III SA/GD 771/18

III SA/Gd 771/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Elżbieta Rischka
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Tomaszewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 676/19 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 173
art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lutego 2018 r. o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwoty nienależnie pobranych przez H. C. płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 14 040 zł, uzyskanych na mocy decyzji z dnia 11 stycznia 2012 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR, w łącznej wysokości 64 740 zł.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.", art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze. zm.), zwanej dalej "ustawą o Agencji", w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz UE Nr L 25 st. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm.)
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 maja 2011 r. działając jako producent rolny, H. C. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni 83 ha w ramach pakietu 1. Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz do powierzchni 83 ha w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy.
W dniu 11 stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w łącznej wysokości 64 740 zł, w tym w ramach pakietu nr 1 Zrównoważony sposób gospodarowania wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 83 ha na kwotę 29 880 zł oraz w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy do powierzchni 83 ha na kwotę 34 860 zł.
W kwietniu 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła informacja z KRUS-u, odnośnie wydzierżawienia przez rolnika, od dnia 15 stycznia 2001 r. na okres 15 lat, działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 6,2524 ha oraz działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 1,9176 ha, płożonej w Z. gmina C. W. C. Z dołączonego do pisma oświadczenia, złożonego przez rolnika dnia 28 września 2014 r. wynika, iż działki [...] i [...] położone w Z. użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek, dotacje w związku z użytkowaniem działki [...] pobierał H. C., a następnie dokonywali oni podziału dopłat.
W związku z wyjściem na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji lecz nieznanych organowi orzekającemu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 15 lipca 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie. W konsekwencji decyzją z dnia 15 października 2015 r. organ uchylił dotychczasową decyzję z dnia 11 stycznia 2012 r. i przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 50 700 zł w tym w ramach pakietu nr 1 Zrównoważony sposób gospodarowania wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania – 23 400 zł oraz w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy– 27 300 zł.
Organ wyjaśnił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż we wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. strona nieprawidłowo zadeklarowała powierzchnię działki rolnej płożonej na działce ewidencyjnej [...] (6 ha). Rolnik nie był bowiem faktycznym posiadaczem i użytkownikiem tych gruntów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ I instancji wskazał na konieczność wydania wobec rolnika decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
krajowych, przeznaczonych na:
współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Organ ustalił, że płatności przyznane decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. w łącznej wysokości 64 740 zł zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę.
Jednakże w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję 15 października 2015 r. uchylającą wskazane rozstrzygnięcie i przyznał rolnikowi płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 w pomniejszonej wysokości tj. na kwotę 50 700 zł. Powyższe oznacza, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek bankowy strony, a sumą tych płatności określonych w ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2015 r. stanowi płatności nienależnie pobrane i wynosi 14 040 zł, co uzasadnia ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 5 a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 ponieważ kwota podlegająca zwrotowi przekracza w przeliczeniu równowartość 100 euro. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W przedmiotowej sprawie wypłacenie płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydania decyzji w 2012 r. organ nie posiadał informacji o dzierżawie działek i braku ich faktycznego użytkowania przez stronę.
Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do przedawnienia terminu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r, albowiem termin przedawnienia został dwukrotnie przerwany tj. w dniu 18 kwietnia 2014 r. (dzień doręczenia stronie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej) i w dniu 27 października 2015 r. (dzień doręczenia stronie decyzji z dnia 15 października 2015 r. o przyznaniu pomniejszonej płatności).
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając:
obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. poprzez:
- jego błędną wykładnię i uznanie, że 4-letni termin przedawnienia został przerwany poprzez doręczenie stronie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie rolnośrodowiskowej z roku 2011 (18 lipca 2014 r.), mimo, że dopiero zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania (4 stycznia 2016 r.) bądź ewentualne doręczenie po wznowieniu postępowania decyzji o częściowej odmowie płatności (27 października 2015 r.) może być traktowane jako "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości",
- jego niezastosowanie pomimo upływu 4-letniego terminu przedawnienia od dnia wystąpienia nieprawidłowości i braku przerwania tego terminu przez organ w tym okresie,
obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia:
art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, w tym poprzez niedopuszczenie z urzędu odwodu w postaci pisemnych i ustnych wyjaśnień H. C. oraz W. C., składanych w postępowaniu wznowieniowym, co było niezbędne dla ustalenia istnienia dobrej wiary po stronie H. C. oraz ustalania, czy ewentualny błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego,
art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania,
art. 80 k.p.a. polegającą na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zadaniem organu ustalającego kwotę nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną.
Organ wskazał, że rolnikowi wypłacono płatność rolnośrodowiskową za 2011 w wysokości przyznanej na mocy decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 15 października 2015 r. uchylił bowiem decyzję dotychczasową w tym przedmiocie i przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 50 700 zł. Decyzja ta została zaś następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r., a skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym (sygn. akt I SA/Gd 229/16).
Z tych względów organ wskazał, że wbrew przekonaniu strony skarżącej ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ I instancji nie naruszała art. 7, 77 czy 80 k.p.a., w niniejszym postępowaniu organ nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości przyznania płatności, a jego kompetencją jest wyłącznie ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności na rok 2011. Jak wynika z akt sprawy różnica pomiędzy kwota wypłaconą rolnikowi a wynikająca ostatecznej decyzji została prawidłowo obliczona przez organ w wysokości 14 040 zł.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Wypłacone na podstawie decyzji z dnia 11 stycznia 2012 r. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 nie wynikały z pomyłki ARiMR bowiem w dniu wydania ww. decyzji organ nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że H. C. wydzierżawił bratu na okres 15 lat na postawie umowy z 2001 r. działkę nr [...] o powierzchni 6 ha oraz nie użytkuje faktycznie gruntów, które zgłosił do płatności. Nie było także podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bowiem kwota przekraczała równowartość 100 euro, wynosząc na dzień realizacji przelewu 3 300, 04 euro (równowartość 14 040 zł)
Odnosząc się do poniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia organ odwoławczy uznał go niezasadny. W tym zakresie organ przytoczył regulację art. 3 ust. 1 rozporządzania nr 2988/95 Rady (WE, Euratom), wskazując, że upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary. W przedmiotowej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 tj. 14 maja 2011, zatem ośmioletni termin przedawnienia liczony od dnia dopuszczenia się nieprawidłowości nie upłynął.
H. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
W złożonej skardze strona w całości przytoczyła zarzuty i uzasadniającą te zarzuty argumentację, które uprzednio podniosła w odwołaniu tj. zarzut wydania decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia (naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzania nr 2988/95 Rady WE, Euratom) oraz zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 8, 11, 77 oraz 80 K.p.a). Skarżący wskazał ponadto, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a ponadto błędnie uznał, iż w sprawie ma zastosowanie 8-letni termin przedawnienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.
Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej do w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wzruszenie tych decyzji.
W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2011 r.
Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, jednoznacznego sprecyzowania wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego uprzednio decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2012 r.
Decyzja ta została bowiem wydana w odrębnym od postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, postępowaniu dotyczącym przyznania na wniosek producenta rolnego płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011. Kwestia, czy w związku ze złożonym w dniu 14 maja 2011 r. wnioskiem skarżącemu przysługiwała płatność rolnośrodowiskowa (i w jakim rozmiarze) została już ostatecznie rozstrzygnięta. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 października 2015 r., uchylająca decyzję własną organu z dnia 11 stycznia 2012 r. i ustalająca producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w pomniejszonej wysokości 50 700 zł, została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 229/16 oddalił zaś skargę H. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w pomniejszonej wysokości. W powołanym wyroku przesądzono o wystąpieniu podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z wyjściem na jaw nowych, wcześniej nieznanych organowi faktów, tj., okoliczności, że ujęta przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności działka nr [...] o pow. 6 ha w Z. od 2001 r. była przedmiotem wieloletniej umowy dzierżawy i nie była faktycznie użytkowana przez skarżącego. Po drugie, wskazany wyrok jest wyrazem dokonanej przez tut. Sąd oceny, że wydane we wznowionym postępowaniu o przyznanie płatności decyzje były zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a zatem, że wobec skarżącego zasadnie pomniejszono kwotę płatności (w odniesieniu do pierwotnej decyzji) o kwotę przypadającą na areał wydzierżawionego gruntu. Z tych względów zarzuty skarżącego koncentrujące się na błędnych w jego ocenie ustaleniach faktycznych organów dotyczących użytkowania działki nr [...], czy dobrej wiary skarżącego w zgłoszeniu tej działki do płatności, nie mogły być skutecznie podniesione w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Skarżący wyczerpał już bowiem przysługujące mu w toku instancji oraz w ramach postępowania sądowoadministracyjnego środki zaskarżenia, poprzez które miał możliwość zakwestionowania ustaleń wypływających na wysokość przyznanej mu płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie może zaś w żaden sposób zastępować skargi kasacyjnej, która skarżący mógł wnieść od wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 229/16, z którego to prawa jednak nie skorzystał.
Mając na uwadze powyższe za nietrafne należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż organy w sposób właściwy dla specyfiki rozpoznawanej sprawy, należycie zgromadziły materiał dowodowy oraz dokonały - w granicach uznania administracyjnego - jego oceny w kontekście podjętego rozstrzygnięcia, a następnie w sposób przekonujący podjęte rozstrzygnięcie uzasadniły.
Z treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej podejmuje niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznaczają one organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Co istotne zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego musi zawsze korelować z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę do wydania konkretnej decyzji. W ocenie składu orzekającego, powyższe reguły zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2. krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Przyznana rolnikowi w odniesieniu do roku 2011 płatność rolnośrodowiskowa, której celem było doprowadzenie do poprawy środowiska naturalnego i obszarów wiejskich, niewątpliwie mieści się pojęciu środków publicznych, określonych rodzajowo w powyższym przepisie, jako udzielona skarżącemu w związku z unijnym programem pomocowym dla rolnictwa wdrażanym przez ARiMR tj. Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 tj. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.). Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 był pierwszym, po wstąpieniu Polski do UE, siedmioletnim unijnym programem pomocowym dla rolnictwa wdrażanym przez ARiMR. Jego budżet wynosił 17,2 mld euro, z czego 13,2 mld euro pochodziło z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (EFRROW), a 4 mld euro z budżetu krajowego (wysokość budżetu programu podana według informacji ze strony internetowej Agencji, www.arimr.gov.pl).
Organy zasadnie przyjęły, że zakres koniecznego do przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego, wymagał ustalenia faktów pozwalających na stwierdzenie, czy H. C. pobrał płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Do nienależnego pobrania środków dochodzi niewątpliwie wtedy, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku, jak już wskazano, zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Organy prawidłowo stwierdziły zatem, że H. C. nienależnie pobrał płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. w wysokości 10 400 zł. Co istotne, skarżący nie kwestionuje, że na podstawie pierwotnej decyzji rolnośrodowiskowej dotyczącej 2011 r. zostały mu wypłacone na podany rachunek bankowy środki w łącznej wysokości 64 740 zł stosowanie do zgłoszonego we wniosku areału obejmującego także działkę nr [...]. W sprawie zaś bezspornie ustalono, że wskazana decyzja została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Prawomocny wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 229/16 potwierdza, że skarżący nie był uprawniony do domagania się płatności w stosunku do 6 ha gruntu (działka nr [...]), którego nie użytkował. Ponieważ rolnik sam dobrowolnie nie dokonał zwrotu tej części płatności rolnośrodowiskowej, do której nie był uprawniony, organ ARMiR miał podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i wydania rozstrzygnięć w tym przedmiocie.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, że skarżący (pomimo wydanej ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku sądowego) w dalszym ciągu stoi stanowisku, że użytkował działkę nr [...] w Z. i powinien w związku z tym otrzymać płatności rolnośrodowiskowe i dopłaty do gruntów rolnych. Twierdzenia dotyczące sposobu użytkowania ww. działki z uwagi na skutki prawne wydanych wobec skarżącego decyzji o przysługującym mu prawie do poszczególnych płatności i ich rozmiarze są już bowiem ostateczne i nie podlegają weryfikacji w niniejszym postępowaniu.
Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy oraz treść art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, za niezasadny Sąd uznał także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia.
Wskazane rozporządzenie zostało prowadzone dla ochrony interesów finansowych WE, a tym samym dla zagwarantowania obywatelom państw członkowskich, że środki unijnego budżetu są właściwie wykorzystywane przez otrzymujących je beneficjentów. Rozporządzenie to obowiązuje w odniesieniu do wszystkich obszarów polityki UE, w tym również w obszarze polityki rolnej i reguluje ogólne zasady dotyczące konsekwencji wykrycia przez organy nieprawidłowości w wykorzystaniu środków unijnych (zgodnie z art. 1 ust. 1 ogólne zasady jednolitych kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego). W rozumieniu analizowanego aktu nieprawidłowość oznacza zaś jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Zasadniczo, w przypadku wykrycia nieprawidłowości, bezprawnie uzyskana korzyść musi zostać zwrócona. Do środków cofnięcia korzyści można zaś przede wszystkim zaliczyć zobowiązanie beneficjenta do zwrotu kwot nienależnie pobranych, co jest dalej szczegółowo regulowane w adekwatnych przepisach stanowionych przez krajowego ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy o Agencji, w tym omówiony wyżej art. 29 ust. 1 tej ustawy.
W art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 uregulowano instytucję przedawnienia, określająca termin po upływie którego, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości o których mowa wyżej, wobec beneficjenta nie mogą zostać wyciągnięte konsekwencje o charakterze administracyjnym, w tym nie można wobec niego wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przepis art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.[...] Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary."
W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w związku z datą 14 maja 2011 r. tj. w dniu złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, gdzie naruszając obowiązujące przepisy prawa rolnik zadeklarował, że jest użytkownikiem działki nr [...] w Z. Wydanie decyzji "o nałożeniu kary" w rozumieniu analizowanego rozporządzenia nastąpiło natomiast w dniu 21 lutego 2018 r. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 r.
W sprawie zasadnie wzięto pod uwagę, że 4-letni termin przedawnienia został dwukrotnie przerwany tj. w dniu 18 lipca 2014 r. kiedy stronie doręczono postanowienie o wznowieniu sprawy rolnośrodowiskowej oraz od dnia 27 października 2015 r., kiedy skarżącemu doręczono decyzję z dnia 15 października 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu mniejszej płatności, niż ta, która już została rolnikowi wypłacona.
W ocenie Sądu oba doręczone ww. datach akty stanowiły akty odnosząc się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W szczególności aktem takim było zawiadomienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego zmierzającego do wzruszenia wydanej decyzji.
W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. C-52/14, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "aby wydanie danego aktu mogło zostać uznane za czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu tego przepisu, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z tego wymogu nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego". Aktami w rozumieniu cytowanego przepisu nie są zatem wyłącznie decyzje, lecz także inne czynności podejmowane w ramach dochodzenia lub postępowania wskazujące na istnienie podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że postępowanie wznowieniowe, zmierzające do określenia kwoty należności pobranych niezasadnie stanowi "postępowanie w sprawie nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Celem tego postępowania jest bowiem zbadanie czy nieprawidłowości wystąpiły i określenie ich konsekwencji w postaci zmniejszenia kwoty należnych świadczeń.
Jak wynika z akt sprawy, w postanowieniu z dnia 15 lipca 2014 r. o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności wskazano, że wznowienie następuje w związku z wyjśniem na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi w momencie wydania decyzji, dotyczących faktycznego użytkownika gruntów rolnych deklarowanych we wniosku. W tej samej dacie organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień koniecznych do zweryfikowania okoliczności faktycznego użytkowania nieruchomości zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, wskazując, że uzyskał informacje o wydzierżawieniu części gruntów rolnych W. C. W doręczonych aktów wynikało zatem, że wznowienie postępowania nastąpiło w związku z koniecznością ustalenia zaistnienia nieprawidłowości konkretnie wskazanych stronie przez organ już w dacie 18 lipca 2014 r., kiedy strona mogła się zapoznać z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej prawidłowości zadeklarowanych we wniosku gruntów.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wbrew twierdzeniu strony, organ odwoławczy nie pominął ww. okoliczności i przywołał je w wydanym rozstrzygnięciu, wskazując, że decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności została wydana "przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu przedawnienia (27 października)".
W konsekwencji, użytego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego sformułowania o wydaniu decyzji przed upływem 8 lat od dnia złożenia wniosku o płatność nie można traktować jako zastosowania przez ten organ innego terminu przedawnienia, niż wynikający z obowiązujących przepisów.
Organ miał obowiązek obliczyć, czy cały okres od daty dopuszczenia się nieprawidłowości do daty wydania decyzji, powiększony okresy czasu, w związku z przerwaniem biegu przedawnienia, nie przekroczył łącznie 8 lat.
Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. C-52/14, zarówno z brzmienia, jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (pkt 4).
Organ zasadnie stwierdził, że decyzja z dnia 21 lutego 2018 r. została wydana przed upływem tego terminu, który to termin, liczony od dnia 14 maja 2011 r. upłynie dopiero w dniu 14 maja 2019 r.
Zatem niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia było uprawnione i zgodne z wykładnią ww. przepisu zarówno pod względem gramatycznym, systemowym i jak funkcjonalnym. Organ odwoławczy kwestię terminu przedawnienia winien był wyjaśnić w sposób bardziej zrozumiały dla strony, niemniej uchybienie w tym zakresie treści art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której prawidłowo zastosowano wszystkie przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w zakresie dotyczącym kwestionowanego przez skarżącego postępowania dowodowego.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę H. C. jako nieuzasadnioną.