III SA/Po 165/26

III SA/Po 165/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 pkt 4 oraz załącznika graficznego nr 6a dla tej uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr 50/14; 2. zasądza od Miasta i Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska Gminy Pobiedziska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 17 maja 2016 r. uchwałę Nr XXVIII/245/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska, zwanego dalej "Planem" lub "MPZP".
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu P. Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej postanowień zawartych w § 10 pkt. 4) w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a tej Uchwały - w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości Kociałkowa Górka w gminie Pobiedziska, działki ewid.nr.: 50/14, której skarżący jest właścicielem oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W piśmie z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący doprecyzował zarzuty skargi. Wskazano, że działka nr 50/14 stanowi grunt rolny (pole uprawne), niezadrzewiony i pozbawiony cech terenu leśnego. Nie jest częścią zwartego kompleksu leśnego ani enklawą zadrzewioną. Działka położona jest w otoczeniu istniejącej zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się m.in. działki: o nr 50/11-zabudowana, o nr 50/1-zabudowana, o nr 49-zabudowana oraz nr 50/15 - działka bezpośrednio sąsiednia, dla której WSA stwierdził nieważność i 10 pkt 4 MPZP, a następnie Organ wydał decyzję o warunkach zabudowy. Działka posiada niską klasę bonitacyjną gleby (klasa VI), co dodatkowo ogranicza jej znaczenie dla produkcji rolnej wymagającej szczególnej ochrony.
Zdaniem skarżącego zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. teren obejmujący działkę nr 50/14 został zaliczony do tzw. III strefy przyrodniczej (tereny zieleni i wód oraz komunikacji i infrastruktury technicznej), dla której Studium formułuje ogólne założenie "generalnego wyłączenia z jakiejkolwiek zabudowy", z jednoczesnym wskazaniem wyjątków dotyczących istniejących enklaw zabudowy oraz dopuszczeń związanych z ciągłością komunikacji i infrastruktury.
W realiach niniejszej sprawy samo to ogólne sformułowanie Studium nie przesądza o dopuszczalności wprowadzenia zakazu absolutnego i nie zwalnia organu planistycznego z obowiązku indywidualizacji ograniczeń oraz przeprowadzenia testu proporcjonalności i ważenia interesów (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy działka ma charakter rolny, niezalesiony, posiada dostęp do drogi publicznej i infrastruktury oraz jest położona w sąsiedztwie istniejącej zabudowy.
Niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie działka nr 50/14 znajduje się w granicach form ochrony przyrody (Park Krajobrazowy Promno / obszar Natura 2000), okoliczność ta nie stanowi sama przez się podstawy do wprowadzenia zakazu absolutnego. Organ powinien wykazać, że dla tej konkretnej nieruchomości zachodzą przesłanki uzasadniające zakaz całkowity oraz że nie było możliwe zastosowanie środków mniej dolegliwych.
Skarżący nie kwestionuje kompetencji organu planistycznego do kształtowania przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani - co do zasady - możliwości eliminowania skutków wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut dotyczy wyłącznie sposobu wykonania tego władztwa, polegającego na zastosowaniu wobec całej działki nr 50/14 środka najbardziej dolegliwego, bez jakiejkolwiek indywidualizacji jej cech oraz bez rozważenia rozwiązań mniej restrykcyjnych. Wprowadzenie w MPZP zakazu absolutnego wobec działki nr 50/14, w oderwaniu od jej rzeczywistych uwarunkowań przestrzennych oraz w sprzeczności z wcześniejszą praktyką Organu, narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i prowadzi do selektywnego, arbitralnego stosowania władztwa planistycznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie doszukał się ani istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ani naruszenia właściwości organów, toteż wskazać trzeba, że pozostałe użyte w przywołanym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie: "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – wiązać należy z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 17 maja 2016 r., nr XXVIII/245/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 3704).
Integralną częścią uchwały uczyniono m.in. rysunek planu, zwany dalej "rysunkiem", zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska" w skali 1:2.000, stanowiący załącznik nr 1-18. Granicę obszaru objętego planem przedstawia rysunek (por. § 1 ust. 2 uchwały).
W § 10 uchwały postanowiono, że na terenach rolniczych i zieleni otwartej, oznaczonych na rysunku symbolami R/ZO, ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień; 2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji; 3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9; 4) zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej; 5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól; 6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych; 7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych; 8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenu z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych; 10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej; 11) zakaz lokalizacji wolno stojących reklam.
Strona skarżąca będąca właścicielem nieruchomości położonej w obrębie tego Planu (działka nr 50/14), domaga się stwierdzenia jego nieważności wyłącznie § 10 pkt 4 Planu w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a do tej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się on do będącej jej własnością nieruchomości. Zgodnie z przewidzianą tam regulacją na terenach rolniczych i zieleni otwartej, oznaczonych na rysunku symbolami R/ZO, ustala się zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej.
Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą stronie mającej tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem strony skarżącej.
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego stronie skarżącej prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego strony jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.
W ocenie Sądu Rada Miejska Gminy Pobiedziska uchwalając przedmiotową uchwałę, przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie obszaru działki skarżącego nr.: 50/14 położonej w miejscowości Kociałkowa Górka w gminie Pobiedziska.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że jak słusznie zauważa organ, stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Co więcej podkreśla się, że samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa.
Co jasne, zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje również sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p., według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Oznacza to, jak zresztą zauważył organ, że prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, ale w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takie właśnie ograniczenia, jak już wspomniano, wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane.
W wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. (II OSK 729/21 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.
W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).
Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).
W ocenie sądu organ planistyczny nie wykazał, że ograniczenie prawa własności w stosunku do strony skarżącej, będącej właścicielem działki położonej w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma umocowanie w wyżej opisanych zasadach, wręcz przeciwnie, Sąd dostrzega takie okoliczności, które uwydatniają arbitralny charakter działania Gminy w tym zakresie.
Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zawiera jakichkolwiek motywów, które przemawiałyby za koniecznością zakazu zabudowy na wskazanych w uchwale terenach (w tym nieruchomości skarżącego). Z lakonicznego uzasadnienia do tejże uchwały wynika jedynie, że dla organu ważne było uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni (por. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), poprzez ustalenie obszarów wyłączonych z zabudowy: tereny rolnicze, tereny rolnicze i zieleni otwartej. Jednak w żaden sposób nie sprecyzowano o jakie konkretnie walory ekonomiczne przestrzeni miałoby chodzić, a także dlaczego przemawiają one akurat za wprowadzeniem rzeczonego zakazu zabudowy. Powyższe nie pozwala ocenić prawidłowości stanowiska Gminy.
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że ze względu na znaczną ingerencję w prawo własności nieruchomości uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego Ocena, czy gmina działa w granicach wyznaczonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powinna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 tej ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w art. 6 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia planu Skarżący winien móc się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jego działce (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, pomimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, CBOSA).
Zdaniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę argumentem przemawiającym za zakazem zabudowy działki skarżącego jest jej położenie w granicy Parku Krajobrazowego Promno oraz w obszarze Natura 2000 "Ostoja koło Promna".
Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (stan prawny na dzień wydania uchwały. Dz. U. z 2016 r., poz. 672) wynikało, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej: "u.o.p.") parku krajobrazowego. Ten ostatni, o czym stanowi już art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p., jest jedną z form ochrony przyrody. Jak przewiduje art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.
Uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 30 września 2013 r., nr XXXVII/728/13, w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Promno w § 5 ust. 1 pkt 7 wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych wyłącznie w odniesieniu do terenów znajdujących się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, czy też innych obiektów wodnych. Zakaz ten ani nie pokrywa się z zaskarżanym postanowieniem planu miejscowego, ani nie sposób stwierdzić, aby obejmował on działkę Skarżącego. Dlatego też także ta okoliczność, nie uzasadnia dostatecznie tak drastycznej ingerencji w prawo własności Skarżącego.
Warto jednocześnie wskazać, że stosownie do art. 16 ust. 6 u.o.p. grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu.
Oznacza to, że objęcie gruntu rolnego granicami parku krajobrazowego nie może per se wykluczać jego zabudowy, o ile określona zabudowa mieści się w jego gospodarczym wykorzystaniu. Na uwagę w tym względzie zasługuje definicja gruntu rolnego wprowadzona w art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), która w pkt 3 i 4 do kategorii tej zalicza odpowiednio grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.
Działka skarżącego nie znajduje się przy tym w strefie ochrony krajobrazu, o której traktuje art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., a w której to strefie wprowadzony może zostać stosownie do postanowień art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a u.o.p. zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Ustanowienie tych stref w planach ochrony parku krajobrazowego wprowadzono do wspomnianego przepisu dopiero z dniem 11 września 2015 r. na mocy art. 9 pkt 5 lit. b ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Jednocześnie wyżej wskazana ustawa nowelizująca w art. 12 ust. 5 przewidziała, że plany ochrony parków krajobrazowych obowiązujące w dniu jej wejścia w życie zachowują moc do czasu wejścia w życie planów ochrony wydanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Dla przedmiotowego parku plan ochrony przewidziano zaś w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego z 3 czerwca 2009 r., nr 4/9, w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Promno (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr 130, poz. 2138). Zawarte tam ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, czy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p., nie są skierowane do skarżących i jako takie nie mogą stanowić bezpośredniego źródła zakazu zabudowy wprowadzonego do § 10 pkt 4 uchwały XXVIII/245/2016 (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 574/22, LEX nr 3449559).
Lokalizacja działki skarżącego w pobliżu obszarów Natura 2000 "Ostoja koło Promna", podobnie jak w przypadku parku krajobrazowego może wykluczać realizację określonych przedsięwzięć, jak chociażby mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), co nie stanowi jednak dostatecznego uzasadnienia do wprowadzenia zakazu zabudowy, spod którego wykluczono jedynie urządzenia infrastruktury technicznej i teletechnicznej, jak ma to miejsce w § 10 pkt 4 uchwały XXVIII/245/2016.
Nie można też uznać, aby z postanowień studium wynikał dla działki skarżącego zakaz zabudowy. Jako główne cele polityki przestrzennej w studium wskazano m.in. kreowanie wizerunku gminy turystyczno-rekreacyjnej, w tym poprzez bezwzględną ochronę najcenniejszych wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego, zaś w kierunkach zmian zapisano – właściwe wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z wyłączeniem możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej (s. 37-38 studium). W strukturze przestrzennej Gminy Pobiedziska wyodrębniono trzy strefy, działka skarżącego została w studium objęta strefą III przyrodniczą - tereny zieleni i wód, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, zasadniczo wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast istniejące leśniczówki, gospodarstwa, stanice turystyczne powinny podlegać rygorom w zakresie wysokości zabudowy i rodzaju architektury.
Dalsza analiza treści studium prowadzi do wniosku, zgodnie z którym objęcie Parku Krajobrazowego Promno strefą III przyrodniczą nie ma charakteru bezwzględnego. Studium zawiera bowiem postanowienia odnoszące się do terenów zabudowy położonych w granicach tego parku, w których wprost odwołano się do ustaleń zawartych w planie jego ochrony. Odniesiono się także do przypadków wyznaczenia w graniach parku krajobrazowego strefy I zurbanizowanej, co znajduje zresztą potwierdzenie w części granicznej studium, w ramach której dopuszczono zabudowę mieszkaniową i usługową (s. 41-42).
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, jako że wyznacza podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, zaś uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jego zapisy pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ocenianej w kontekście przepisów i aktów aktualnych na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wprowadzenie zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy.
W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą uwzględniać także prawo własności.
Jeżeli intencją gminy było ograniczenie określonej zabudowy, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzenie w planie tego typu regulacji, która ustalałaby np. zakaz zabudowy na nim obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska mogą być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu przyjęte przez Radę Gminy środki, są rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu, co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Organ nie uzasadnił w sposób przekonujący i dostateczny tak daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, jakim jest ustanowienie całkowitego zakazu zabudowy. Należało zatem uznać, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.