I GSK 2984/18

I GSK 2984/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec
Joanna Wegner
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Po 171/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-06-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 171/18 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. M. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 171/18 oddalił skargę L. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile, decyzją z [...] lipca 2016 r. adresowaną do L. M. (dalej: skarżący), ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 94.239,32 zł.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżący w ramach realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego otrzymał płatność za 2011 roku w kwocie 79.596 zł oraz płatność za 2012 rok w kwocie 70.974 zł.
Wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności za 2013 rok został poddany czynnościom mającym na celu ustalenie obszaru kwalifikującego się do płatności.
W toku kontroli ustalono, że na działkach rolnych [....], na których realizowany jest Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe stwierdzono brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów (nieprawidłowość kod E7). Kontrolujący ustalili także, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań w zakresie wszystkich uprawnianych drzew i krzewów na działkach rolnych [...] (nieprawidłowość kod E2).
Na powierzchni działki rolnej [...] (25,15 ha) stwierdzono obsadę 1.648 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada dla tego obszaru wynosi 3.1388 sztuk drzew i krzewów. Na działce rolnej [...] (0,63 ha) stwierdzono 40 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada dla tego obszaru wynosi 71 sztuk. Na działce [...] (1,43 ha) stwierdzono 98 sztuk drzew i krzewów, gdy minimalna obsada wynosi 179 sztuk. Na działce [...] nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących obsady drzew. Skarżący nie skorzystał z możliwości zgłoszenia zastrzeżeń, co do wyników ujawnionych w raporcie z kontroli.
Płatność rolnośrodowiskowa za 2013 rok do działek rolnych [...] została zmniejszona o 100%. Powierzchnia uwzględniona do naliczania płatności za rok 2013 Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe wyniosła 15,39 ha (powierzchnia zadeklarowana we wniosku na działce rolnej B).
Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieprzestrzegania wymogów dotyczących realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek, na których stwierdzono uchybienia, skutkuje także zwrotem płatności już wypłaconych w latach poprzednich.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczność. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od procedury odzyskania środków pomocowych wypłaconych nienależnie. Strona nie dokonała dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych.
Organ wyjaśnił, że ocenę spełnienia warunków, co do kwestii przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację programu Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe, w ramach postępowania o zwrot nienależnie wypłaconych środków pomocowych, należy przeprowadzić według przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Natomiast ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 powinno zostać przeprowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła sytuacja braku realizacji podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W konsekwencji konieczne stało się ustalenie nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012 na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz §39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, §46, §50 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w związku z brakiem dotrzymania warunków i wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku oraz w załącznikach do tego rozporządzenia, a w szczególności w załączniku nr 7.
Niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich za rok 2011 oraz rok 2012 stwierdzono na powierzchni 27,18 ha. Nienależnie pobrane płatności organ ustalił na kwotę 94.239,32 zł, na którą złożyły się: nienależna płatność za rok 2011 w wysokości 48.924 zł (27,18ha x średnia stawka płatności za ten rok – 1.800zł x zastosowane zmniejszenie – 100%) oraz nienależna płatność za rok 2012 w wysokości 45.315,32 zł (27,18ha x średnia stawka płatności za ten rok – 1.667,230444 zł x zastosowane zmniejszenie – 100%).
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z [...] stycznia 2018 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Wskazał przy tym, że uchybienie organu I instancji polegające na niewłaściwym powołaniu się na załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku, zamiast na załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku, nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem organ prawidłowo, w decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku, dokonał zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej do działek [...] o 100%.
Skarżący podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2011 roku. Wymogiem koniecznym do spełnienia przez rolnika było utrzymanie w ramach podjętego zobowiązania minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w tabeli zawartej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku. Zgodnie z §4 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek użytkowanych rolniczo, jako sady, w których są uprawniane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.
W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwie przyjął, że w związku z niedopełnieniem wymogów ujawnionych w roku 2013, tj. nieprawidłowości E7 na łącznej powierzchni działek rolnych [...] wynoszącej 27,18 ha, skarżący zobowiązany jest do zwrotu pobranych płatności PRŚ za rok 2011 oraz za rok 2012. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do sytuacji, w której beneficjent pomocy nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą warunki przedawnienia należności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę skarżącego wskazał, że organy administracji publicznej dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego, prawidłowo wyznaczyły zakres okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy, a ponadto bez naruszenia przepisów postępowania przyjęły ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i prawidłowo zastosowały prawo materialne.
Sąd podniósł, że wbrew zarzutom skarżącego organ administracji publicznej zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 roku o sygn. akt III SA/Po 799/15 oraz zrealizowały wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania w sprawie.
WSA w niniejszej sprawie uznał, że regulacje krajowe, w zgodzie z unijną zasadą proporcjonalności, ustanawiają system sankcji za nieprzestrzeganie warunków objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Nie naruszają tej zasady w szczególności:
- ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173),
- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013,
- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska prezentowanego w skardze, co do wykładni przepisów prawa materialnego i uznał, że organ w zgodzie z powołaną zasadą zastosował prawo krajowe.
Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 stanowi, że przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 określa zaś, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne. § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w §3 pkt 1 tego aktu.
Podstawowymi wymaganiami, o których mowa w §2 ust. 1 pkt 3, są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się natomiast rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Takie zobowiązanie obejmuje wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.
W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012, poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, w kontekście zasady wzajemnej zgodności, oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie.
Niezgodności i zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w związku z naruszeniem podstawowych wymagań dotyczą §30 i §31 rozporządzenia PRŚ 2009. Również § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 stanowi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23. Przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm).
Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawnione jest stanowisko autora skargi, że w kontrolowanej sprawie organ naruszył prawo poprzez brak rozważenia czy nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w powiązaniu z art. 7 i 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Nie ma podstaw prawnych do traktowania naruszenia w postaci braku utrzymywania minimalnej obsady drzew jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Stąd kwestię minimalnej liczby drzew i krzewów na 1ha sadu należy traktować jako mieszczącą się wśród wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, a nie jako kwestię dotyczącą podstawowych wymagań w rozumieniu §30 rozporządzenia PRŚ 2009. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że zaktualizowały się przesłanki kreujące sprawę administracyjną dotyczącą zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, którą należało rozstrzygać z uwzględnieniem stwierdzonej nieprawidłowości, a zatem przy uwzględnieniu treści przepisów §27 i §28 rozporządzenia PRŚ 2009.
Ustalenia organów, co do powierzchni gruntów kwalifikowanych do płatności w roku 2011 oraz w roku 2012, powierzchni działek rolnych, na których stwierdzono brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów na 1ha, określenie uśrednionej stawki przyznanej pomocy w roku 2011 oraz w roku 2012 znajdują potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i nie są kwestionowane przez skarżącego, a zatem Sąd uznaje je za zgodne z prawdą materialną i przyjmuje jako własne.
Zatem, w ocenie WSA, uprawione jest stanowisko organu, że skarżący nie spełnił warunku przewidzianego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.15), gdyż nie powiadomił organów administracji publicznej ani o braku wypełnienia wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, ani o przyczynach takiego stanu rzeczy.
L. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich), poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) gdyż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez zaniechanie, przez organ, oceny wagi stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, może być uznana za drobną, i przez to zmniejszenia płatności powinny być stopniowane przez wzgląd na wagę nieprawidłowości.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano.
Skarga kasacyjna, która okazała się niezasadna, oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przy rozpoznawaniu sprawy zarówno Sąd I instancji, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny były związane wcześniejszym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016r. sygn. akt III SA/Po 799/1 wydanym na gruncie tej sprawy, którym WSA uwzględnił skargę strony uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile z dnia [...] listopada 2014 r. W przywołanym wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. wyjaśniono kwestię pojęcia "drobna niezgodność" o której stanowi art. 51 ust.4 lit.a) akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW; Dz. U. UE Seria L z 2005 r. Nr 277, poz. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1698/2005" odnosząc ją do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W niniejszej skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. tymczasem w przedmiotowym wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. WSA wyraźnie stwierdził, że wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, nie znajduje zastosowania mechanizm przewidziany w regulacjach unijnych oraz krajowych w przypadku wystąpienia tzw. "drobnej niezgodności", o której stanowi art. 51 ust. 4 lit. a akapit drugi rozporządzenia 1698/2005; por. także art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, dalej: "rozporządzenie 73/2009"), gdyż pojęcie to – na gruncie przywołanej regulacji unijnej – odnieść można wyłącznie do naruszeń podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska bądź naruszeń minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin (zob. art. 51 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia 1698/2005; por. także art. 24 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009), a więc wymogów, które nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i do których płatność ta nie jest przyznawana (por. art. 39 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005). Tym samym podnoszenie na obecnym etapie zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do pojęcia "drobna niezgodność" na gruncie rozpoznawanej sprawy jest spóźnione. Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom niniejszej skargi kasacyjnej, kwestia tzw. "drobnej niezgodności", o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w odniesieniu do sytuacji skarżącego, w której stwierdzono niedobory w wymaganej przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego obsadzie drzew w ramach podjętego zobowiązania została wyczerpująco i szczegółowo rozważona zarówno w decyzji organu, jak i Sądu I instancji i z oceną tą należy się zgodzić. Nie jest sporne w sprawie, że w zakresie zobowiązań rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponad podstawowych wymogów określonych dla danego wariantu mieści się także respektowanie zakreślonego przez prawodawcę wymogu minimalnej obsady drzew. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości jest uzależnione od spełnienia przez rolnika tego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkuje – stosownie do treści 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia – zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie znajduje zastosowania wobec uznania, że stwierdzone niedobory w obsadzie dotyczyły wymogu wykraczające ponad podstawowe wymagania, o których mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Przewidziana w § 32 drobna niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 odnosi się wyłącznie do naruszeń wymogów i norm składających się na system wzajemnej zgodności.
Nietrafna jest także argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej, że odesłanie w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym - ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW, której art. 28c stanowi, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 sierpnia 2014 r. , sygn. akt II SA/Go 395/14). Należy jednak zauważyć, że wyrok ten został uchylony przez NSA w dniu 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2553/14. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 tego aktu. Odesłanie w § 32 rozporządzenia do przepisów o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego wsparcia obejmuje co prawda wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ale tylko w zakresie, w jakim odnoszą się do wymagań podstawowych (wymogów i norm). Dlatego zdaniem NSA przepis ten nie może być stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 2553/14. (stanowisko to zostało podtrzymane również w innych wyrokach NSA – por. wyrok z dnia 21 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 188/15, Lex 2083111) i dlatego za bezzasadne uznaje zarzuty prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej.
Dodatkowo należy stwierdzić, że skarżącego nie można zwolnić z obowiązku zwrotu płatności nawet gdyby ubytki w obsadzie drzew i krzewów były skutkiem działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności a to z tego względu , iż fakt znacznych ubytków w obsadzie drzewek ujawniła dopiero kontrola na miejscu a skarżący, co nie zostało zakwestionowane. Skarżący nie powiadomił organów administracji ani o braku wypełnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego ani o przyczynach takiego stanu rzeczy, a więc nie spełnił warunku przewidzianego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zaniechania ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej oceny materiału dowodowego, stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów ARiMR. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2018 r. wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co prawidłowo znalazło aprobatę w zaskarżonym wyroku. Ponadto należy zwrócić uwagę, że argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej jest tożsama z tą, jaka została zawarta w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odniesienie do obowiązku przestrzegania zasady praworządności, wskazać należy, że oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zasadę praworządności należy rozumieć w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Należy mieć ponadto na uwadze, że z konstytucyjną zasadą praworządności powiązane są merytorycznie i funkcjonalnie zasada państwa prawnego oraz wynikające z niej niektóre zasady szczegółowe, jak na przykład zasada równości wobec prawa określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Równość wobec prawa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, muszą być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących określoną grupę osób.
Na gruncie omawianej sprawy charakter przepisów nie pozostawia wątpliwości, że pozytywne rozpatrzenie sytuacji prawnej skarżącego naruszałoby przytoczoną zasadę równości wobec prawa. Potraktowanie skarżącego w sposób, w jaki wskazuje autor skargi kasacyjnej, byłoby przejawem faworyzacji wobec innych rolników, którzy byli zobligowani do zwrotu płatności. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez skarżącego musiałoby charakteryzować się elementami pozwalającymi na dopuszczalność zróżnicowania jego sytuacji prawnej w kręgu podmiotów zobligowanych do zwrotu tych płatności. Takich okoliczności nie ujawniono na podstawie dostarczonych akt sprawy. Subiektywna krytyka nie może stanowić merytorycznej przesłanki do przyznania płatności niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Podkreślić trzeba, że podpisując oświadczenie zawarte we wnioskach o płatności rolnośrodowiskowe, skarżący miał świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również zgodził się na obarczanie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Traktowanie owych skutków w sposób wybiórczy i godzenie się przez stronę jedynie na te, które są dla niej korzystne, nie może znaleźć akceptacji.
Należy ponownie podkreślić, co w pełni trafnie zaaprobował Sąd I instancji, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie znajduje zastosowania. Niedobory w obsadzie drzew i krzewów dotyczyły wymogu wykraczającego ponad podstawowe wymagania, o których mowa w § 32 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 z późn. zm.). Przyjęcie stanowiska zaproponowanego w skardze i skardze kasacyjnej prowadziłoby do niezagrożonego słusznymi konsekwencjami nieprzestrzegania przez beneficjentów płatności rolnośrodowiskowych warunków uczestnictwa w programie zgodnego z podjętymi zobowiązaniami wynikającymi z pakietu i wariantu realizowanego programu rolnośrodowiskowego.
Jednakże ze względu na konsekwentne twierdzenia skarżącego trzeba dodać powtórnie, iż z raportu z czynności kontrolnych wynika, że na działce rolnej [...] o powierzchni 25,15 ha drzewek spełniających wymogi było tylko 1 648 sztuk przy wymaganej obsadzie dla tej powierzchni wynoszącej 3 188 sztuk, na działce rolnej [...] o powierzchni 0,63 ha drzewek tych było 40 sztuk przy wymaganej ilości 71 sztuk, natomiast na działce rolnej [...] o powierzchni 1,43 ha stwierdzono 98 sztuk drzewek przy wymaganej ilości 179 sztuk. Wynika zatem z tego, iż obsada ta była zaniżona (procentowo) w stosunku do wymaganej obsady minimalnej na działce rolnej [...] o 48,31%, na działce [...] o 43,66%, a na działce [...] o 45,25%. Stwierdzić zatem należy, że już sam rozmiar stwierdzonych naruszeń nie pozwalałby na uznanie, że nieprawidłowość polegająca na niezapewnieniu minimalnej obsady drzew na tych działkach rolnych ma charakter drobnej niezgodności.
Ponadto należy ponownie podkreślić, że skarżącego nie można zwolnić z obowiązku zwrotu płatności i to nawet wówczas, gdy do ubytków w obsadzie drzew i krzewów doszło na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jak już bowiem powiedziano, fakt znacznych ubytków w obsadzie drzewek ujawniła bowiem dopiero kontrola na miejscu.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 4050 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, która nie prowadziła sprawy przed Sądem pierwszej instancji.