innymi słowy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. winien wziąć pod uwagę, iż strona posiada prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów a co za tym idzie, winna być pouczona o uprawnieniu do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ musi się wstrzymać z wydaniem decyzji do czasu – określonego wyznaczonym stronie terminem - złożenia owego oświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ nie postąpił zgodnie z omawianym przepisem. Zachowanie niniejszych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym nawet w sytuacji gdy w jego ocenie udział strony w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270).
Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji.
/-/ K. Wolna-Kubicka /-/W. Długaszewska /-/M.Kwiecińska
EWd