III SA/Po 1629/21

III SA/Po 1629/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Robert Talaga
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2354/22 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 271 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 387 zł (trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Informacją roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] z dnia [...] września 2021r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021r., poz. 624) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w P. decyzją z dnia [...].05.2020r., znak: [...], ustalił Nadleśnictwu Z. ( dalej: skarżący) za okres od [...] stycznia 2021r. – [...] grudnia 2021r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych – Rzeka P. w km [...], dz. [...], obręb [...] D., gm. S..
Organ podał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 169 dni i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0.017 m3/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502 ze zm.). Organ wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach.
W terminowo złożonej reklamacji skarżący podał, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych w km [...] rzeki P. za pomocą ujęcia brzegowego na cele nawadniania murawy L. w K. w terminie od [...] kwietnia do [...] września każdego roku. Podając treść art. 270 ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo wodne podniósł, że pobór wody powierzchniowej do celów nawadniania murawy L. jest ściśle związany z ochroną przeciwpożarową lasu. Samolot gaśniczy nie wystartuje bez dobrze przygotowanej murawy. Wobec powyższego wniósł o odstąpienie od naliczania opłaty stałej od nawadniania murawy płyty lotniska służącego ochronie przeciwpożarowej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021r. znak: [...] Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735) określił skarżącemu Nadleśnictwu za okres [...] stycznia 2021r. – [...] grudnia 2021r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych – rzeka P. km [...], dz. [...], obręb 0067 D., gm. S..
W uzasadnieniu organ podał, że nie uznał reklamacji skarżącego, gdyż opłata stała została wystawiona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (decyzja z dnia [...] maja 2020r.) udzielonego w celu nawadniania murawy L. , a zatem nie zachodzi możliwość zwolnienia podmiotu z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem: opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. W przedmiotowej sprawie murawa lotniska nie spełnia funkcji produkcyjnej. Zdaniem organu nie zachodzi również możliwość zwolnienia podmiotu z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne na podstawie art. 270 ust. 2a Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem: opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu. W niniejszej sprawie woda wykorzystywana do podlewania murawy lotniska (brak wyróżnienia, że lotnisko jest wykorzystywane do celów przeciwpożarowych), a także brak odniesienia do faktu bezpośredniego użycia wody do ochrony przeciwpożarowej, tj. użycia tej wody do zwalczania pożarów w lasach.
Organ podał, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenie wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).
W terminowo wniesionej skardze skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej informacji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a/ art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący korzysta z wód na cele leśne, zaś takie przeznaczenie pobieranych wód powierzchniowych korzysta z ustawowego zwolnienia z opłat za pobór wód,
b/ art. 270 ust. 2a Prawa wodnego, poprzez stwierdzenie, że skarżący nie pobiera wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy utrzymanie murawy L. stanowi wykonywanie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej lasu,
c/ art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z § 15 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502) poprzez określenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód z P. opłaty stałej, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej określenia,
d/ art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez stwierdzenie, że skarżący ma obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne, podczas gdy skarżący korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 270 ust. 2 i 2 a Prawa wodnego.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a/ art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez nieuwzględnienie reklamacji wywiedzionej przez skarżącego i wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. w dniu [...] września 2021r. decyzji określającej opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych, podczas gdy reklamacja ta była zasadna i brak było podstaw do wydania wskazanej decyzji,
b/ art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych, podczas gdy brak było podstaw do jej wydania, albowiem zachodziły podstawy do odstąpienia od naliczania opłaty zmiennej.
W uzasadnieniu skarżący podał, że jednym z przejawów wykonywania obowiązków związanych z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej lasów jest utrzymanie w należytym stanie murawy L. . Utrzymanie tej murawy pozostaje w ścisłym związku z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej lasu. Pozwolenie wodnoprawne dotyczyło poboru wód w celu nawadniania murawy L. . Nawadnianie tej murawy służy zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej lasu i skarżący korzysta ze zwolnienia z opłat na podstawie art.270 ust. 2a prawa wodnego. Nawadnianie murawy lotniska stanowi również pobór wód dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów – podstawę zwolnienia z opłat stanowi więc również art. 270 ust. 2a prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że zwolnienia można dokonać w przypadku korzystania przez Nadleśnictwo z konkretnych jasno wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym usług wodnych objętych zwolnieniem z opłat na podstawie przepisów prawa wodnego, czego w niniejszej sprawie nie było. Poboru wód przez skarżącego nie można klasyfikować do poboru wód do celów ochrony przyrody w lasach lub do celów przeciwpożarowych, gdyż jak wskazuje sam skarżący zarówno w decyzji jak i w operacie wodnoprawnym L. nie wykonuje tylko i wyłącznie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej (baza lotnicza jest wykorzystywana również do patrolowania, wykonywania oprysków, itp.). Priorytetowe zadania przeciwpożarowe nie są jedynymi, co uniemożliwia organowi zakwalifikowanie tegoż poboru do celów ochrony przeciwpożarowej lasu i zastosowanie zwolnienia z opłat. Skarżący na żadnym z etapów pozwolenia wodnoprawnego nie wnioskował o wydanie pozwolenia na pobór wód dla celów przeciwpożarowych, choć zapisy o zwolnieniu z opłat za usługi wodne z tego tytułu istnieją od 2019r.
Zdaniem organu dla prawidłowego zakwalifikowania celu poboru wód należy również odnieść się do definicji "poboru wód na cele przeciwpożarowe". Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych definiuje wodę na cele przeciwpożarowe jako wodę do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożarów, co jasno wskazuje na tożsamość pojęcia wody na cele przeciwpożarowe ze "środkiem gaśniczym", woda ta musi być więc bezpośrednio wykorzystana do gaszenia pożaru jako "środek gaśniczy". Przemawia za tym również pkt 4.8.1 Instrukcji ochrony przeciwpożarowej lasu, zgodnie z którym, zaopatrzenie wodne do celów przeciwpożarowych kompleksu leśnego to naturalne i sztucznie przygotowane zasoby wody przystosowane do poboru wody sprzętem gaśniczym w sposób opisany w pkt 4.8.6. Do sztucznych zasobów wody zalicza się: zbiorniki zakryte i odkryte, hydranty i studnie głębinowe. Ten zapis, zdaniem organu, wprost utożsamia wodę do celów przeciwpożarowych ze "środkiem gaśniczym" do bezpośredniego gaszenia pożarów.
Organ podał, że z pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że usługa wodna polegająca na poborze wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Jak stanowi art. 403 prawa wodnego w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód a zatem dla zastosowania zwolnienia w decyzji zezwalającej na pobór wód winno być wyraźnie wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego skarżącego nie wskazuje na to. Organ podał, że w art. 34 pkt 12 prawa wodnego zostało wskazane expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średnioroczne 5 m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód" tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 prawa wodnego. Skutkuje to uznaniem, że art. 270 ust. 2 prawa wodnego nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ podał, że nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów zwalniających z opłat. Organ wskazał, że skarżący powołuje się na zwolnienie z dwóch zupełnie różnych usług wodnych (tj. poboru wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych oraz poboru wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu), choć pozwolenie wodnoprawne zostało wydane jedynie na jedną usługę, co samo z siebie wskazuje na nadinterpretację przepisów przez skarżącego, który dopasowuje zapisy ustawy prawo wodne do pojedynczych słów w decyzji zamiast odnieść się do pełnego literalnego zapisu usługi na jaką uzyskał pozwolenie wodnoprawne (na swój własny wniosek).
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji.
Na rozprawie 31 maja 2022r. na podstawie art. 111 § 2 zarządzono połączenie niniejszej sprawy i sprawy o sygn. III SA/Po 1630/21 do łącznego rozpoznania i osobnego rozstrzygnięcia, gdyż pozostawały ze sobą w związku ( opłata dotyczyła innych okresów).
Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.
Pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Podał, że we wniosku o wydania pozwolenia wodnoprawnego skarżący nie wskazywał na cel jakim jest ochrona przeciwpożarowa a wykorzystywanie wody na cele przeciwpożarowe musi być bezpośrednie. Zdaniem pełnomocnika organu zastosowanie w art. 270 ust. 2 prawa wodnego koniunkcji "gruntów i upraw" wskazuje na konieczność wystąpienia obu tych przesłanek łącznie. W instrukcji przeciwpożarowej, w pkt 4.8.1. lotniska nie ma. Pełnomocnik skarżącego podał, że ochrona przeciwpożarowa to również prewencja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy skarżące Nadleśnictwo Z. winno ponosić opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych – rzeka P. w km [...], dz. [...], obręb D., gm. S., czy też z opłaty tej winno być zwolnione.
Materialnoprawną podstawę nałożenia opłaty stałej za pobór przez skarżącego wód powierzchniowych stanowił art. 270 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz.U. 2021, poz. 2233, dalej p.w.), a ustalenie jej wysokości nastąpiło w oparciu o treść art. 270 ust. 3 w/w ustawy i § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502 ze zm.).
Skarżący domagał się ustalenia, że nie powinien ponosić tej opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 i ust. 2a w/w ustawy. Zdaniem organu podstaw do skorzystania ze zwolnienia wskazanego w tych przepisach nie było.
Zgodnie z art. 270 ust. 2 p.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych.
Zgodnie z art. 270 ust. 2a p.w. opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu.
Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1-73 ze zm. – Dz.Urz.UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.5, s. 275-346). Z art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi, poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę też ujęto w art. 9 ust. 3 p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Art. 35 ust. 3 p.w. zawiera listę " usług wodnych", które obejmuje m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt1), oraz piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2).
Zasadę zwrotu usług wodnych i korzystania z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem wyraża również art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020, poz. 1219), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska (korzystania ze środowiska) związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem lub korzystaniem z zasobów środowiska. Mając na uwadze wskazane wyżej cele jakie przyświecały ustawodawcy w toku uchwalania ustawy prawo wodne oraz ustalania wynikających z nich opłat wskazać należy, że skoro ciężary te mają służyć kompensacji szkód jakie w środowisku wywołuje wykorzystywanie zasobów wodnych (pobór wód, odprowadzanie wód), to opłaty te powiązane winny być, jeśli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże innych przesłanek, z realnym wykorzystywaniem zasobów wodnych.
Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 2 p. w wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat, któremu przekazano taką informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 pr.wod.), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 pr.wod.). Wody Polskie rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (art. 273 ust. 4 pr.wod.), i w razie:
i) uznania reklamacji – przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 pr.wod.);
ii) nieuznania reklamacji – właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 pr.wod.), od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 pr.wod.).
W świetle cytowanych przepisów organ, przystępując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, powinien w szczególności zbadać, czy nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 i 2 a pr.wod., tj. czy ów pobór nie następuje "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb", " do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu"
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – na te właśnie przepisy powołuje się skarżący w złożonej reklamacji, w której wnioskował o odstąpienie od naliczenia opłaty stałej od nawadniania murawy płyty lotniska służącego ochronie przeciwpożarowej.
Wydając mimo to zaskarżoną decyzję, organ oparł się wyłącznie na treści pozwolenia, z którym wiązała się sporna opłata – tj. decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. z [...] maja 2020r. ([...]) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych rzeki P. na cel: nawadnianie murawy L. w m. K. . (pkt I.1. pozwolenia).
W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, bo poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone.
Przede wszystkim organ ograniczył się wyłącznie do lektury sentencji i uzasadnienia pozwolenia, których treść jednak – z perspektywy celów niniejszego postępowania – nie jest dostatecznie jasna i zupełna.
Zgodnie z art. 389 pkt 1 na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zgodnie z art. 403 ust. 1 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez adresata. Pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na wniosek, do którego dołącza się operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.w.). Operat wodnoprawny zawiera cel i zakres zamierzonego korzystania z wód. (ar. 409 ust. 1 pkt 2 a p.w. Ustalenie więc zasadniczego celu poboru wód dokonywane jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku wątpliwości organ winien ustalenia oprzeć również na innych dokumentach, takich jak wniosek o wydanie pozwolenia i załączniki do wniosku, w tym operat wodnoprawny, który stanowi materiał dowodowy pozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Takiego działania organów miała prawo oczekiwać strona skarżąca, w świetle brzmienia art. 8 k.p.a.
Powołując utrwalony już pogląd judykatury, przytoczony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 457/19 i przyjmując go za swój, należy wskazać, że jeżeli przy stosowaniu konkretnego orzeczenia (sądowego, administracyjnego, w tym decyzji administracyjnej, etc.) nasuwają się wątpliwości co do jego treści, orzeczenie to podlega bądź to wykładni w technicznoprocesowym znaczeniu tego słowa przez organ, który je wydał (zob. np.: art. 352 k.p.c., art. 105 § 2 k.p.a., art. 158 p.p.s.a.), bądź też – tak jak inne oświadczenia woli (art. 65 k.c.) – tłumaczeniu przez organ (sąd) rozstrzygający sprawę, dla której treść orzeczenia ma istotne znaczenie (por.: uchwała SN z 16.01.1970 r., III CZP 101/69, OSNC 1970/10/175; wyrok NSA z 03.11.2015 r., II OSK 523/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W tym ostatnim przypadku zawarte w decyzji administracyjnej oświadczenie woli organu podlega interpretacji na zasadach ogólnych – metodą obiektywną (por.: wyrok NSA z 26.10.2017 r., I OSK 3134/15; wyrok WSA z 18.11.2009 r., IV SA/Po 578/09 – dostępne CBOSA). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną (art. 65 § 1 k.c.), wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny. Oznacza to w szczególności obowiązek interpretowania tekstu aktu w jego całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich jego fragmentów, a także konieczność wzięcia pod uwagę innych dokumentów związanych z interpretowanym tekstem (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112–114). W przypadku interpretacji postanowień decyzji administracyjnej oznacza to więc w szczególności niemożność poprzestania na analizie samej tylko sentencji, w oderwaniu od jej uzasadnienia (i odwrotnie), a jednocześnie dopuszczalność, a niekiedy wręcz konieczność, sięgania w procesie wykładni także do dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji (do materiałów postępowania, np. w przypadku pozwolenia wodnoprawnego – do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i operatu wodnoprawnego), przynajmniej dla potwierdzenia wyników wykładni językowej interpretowanego aktu.
W tym miejscu wypada wyjaśnić, że ustalenie przez organ oraz przekazanie podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji rocznej, o której mowa w art. 271 ust. 1 pr.wod., nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia przez ww. podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 pr.wod., która stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest korekta wysokości opłaty, względnie – tak jak w kontrolowanej sprawie – w ogóle odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 pr.wod., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 pr.wod., w myśl którego do postępowania przed organami w nim wskazanymi stosuje się przepisy k.p.a. W niniejszej sprawie organ takiego postępowania nie przeprowadził ograniczając się jedynie do pkt I.1. pozwolenia wodnoprawnego, wskazując, że skarżący korzysta z wód na podstawie art. 35 ust. 3 p..w. a nie na podstawie art. 34 pkt 12 p.w., w którym wskazano, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średnioroczne 5 m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód"
W pozwoleniu wodnoprawnym z [...] maja 2020r. w pkt I.2. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód obejmujące korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw w ilości większej niż średnioroczne 5 m3 na dobę wskazując taki sam cel jak w pkt I.1. pozwolenia, tj. nawadnianie murawy lotniska. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że wnioskodawca [...] kwietnia 2020r. rozszerzył zakres wniosku o szczególne korzystanie z wód obejmujące korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw. Okoliczności tych organ nie uwzględnił. Z operatu wodnoprawnego z marca 2020r. wynika, że L. w Krępsku jest użytkowana dla potrzeb nadzoru nad ochroną – głównie ppoż okolicznych lasów państwowych. W pkt 4 operatu wskazano cel korzystania z wód jakim jest równomierne nawadnianie trawiastej murawy lotniska, która służy do użytkowania samolotów w celu patrolowania okolicznych lasów dla wzmożenia ich ochrony, głównie przeciwpożarowej. Pas startowo – lądowiskowy pokryty jest murawą trawiastą (życica, kostrzewa z domieszką rajgrasu). Dla zapewnienia bezpieczeństwa wykonywanych lotów niezbędne jest utrzymywanie nawierzchni pasa w odpowiednim stanie technicznym. Celowi temu służy profesjonalnie konserwowana murawa trawiasta. Konserwacja ta polega między innymi na utrzymywaniu równomiernego wzrostu traw, czemu służy również ich równomierne nawadnianie. W pkt 32 operatu wskazano, że pobierana woda wykorzystywana będzie tylko dla potrzeb nawadniania murawy lotniska. Wnioskodawca nie planuje przeznaczenia pobieranej wody na inne cele. W poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym z [...] stycznia 2008r. wskazano, również, ze pobór wód powierzchniowych ma być dokonany na cele nawadniania murawy lotniska leśnego, przy czym pozwolenie dotyczyło szczególnego korzystania z wód.
Analiza pozwolenia wodnoprawnego z 2020r. i operatu z marca 2020r. wskazuje, że wnioskodawca jako główny cel wskazał nawadnianie trawiastej murawy lotniska leśnego. Z pkt I. 2 pozwolenia a także operatu wynika, że korzystanie z wód powierzchniowych rzeki dokonywane było dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. (art. 270 ust. 2 p.w.). Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu, iż użycie w tym przepisie koniunkcji "gruntów i upraw" wskazuje na konieczność nawadniania nie tylko gruntów ale i prowadzenia na nich upraw. Warto zauważyć, że w przepisie tym użyto również koniunkcji "chów i hodowla ryb", co nie oznacza, że jednocześnie musi wystąpić chów i hodowla. Chów może być hodowlą, jeżeli spełniony jest warunek rozmnażania inwentarza, hodowla nie jest chowem gdyż z założenia służy rozmnażaniu zwierząt. Gdyby ustawodawca chciał, by jednocześnie spełniono warunek chowu i hodowli wystarczyłoby użycie słowa "hodowla". Zarówno w odniesieniu do "chowu i hodowli" jak i "gruntów i upraw" użycie koniunkcji nie oznaczało konieczności spełnienia obu tych warunków, by skorzystać ze zwolnienia z opłaty a wynikało z poprawności gramatycznej formułowanego przepisu. W ustawie określenia te występują zarówno ze spójnikiem "i" (art. 270 ust. 2), jak i ze spójnikiem "lub" (art. 403 ust. 7, art. 34 pkt 12).
Zdaniem sądu nie ma również żadnych przeszkód, by beneficjent pozwolenia powoływał się na zwolnienie z art. 270 ust. 2 i 2a p.w.
Przepis art. 270 ust. 2a p.w. dodany został ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170). W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej (druk nr 3695 Sejmu VIII kadencji) projektodawcy wskazali, że "Dodanie w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w art. 270 ust. 2a ma na celu doprecyzowanie i skonkretyzowanie katalogu obiektów lub działań, w odniesieniu do których nie powinny być ponoszone opłaty stałe. Zmiana ta wynika z występujących wątpliwości interpretacyjnych dotyczących urządzeń wodnych (zbiorników wodnych zlokalizowanych w lasach), które pełnią funkcje ochronne – zabezpieczające obszar w wodę na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowej, np. pożaru. Obecnie tego typu obiekty, co do zasady, traktowane są jako urządzenia służące celom leśnym na potrzeby nawadniania gruntów oraz upraw, co jest jak najbardziej właściwe i prawidłowe." Dodanie ust. 2a do art. 270 p.w. służyło wydzieleniu tego rodzaju poboru wód do odrębnego przepisu (ust. 2 a) z bardziej ogólnej grupy (ust. 2 – nawadnianie gruntów), po to by usunąć wątpliwości interpretacyjne.
Lotnisko leśne którego nawadnianie trawiastej murawy było celem wydanego pozwolenia stanowi infrastrukturę związaną z ochroną przeciwpożarową lasu. Bez realizacji głównego celu jakim jest ta ochrona, utrzymywanie lotniska nie miałoby uzasadnienia. To, że lotnisko pełni również inne funkcje i służy samolotom wykonującym np. opryski nie zmienia faktu, że jego głównym celem jest ochrona przeciwpożarowa lasu. Z art. 270 ust. 2a p.w. nie wynika, by zwolnieniu podlegał jedynie pobór wód stanowiących środek gaśniczy. Organ uzasadniając swoje stanowisko powoływał się na treść pkt. 4.8.1 Instrukcji ochrony przeciwpożarowej lasu, zgodnie z którym "zaopatrzenie wodne do celów przeciwpożarowych kompleksu leśnego to naturalne i sztucznie przygotowane zasoby wody przystosowane do poboru wody sprzętem gaśniczym w sposób opisany w pkt 4.8.6. Pominął jednak pkt 4.9.1. Instrukcji, zgodnie z którym leśna baza lotnicza (L. ) to lotnisko, lądowisko lub inne tereny startów i lądowań, posiadające niezbędną infrastrukturę do stacjonowania statków powietrznych przeznaczonych do patrolowania i gaszenia pożarów lasu. Cel lotniska wymagający odpowiednio przygotowanej murawy wskazuje, że użycie wody do nawadniania murawy pasa startowego mieści się w zakresie wskazanego w art. 270 ust. 2a p.w. celu jakim jest ochrona przeciwpożarowa lasu. Nadto przy istnieniu wątpliwości interpretacyjne wokół treści ww. uzasadniały zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisu art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ."
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800), uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł) oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie, ustalone według stawek minimalnych (270 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 387 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone powyżej.