III SA/PO 152/25

III SA/Po 152/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 184, art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145, art. 153, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 2 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 roku sprawy ze skarg K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzje Zarządu Województwa z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...] oraz z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżone decyzje; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 29.083,- (dwadzieścia dziewięć tysięcy osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 31 grudnia 2024 r. nr [...] Zarząd Województwa, po rozpatrzeniu sprawy K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], określił kwotę do zwrotu w wysokości 719 040,88 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami. Kwota zwrotu związana jest z dofinansowaniem projektu o nazwie "Nowe miejsca przedszkolne w [...]".
Odrębną decyzją, także z 31 grudnia 2024 r., nr [...] Zarząd Województwa, po rozpatrzeniu sprawy K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], określił kwotę do zwrotu w wysokości 1 109 160,89 zł należności głównej wraz z odsetkami. Kwota zwrotu związana jest z dofinansowaniem projektu o nazwie "Żłobek [...] w [...]".
Obie decyzje, jak wynika z ich uzasadnień oraz załączonych akt sprawy, zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Zarządcy w postępowaniu sanacyjnym dłużnika K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzje Zarządu Województwa z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] [dofinansowanie projektu o nazwie "Nowe miejsca przedszkolne w [...]"] oraz nr [...] [dofinansowanie projektu o nazwie "Żłobek [...] w [...]"] – uchylił obie zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje z 27 stycznia 2022 r.
III.
WSA podał, że decyzją z 27 stycznia 2022 r. Zarząd Województwa określił kwotę do zwrotu przez zarządcę masy sanacyjnej, w wysokości 719 040,88 zł należności głównej wraz z odsetkami. Kwota zwrotu związana była z dofinansowaniem projektu o nazwie "Nowe miejsca przedszkolne w [...]".
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ww. decyzją z 26 maja 2022 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że K. S. złożyła do Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020, wniosek o dofinansowanie projektu "Nowe miejsca przedszkolne w [...]" współfinasowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, dalej jako EFS – w odpowiedzi na konkurs nr [...]
Głównym celem Projektu dofinansowania przedszkola było zwiększenie o 75 liczby miejsc edukacji przedszkolnej dla dzieci w wieku 3-6 lat z obszarów wiejskich w nowym przedszkolu w [...]. Projekt miał być realizowany w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. W kolejnych dwóch latach beneficjentka była zobowiązana zapewnić trwałość funkcjonowania nowoutworzonych miejsc wychowania przedszkolnego. Łącznie beneficjentka otrzymała, w formie zaliczki, 719.040,88 zł.
Dalej w uzasadnieniu organ przywołał treść korespondencji z Wojewodą [...] dot. dofinansowania projektu. Wojewoda w piśmie z 29 września 2020 r. poinformował organ, że beneficjentka w 2019 r. otrzymała dofinansowanie na zadanie dotyczące utworzenia 60 nowych miejsc w żłobku oraz na funkcjonowanie tych miejsc, po ich utworzeniu, w ramach programu Maluch+. Wskazał, że z uwagi na możliwość wykorzystania dotacji z projektu finansowanego przez organ oraz dotacji z programu Maluch+ na te same cele, uzasadnione jest przeprowadzenie analizy w tym zakresie. Poinformował też, że pismem z 16 marca 2021 r. rozwiązał umowę z beneficjentką w trybie natychmiastowym, z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystanie przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodny z umową. Zdaniem Wojewody, który przeanalizował sprawozdanie z realizacji zadania - moduł 3 wraz z załącznikami, w których zawarto dane rzeczowe i finansowe dotyczące utworzenia nowych miejsc opieki w 2019 r. oraz funkcjonowania po ich utworzeniu, w okresie od września do grudnia 2019 r., w Zespole Przedszkolno-Żłobkowym [...] oraz wydatków rozliczonych w ramach resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieki do lat 3 Maluch+, część wydatków pokrywa się z wydatkami rozliczonymi w ramach projektu ze środków unijnych.
W wyniku powyższego, zdaniem Zarządu Województwa w projekcie doszło do podwójnego finansowania wydatków, o którym mowa w rozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Ujawnione podwójne finansowanie dotyczy rozliczonych wydatków, w zatwierdzonych wnioskach, opisanych w decyzji.
Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że beneficjentka przedstawiła Wojewodzie [...] w ramach rozliczenia dotacji udzielonej z Programu Maluch+, wydatki pokrywające się częściowo z wydatkami przedłożonymi organowi, co zdaniem organu wypełnia definicję podwójnego finansowania wydatków.
Stwierdzone podwójne dofinansowanie dotyczy następujących dokumentów finansowo - księgowych:
1. faktura [...] czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 3, wskazana pod poz. nr [...] Zestawienia dokumentów),
2. faktura [...] czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr [...] Zestawienia dokumentów),
3. faktura [...] czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr [...] Zestawienia dokumentów),
4. faktura [...] czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr [...] Zestawienia dokumentów),
5. FA - [...]/2019 wyżywienie dla dzieci (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr 20 Zestawienia dokumentów).
Podkreślono w zaskarżonej decyzji, że przedstawienie tożsamych wydatków zarówno w projekcie jak i w ramach programu Maluch+ nie zostało zakwestionowane przez beneficjentkę. Rozwiązanie ze skutkiem natychmiastowym umowy z Wojewodą [...] na realizację zadania w ramach Programu Maluch+, do którego doszło już po otrzymaniu przez stronę pisma od Wojewody [...] zdaniem organu oznacza w istocie potwierdzenie faktu podwójnego finansowania w rozumieniu wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.
IV.
Odnośnie dofinansowania projektu o nazwie "Żłobek [...] w [...]" WSA napisał, że decyzją z 27 stycznia 2022 r. Zarząd Województwa określił kwotę do zwrotu przez zarządcę masy sanacyjnej, w wysokości 1 109 160,89 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ww. decyzją z 26 maja 2022 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że K. S. złożyła do Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020, wniosek o dofinansowanie projektu "Żłobek [...] w [...]" współfinasowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Głównym celem dofinansowania żłobka było zwiększenie o 60 liczby miejsc opieki dla dzieci do lat trzech w gminie [...] do 31 sierpnia 2020 r. Projekt był skierowany do kobiet zamieszkujących, uczących się lub pracujących w gminie [...], doświadczających trudności na rynku pracy w związku ze sprawowaną opieką nad dzieckiem do lat 3. W dniu 27 lutego 2019 r. IZ WRPO zawarła z beneficjentką umowę nr [...] o dofinansowanie żłobka, aneksowaną 24 lutego 2020 r.
Określone w Projekcie dofinansowania żłobka cele beneficjentka miała realizować w ramach następujących zadań: 1) utworzenie nowych miejsc opieki do lat 3 — realizowane od 1 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., 2) sfinansowanie bieżących kosztów utrzymania nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 przez okres 12 miesięcy - realizowane od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r., 3) bieżące funkcjonowanie — gimnastyka korekcyjna - realizowana od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. Łącznie beneficjentka otrzymała, w formie zaliczki, 1 109 160,89 zł.
Wojewoda w piśmie z 29 września 2020 r. poinformował organ, że beneficjentka w 2019 r. otrzymała dofinansowanie na zadanie dotyczące utworzenia 60 nowych miejsc w żłobku oraz na funkcjonowanie tych miejsc, po ich utworzeniu, w ramach programu Maluch+ 2019.
Dalej wyjaśniono, że pismem z 18 lutego 2021 r. organ rozwiązał umowę z beneficjentką w trybie natychmiastowym, z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystanie przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodny z umową.
Zdaniem organu doszło do podwójnego finansowania wydatków, co potwierdziła treść pism i korespondencji z Wojewodą. Jak wynikało ze sprawozdania z realizacji zadania - moduł 3 wraz z załącznikami, w których zawarto dane rzeczowe i finansowe dotyczące utworzenia nowych miejsc opieki w 2019 r. oraz funkcjonowania po ich utworzeniu, w okresie od września do grudnia 2019 r., w Zespole Przedszkolno-Żłobkowym [...] oraz wydatków rozliczonych w ramach resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieki do lat 3 Maluch+ 2019, część wydatków pokrywa się z wydatkami rozliczonymi w ramach projektu ze środków unijnych. W konsekwencji doszło do podwójnego finansowania wydatków, o którym mowa w rozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Ujawnione podwójne finansowanie dotyczy rozliczonych wydatków w zatwierdzonych wnioskach, opisanych w decyzji.
Źródłem informacji o nieprawidłowościach były pisma od Wojewody [...] (z 7 sierpnia 2020 r., z 29 września 2020 r. oraz z 21 grudnia 2020 r.) oraz dane zawarte w trzech wnioskach o płatność.
Dalej, że zgodnie z § 4 ust. 7 umowy beneficjentka była zobowiązana do realizacji Projektu dofinansowania żłobka zgodnie z postanowieniami wytycznych. W § 1 pkt 31 umowy określono, że przez wytyczne należy rozumieć wytyczne zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej, co obejmuje wyłącznie wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, obowiązujące w dniu podpisania umowy jak i wydane lub zmienione w okresie realizacji umowy.
Wytyczne w zakresie kwalifikowalności definiują podwójne finansowanie wydatków w pkt 2 rozdziału 6.7 m.in. jako "a) całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS [Funduszu Spójności] lub/ oraz dotacji z krajowych środków publicznych".
Z akt sprawy wynika, że beneficjentka przedstawiła Wojewodzie [...] w ramach rozliczenia dotacji udzielonej z Programu Maluch+, wydatki pokrywające się częściowo z wydatkami przedłożonymi organowi, co zdaniem organu, wypełnia definicję podwójnego finansowania wydatków.
Stwierdzone podwójne dofinansowanie w Projekcie finansowanym przez Zarząd Województwa dotyczy 29 faktur opisanych w decyzji numerem i datą każdej faktury oraz przyporządkowanym każdej z nich wnioskiem o płatność, którym dana faktura została rozliczona lub przedłożona.
Zdaniem organu beneficjentka dopuściła się działania sprzecznego z obowiązującymi postanowieniami umowy oraz złożonymi oświadczeniami, bowiem oświadczyła we wniosku o dofinansowanie żłobka z 31 października 2018 r., stanowiącego integralną część umowy o dofinansowanie żłobka, że zakup infrastruktury środków trwałych na potrzeby opieki nad dziećmi do lat 3 zostanie dokonany ze środków dofinansowania, ze względu na brak możliwości sfinansowania tych wydatków z innych źródeł.
We wniosku o dofinansowanie żłobka z 05 września 2019 r. beneficjentka złożyła m.in. ponownie oświadczenie oraz potwierdziła, że projekt jest komplementarny z resortowym programem Maluch+ i nie zachodzi podwójne finansowanie wydatków w ramach EFS i programu Maluch+ Ponadto w pkt. IX załącznika wniosku o dofinansowanie zobowiązała się do załączenia do wersji papierowej wniosku o dofinansowanie szczegółowego kosztorysu całego przedsięwzięcia, pomimo, iż 04 lipca 2019 r. podpisała umowę z Wojewodą [...] o dofinansowanie z programu Maluch+.
Organ ocenił, że nie ma wątpliwości, że w realizowanym przez beneficjentkę projekcie dofinansowania żłobka doszło do podwójnego finansowania wydatków, objętego zakazem wynikającym z treści wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Naruszenia procedur ( postanowień umowy) niewątpliwie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego i w konsekwencji musiały skutkować wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Organ podkreślił, że przedstawienie tożsamych wydatków zarówno w projekcie dofinansowania żłobka jak i w ramach programu Maluch+ nie zostało zakwestionowane przez beneficjentkę. Nie sposób uznać rozwiązania umowy zawartej przez beneficjentkę z Wojewodą [...] na realizację zadania w ramach programu Maluch+ jako okoliczności wykluczającej fakt podwójnego finansowania. Organ podkreślił, że do rozwiązania umowy doszło już po otrzymaniu przez beneficjentkę pisma Wojewody [...] z 23 kwietnia 2021 r. wzywającego do złożenia wyjaśnień w związku z wystąpieniem okoliczności mogących wskazywać na podwójne dofinansowanie oraz po przyznaniu przez beneficjentkę w piśmie z 04 maja 2021 r. skierowanym do Wojewody, że część faktur została błędnie rozliczona w dotacji Maluch+ . Zdaniem organu powyższe działanie oznacza w istocie potwierdzenie przez beneficjentkę faktu podwójnego finansowania w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności.
V.
WSA w Poznaniu, uzasadniając prawomocny wyrok z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22 stwierdził, że organy dokonały niedostatecznej oceny następstw działania beneficjenta w kontekście żądania zwrotu całości dofinansowania.
Podstawą prawną obu zaskarżonych do Sądu decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Sąd wskazał, że dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a następnie ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ w ramach postępowania dowodowego ma więc obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, charakteru i wagi naruszenia, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego i działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalenia, jaka konkretnie kwota podlega zwrotowi.
WSA zarzucił, że tak opisanego działania organu zabrakło. Organ w pierwszym rzędzie stwierdził, że wystąpiła przesłanka rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości poprzez fakt podwójnego finansowania, czyli nieprawidłowości o których mowa w § 26 ust. 1 umowy z dnia 27 lutego 2019 dotyczącej dofinansowania przedszkola/żłobka. To oznaczało zdaniem organu, że beneficjent był zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, wraz z odsetkami. Organ całkowicie pominął jednak zapis pkt 8 ust. 2 § 26 umowy, czyli zgodności projektu ze wskazanymi tam aktami, choć jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zarzucał beneficjentowi brak realizacji obowiązków wynikających z zawartych tam aktów.
Sąd ocenił, że jak wynika z akt sprawy beneficjent w znacznej części realizował obowiązki zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, zasadami programu, zapisami wniosku o dofinansowanie, jak i wynikającymi z umowy określonymi w jej § 4 pkt 2, 3 i 4.
Zdaniem Sądu organ całkowicie pominął możliwość fakultatywnego rozwiązania umowy i nie wykazał w jakim zakresie fakt podwójnego finansowania był rażąco sprzeczny z jej przedmiotem określonym w § 2.
WSA podkreślił, że cały projekt oraz założone cele projektu należy traktować kompleksowo, bo tylko kompleksowa ocena może skutkować zwrotem całości sankcji. Przy ocenie sposobu wykonania umowy pominięto okoliczność, że jeszcze z informacji pokontrolnej z dnia 21 grudnia 2020 roku wynika, że nie stwierdzono u beneficjenta poważniejszych uchybień w zakresie realizacji projektu i że data rozpoczęcia projektu była wcześniejsza niż data przygotowania projektu umowy o dofinansowanie.
Sąd zarzucił, że pominięto też okoliczność, że wnioskodawca dostosował projekt do wszystkich ustaleń wynikających z przeprowadzonych negocjacji i zrealizował cel projektu. W konsekwencji nie dokonano oceny charakteru i wagi nieprawidłowości.
Sąd uznał, że wskazane braki uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całości dofinansowania.
Przywołanie jedynie zapisu umowy nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności związanych z żądaniem takiego zwrotu, jego zasadnością, wagą i charakterem. Organ nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.
Sąd wskazał, że rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie.
W sprawie sądowoadministracyjnej takiej jak niniejsza ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., ale zawsze na gruncie indywidualnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Ocena ta objąć musi także współmierność kwoty zwrotu do charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej, a takiej oceny przy żądaniu zwrotu całości dofinansowania zabrakło.
Nadto WSA ocenił, że organy niedostatecznie wyjaśniły fakt podwójnego finansowania wydatków dla przedszkola w ramach środków unijnych i programu Maluch+ 2019.
Sąd wskazał, że celem resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch+ 2019, którego podstawę prawną stanowi art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2018 r. poz. 603, z późn. zm.) jest zwiększenie dostępności terytorialnej i finansowej miejsc opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów dla wszystkich dzieci; w pkt. 3.2.1. programu zastrzeżono, że grupę docelową stanowią dzieci w wieku do ukończenia 3. roku życia (lub 4. roku życia, w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym), w tym dzieci niepełnosprawne lub wymagające szczególnej opieki.
WSA zarzucił, że organ nie wykazał, że zakwestionowane wydatki w ogóle mogły być rozliczone w ramach programu Maluch+2019, skoro co do zasady program ten dotyczy dzieci w wieku młodszym niż dzieci uczęszczające do przedszkola.
Jako niewystarczające w świetle realizacji zasad Kpa Sąd ocenił ograniczenie się do udokumentowania rozliczenia przez inny organ (tutaj: Wojewodę [...]). Sąd podkreślił, że realizacja modułu 3, o którym mowa w decyzji, dotyczy resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 Maluch+2019, a nie dzieci przedszkolnych. Uzasadnienie (k. 5 obu decyzji) wyraźnie wskazuje na program dofinansowania przedszkola, a nie żłobka.
WSA zarzucił, że organ poprzestał na ustaleniach dokonanych przez inny organ – Wojewodę [...], bez skompletowania wyczerpującego materiału dowodowego i bez dokonania samodzielnych ustaleń. Sąd przesądził, że z obowiązku tego nie zwalnia częściowy fakt przyznania naruszenia przez beneficjenta. Organ w ogóle nie dysponował dowodami dokumentującymi sporne wydatki, poprzestając na porównaniu wydatków przedłożonych do wniosków o płatność w obu projektach, z nadesłanymi przez Wojewodę zestawieniami wydatków, sporządzonych do programu Maluch+.
WSA ocenił, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, bowiem w aktach brak również umowy o dofinansowaniu z programu Maluch+, co nie pozwala na przyporządkowanie korzystania z tego programu placówce przedszkolnej, dla której program ten nie jest dedykowany, a brak jakiegokolwiek stanowiska organu w tej kwestii.
Dopiero jednoznaczne ustalenie, czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania przedszkola bądź żłobka - wykorzystane zostały z naruszeniem procedur pozwoli stwierdzić, czy i jaka kwota podlega zwrotowi.
Następnie WSA przesądził, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze, zgodnie z którym fakt podwójnego finansowania wyłącza rozwiązanie z inicjatywy beneficjentki umowy w ramach programu Maluch+.
Jeżeli przyjąć, że konkretny wydatek został przedstawiony do dofinansowania w dwóch różnych projektach, przez podmiot podlegający ograniczeniom wynikającym z zacytowanej wytycznych, to pogląd zaprezentowany w skardze mógłby znaleźć poparcie dopiero wtedy, gdyby w ślad za rozwiązaniem umowy w ramach programu Maluch+, nastąpił zwrot wszystkich środków, otrzymanych w ramach tego programu. Tylko wówczas podmiot nie mógłby odnieść żadnej korzyści z dwukrotnego przedstawienia wydatku do dofinansowania, zatem byłyby podstawy do uznania, że kwestia przedstawienia danego wydatku do dofinansowania w innym projekcie, stała się bezprzedmiotowa. W kontrolowanych sprawach sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem beneficjentka nie zwróciła kwot pobranych z programu Maluch+, co wprost przyznał pełnomocnik w skardze, pisząc, że wierzytelność Wojewody [...] z tytułu zwrotu kwoty udzielonego dofinansowania została ujęta w wykazie wierzytelności bezspornych, sporządzonym na potrzeby postępowania sanacyjnego.
Sąd nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podjęcie stosownych czynności wyjaśniających, zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzenie jej uzasadnienia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
VI.
Rozpoznając skargę kasacyjną Zarządu Województwa, wyrokiem z 08 marca 2024 r. I GSK 228/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając ustalenia i ocenę prawną Sądu I instancji.
VII.
Wskazaną na wstępie decyzją z 31 grudnia 2024 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując się na art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 566, dalej jako u.s.w.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm., dalej jako u.f.p.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako K.p.a.), art. 54 § 1 pkt 7, art. 54 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm., dalej jako O.p.) po rozpatrzeniu sprawy K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], określił kwotę do zwrotu w wysokości 719 040,88 zł należności głównej wraz z odsetkami, tytułem zwrotu dofinansowania przedszkola.
Organ wskazał (k. 1370), że uzupełnił akta sprawy o kopie dokumentów dotyczących dofinansowania projektu z Programu Maluch+ zawartego między skarżącą a Wojewodą [...], wymieniając poszczególne dokumenty. Nadto Wojewoda poinformował (k. 1119), że na wniosek skarżącej w dniu 17 maja 2021 r. rozwiązał umowę o dofinansowanie z programu Maluch+ ze skutkiem natychmiastowym, określając w protokole do zwrotu kwotę dotacji w łącznej wysokości 341 364,00 zł wraz z odsetkami.
Należność 341 364,00 zł została ujęta w spisie wierzytelności złożonym przez zarządcę w postępowaniu sanacyjnym dłużnika – skarżącej. W związku z postępowaniem sanacyjnym skarżącej postanowieniem Sądu z 25 kwietnia 2023 r. został zatwierdzony układ, na mocy którego skarżąca spłaca raty układowe ww. należności, począwszy od grudnia 2023 r. Na dzień 04 września 2024 r. pozostały do zapłaty 53 raty.
Stwierdzone podwójne dofinansowanie dotyczy następujących dokumentów:
1. dokument księgowy [...] Bieżące funkcjonowanie - wynajem powierzchni na przedszkole w wysokości 15 000 zł (zatwierdzony we Wniosku o Płatność [WoP] nr 3, poz. nr 6),
2. dokument księgowy [...] Bieżące funkcjonowanie — wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczony w WoP nr 4 poz. 1),
3. dokument księgowy [...] Bieżące funkcjonowanie — Media i opłaty eksploatacyjne (rozliczony w WoP nr 4 poz. 9),
4. dokument księgowy [...] Bieżące funkcjonowanie — Wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczony WoP nr 4 poz. 8),
5. dokument księgowy [...] Bieżące funkcjonowanie — Wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczony we WoP nr 4 poz. 11),
6. dokument finansowy lista płac [...] — Wynagrodzenie nauczyciela i pomoc nauczyciela wrzesień (rozliczony we WoP nr 4 poz. 15),
7. dokument księgowy [...] Wyżywienie dzieci — wkład własny (rozliczony we WoP nr 4 poz. 20).
W załączniku BF do Sprawozdania z realizacji zadania — Zestawienie wydatków poniesionych na funkcjonowanie miejsc, zgodnie z układem pozycji przedstawionych w Kalkulacji kosztów przedłożonym Wojewodzie [...] w ramach programu Maluch+ skarżąca wskazała tożsame wydatki, co ujęte we WoP nr 3 oraz WoP nr 4.
Organ ocenił, że mimo iż projekt realizowany w ramach Programu Maluch+ dotyczył dzieci w wieku do ukończenia 3. roku życia (lub 4. roku życia, w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym), a wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, to wydatki stwierdzone jako podwójne finansowane występują również w projekcie współfinasowanym ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, gdyż w szczególności dotyczą kosztów wynajmu nieruchomości, w której mieściło się Przedszkole i Żłobek, a także energii elektrycznej. Strona nie była właścicielem budynku i zgodnie z umową najmu płaciła comiesięczny czynsz za wynajmowane powierzchnie. Ponadto budynek posiadał jedną wspólną kuchnię dla Przedszkola i Żłobka, tym samym zakupione artykuły spożywcze mogły być wykorzystane zarówno w Projekcie jak i w projekcie realizowanym w ramach Programu Maluch+.
Zdaniem organu szczególnie istotne dla oceny materiału dowodowego jest to, że skarżąca nie zakwestionowała (pismo pełnomocnika skarżącej z 22 marca 2021 r.), że kwoty wskazane w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy przez IZ WRPO pokrywają się z wydatkami wskazanymi w ramach programu Maluch+.
Organ stwierdził, że jest bezsporne, że skarżąca przedstawiła do rozliczenia wydatki zarówno w ramach programu Maluch+ jak i w projekcie, co w konsekwencji oznacza, że doszło do podwójnego finansowania wydatków. Powyższe stanowi zaś naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, które w podrozdziale 6.7. pkt 1 zabraniają podwójnego finansowania.
Organ ocenił, że tym samym zaistniała przesłanka przewidziana w § 26 ust. 1 pkt 1 umowy, która stanowi, iż: Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy beneficjent lub Partnerzy dopuścił/li się rażących nieprawidłowości, w tym finansowych, w szczególności wykorzystaj/ją przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową.
Organ stwierdził, że w świetle powyższego rozwiązanie umowy ze skarżącą w trybie natychmiastowym było zasadne i prawidłowe.
Jednocześnie, zgodnie z § 28 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 umowy w przypadku rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami.
Organ podsumował, że skarżąca nie przestrzegała obowiązków wynikających z § 4 ust. 7 umowy (obowiązek stosowania m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności), § 4 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 umowy (przestrzegania przepisów prawa unijnego i krajowego, a także stosowania postanowień m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz postanowień określonych w umowie) oraz § 13 umowy (zwrotu środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości), tym samym naruszając jej postanowienia.
Naruszenie ww. postanowień umowy oznacza z kolei naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, objętych normą art. 184 ust. 1 u.f.p. Zdaniem organu tym samym spełniona została przesłanka do zwrotu środków wymieniona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skutkująca koniecznością odzyskania przez organ środków w trybie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji określającej kwotę do zwrotu przez skarżącą.
Organ wskazał także, że naruszenia zaistniałe przy realizacji projektu stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego: wystąpiły łącznie trzy podstawowe elementy: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.
Dalej organ stwierdził, że zwrot słusznie obejmuje całość pobranego dofinansowania bowiem przedstawione przez skarżącą do rozliczenia dokumenty finansowo — księgowe poświadczały w rzeczywistości podwójne finansowanie tych samych wydatków, co było niedozwolone i świadczy o bezprawnym zatrzymaniu przez skarżącą publicznych środków finansowych z budżetu UE, stanowiącym nadużycie finansowe.
Zdaniem organu w sprawie nie ma możliwości częściowego zobowiązania skarżącej do zwrotu, czy też wyłączenia z wniosku o płatność zakwestionowanych dokumentów finansowo — księgowych i zatwierdzenia pozostałych wydatków wykazanych w tych wnioskach o płatność, bowiem skarżąca posłużyła się niepoprawnymi zestawieniami dokumentów finansowo — księgowych, które miały potwierdzać prawidłowość poniesienia wydatków oraz złożyła oświadczenia z datą 28 października 2020 r. oraz 14 grudnia 2020 r. o niefinansowaniu wydatków z innych źródeł publicznych.
W ocenie organu skarżąca dopuściła się nadużycia finansowego i nie zmienia tego fakt, że przyznała, iż ustalenia organu dotyczące niepoprawności sporządzonych przez skarżącą zestawień były prawidłowe, oraz że 17 maja 2021 r. została rozwiązana umowa z Wojewodą [...] o dofinansowanie w ramach Programu Maluch+. Tym samym, skoro skarżąca dopuściła się nadużycia finansowego to cała przekazana skarżącej kwota dofinansowania stała się nienależna.
VIII.
Wskazaną na wstępie decyzją z 31 grudnia 2024 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując się na art. 46 ust. 2a u.s.w., art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy wdrożeniowej, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. art. 104 K.p.a., art. 54 § 1 pkt 7, art. 54 § 3 O.p. po rozpatrzeniu sprawy K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], określił kwotę do zwrotu w wysokości 1 109 160,89 zł należności głównej wraz z odsetkami tytułem zwrotu dofinansowania żłobka.
Organ powtórzył ustalenia poczynione u Wojewody [...] dotyczące dofinansowania projektu z programu Maluch+, w tym ujęcia należność 341 364,00 zł została ujęta w spisie wierzytelności złożonym przez zarządcę w postępowaniu sanacyjnym dłużnika – skarżącej. W związku z postępowaniem sanacyjnym skarżącej postanowieniem Sądu z 25 kwietnia 2023 r. został zatwierdzony układ, na mocy którego skarżąca spłaca raty układowe ww. należności, począwszy od grudnia 2023 r. Na dzień 04 września 2024 r. pozostały do zapłaty 53 raty.
Głównym celem Projektu dotyczącym żłobka było zwiększenie o 60 liczby miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w gminie [...]. Skarżąca realizację powyższego przewidziała m.in. poprzez sfinansowanie wydatków związanych z wykończeniem nowej bazy infrastrukturalnej oraz zakupu zabawek do sal, w których miały być prowadzone zajęcia oraz w zadaniu nr 2 "Sfinansowanie bieżących kosztów utrzymania nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 przez okres 12 miesięcy".
Organ wymienił dokumenty finansowo-księgowe załączone przez skarżącą do zatwierdzonych przez organ wniosków o płatność (WoP) nr 4 i nr 5 oraz niezatwierdzonego WoP nr 7. Wskazał, że w załączniku BF do Sprawozdania z realizacji zadania — Zestawienie wydatków poniesionych na funkcjonowanie miejsc, zgodnie z układem pozycji przedstawionych w Kalkulacji kosztów przedłożonym Wojewodzie [...] w ramach programu Maluch+ skarżąca wskazała tożsame wydatki, co ujęte we WoP nr 4, WoP nr 5 oraz WoP nr 7.
Zdaniem organu szczególnie istotne dla oceny materiału dowodowego jest to, że skarżąca nie zakwestionowała (pismo pełnomocnika skarżącej z 05 marca 2021 r.), że kwoty wskazane w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy przez IZ WRPO pokrywają się z wydatkami wskazanymi w ramach programu Maluch+.
Organ stwierdził, że jest bezsporne, że skarżąca przedstawiła do rozliczenia wydatki zarówno w ramach programu Maluch+ jak i w projekcie, co w konsekwencji oznacza, że doszło do podwójnego finansowania wydatków. Powyższe stanowi zaś naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, które w podrozdziale 6.7. pkt 1 zabraniają podwójnego finansowania.
Organ ocenił, że tym samym zaistniała przesłanka przewidziana w § 26 ust. 1 pkt 1 umowy, która stanowi, iż: Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy beneficjent lub Partnerzy dopuścił/li się rażących nieprawidłowości, w tym finansowych, w szczególności wykorzystaj/ją przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową.
Organ stwierdził, że w świetle powyższego rozwiązanie umowy ze skarżącą w trybie natychmiastowym było zasadne i prawidłowe.
Jednocześnie, zgodnie z § 28 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 umowy w przypadku rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami.
Organ podsumował, że skarżąca nie przestrzegała obowiązków wynikających z § 4 ust. 7 umowy (obowiązek stosowania m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności), § 4 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 umowy (przestrzegania przepisów prawa unijnego i krajowego, a także stosowania postanowień m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz postanowień określonych w umowie) oraz § 13 umowy (zwrotu środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości), tym samym naruszając jej postanowienia.
Naruszenie ww. postanowień umowy oznacza z kolei naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, objętych normą art. 184 ust. 1 u.f.p. Zdaniem organu tym samym spełniona została przesłanka do zwrotu środków wymieniona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skutkująca koniecznością odzyskania przez organ środków w trybie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji określającej kwotę do zwrotu przez skarżącą.
Organ wskazał także, że naruszenia zaistniałe przy realizacji projektu stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego; wystąpiły łącznie trzy podstawowe elementy: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.
Dalej organ stwierdził, że zwrot słusznie obejmuje całość pobranego dofinansowania bowiem przedstawione przez skarżącą do rozliczenia dokumenty finansowo — księgowe poświadczały w rzeczywistości podwójne finansowanie tych samych wydatków, co było niedozwolone i świadczy o bezprawnym zatrzymaniu przez skarżącą publicznych środków finansowych z budżetu UE, stanowiącym nadużycie finansowe.
Zdaniem organu w sprawie nie ma możliwości częściowego zobowiązania skarżącej do zwrotu, czy też wyłączenia z wniosku o płatność zakwestionowanych dokumentów finansowo — księgowych i zatwierdzenia pozostałych wydatków wykazanych w tych wnioskach o płatność, bowiem skarżąca posłużyła się niepoprawnymi zestawieniami dokumentów finansowo — księgowych, które miały potwierdzać prawidłowość poniesienia wydatków oraz złożyła oświadczenia z datą 28 października 2020 r. oraz 14 grudnia 2020 r. o niefinansowaniu wydatków z innych źródeł publicznych.
W ocenie organu skarżąca dopuściła się nadużycia finansowego i nie zmienia tego fakt, że przyznała, iż ustalenia organu dotyczące niepoprawności sporządzonych przez skarżącą zestawień były prawidłowe, oraz że 17 maja 2021 r. została rozwiązana umowa z Wojewodą [...] o dofinansowanie w ramach Programu Maluch+. Tym samym, skoro skarżąca dopuściła się nadużycia finansowego to cała przekazana skarżącej kwota dofinansowania stała się nienależna.
IX.
W osobno wniesionych skargach K. S., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji z 31 grudnia 2024 r. Skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt III SA/Po 152/25 (zwrot dofinansowania przedszkola) oraz pod sygn. akt III SA/Po 153/25 (zwrot dofinansowania żłobka).
Pełnomocnik zarzucił w każdej ze skarg naruszenie przepisów:
1. art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22,
2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w. zw. z art. 184 u.f.p. poprzez:
a) ich błędną subsumpcję i w efekcie uznanie, że skarżąca dopuściła się wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - tj. w zakresie podwójnego finansowania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy winna prowadzić do wniosku przeciwnego, tj. że przyznane środki były wydatkowane w sposób prawidłowy i zostały przeznaczone wyłącznie na cele określone w projekcie, zaś dofinansowanie przyznane z programu Maluch+ jest konsekwentnie przez skarżącą zwracane w ramach realizacji układu przyjętego w postępowaniu sanacyjnym;
b) ich błędna wykładnię i w efekcie uznanie, że w sprawie nie ma możliwości częściowego zobowiązania strony do zwrotu czy też wyłączenia z wniosku o płatność zakwestionowanych przez organ dokumentów finansowo-księgowych z uwagi na posłużenie się przez skarżącą niepoprawnymi zestawieniami dokumentów finansowo-księgowych, co samo z siebie ma świadczyć o dopuszczeniu się przez skarżącą nadużycia finansowego, podczas gdy w sprawie dotyczącej określenia obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. na gruncie indywidualnego stanu sprawy, a zatem z uwzględnieniem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz współmierności określonej do zwrotu kwoty;
3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca dopuściła się wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dokumentacji dotyczącej rozliczeń dotacji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, tj. że środki przyznane w ramach Projektu były wydatkowane w sposób prawidłowy i zostały przeznaczone wyłącznie na cele określone w Projekcie.
Osobno zarzucił pełnomocnik skarżącej, w sprawie dotyczącej zwrotu dofinansowania przedszkola, nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że doszło do podwójnego finansowania wydatków dla przedszkola w ramach środków unijnych i programu Maluch+ 2019, podczas gdy program Maluch+ 2019 dotyczy dzieci w wieku młodszym niż dzieci uczęszczające do przedszkola, a zatem do podwójnego finansowania w tym zakresie dojść nie mogło.
X.
W odpowiedziach na obie skargi organ wniósł o oddalenie skarg. Ocenił, że w treściach zaskarżonych decyzji, stosując się do wytycznych zawartych w obu wyrokach wydanych w sprawie, wyjaśnił podstawy żądania zwrotu, zaś istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny nieprawidłowości (a więc czy ustalone przez organ fakty pozwalały na wyciągnięcie odpowiednich wniosków opisanych w zaskarżonej decyzji), określenia wysokości szkody powstałej w związku z wystąpieniem nieprawidłowości oraz zasadności wydania przez organ decyzji określającej kwotę do zwrotu przez Beneficjenta w związku z wystąpieniem nieprawidłowości oraz powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej.
XI.
Na rozprawie w dniu 02 lipca 2025 r. Sąd postanowił połączenie spraw o sygn. akt III SA/Po 152/25 i III SA/Po 153/25 i prowadzenie pod wspólną sygn. akt III SA/Po 152/25.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że oba projekty zostały zrealizowane przez skarżącą. Pełnomocnik organu wskazał, że istotne jest jak beneficjent realizuje projekt a nie tylko to, że projekt zrealizował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Obie zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu.
Znaczenie dla kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ma okoliczność, że kontrolowane decyzje wydano na skutek prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22. Zastosowanie znajduje zatem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) w którym określono, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Należy wskazać, że przez "ocenę prawną" rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153).
Organ administracji jak i Sąd pozostają zatem związani tym, że:
1. organ prowadząc poprzednie postępowanie dokonał niedostatecznej oceny następstw działania skarżącej w kontekście żądania zwrotu całości dofinansowania;
2. w świetle stanowiącego podstawę prawną decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ, dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, charakteru i wagi naruszenia, a następnie ustalenia, jaka konkretnie kwota podlega zwrotowi, dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego i działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Takiego działania wtedy zabrakło;
3. organ, stwierdzając wystąpienie przesłanki rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości poprzez fakt podwójnego finansowania (§ 26 ust. 1 umowy dotyczącej dofinansowania przedszkola/żłobka) całkowicie pominął pkt 8 ust. 2 § 26 umowy, czyli zgodności projektu ze wskazanymi tam aktami);
4. Jak wynika z akt sprawy beneficjent w znacznej części realizował obowiązki zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, zasadami programu, wniosku o dofinansowanie jak i wynikającymi z umowy określonymi w jej § 4 pkt 2, 3 i 4;
5. organ całkowicie pominął możliwość fakultatywnego rozwiązania umowy i nie wykazał w jakim zakresie fakt podwójnego finansowania był rażąco sprzeczny z jej przedmiotem określonym w § 2,
6. cały projekt oraz założone cele projektu należy traktować kompleksowo, bo tylko kompleksowa ocena może skutkować zwrotem całości sankcji.
7. oceniając sposób wykonania umowy pominięto okoliczność, że jeszcze z informacji pokontrolnej z 21 grudnia 2020 r. wynika, że nie stwierdzono poważniejszych uchybień w zakresie realizacji projektu i że data rozpoczęcia projektu była wcześniejsza niż data przygotowania projektu umowy o dofinansowanie.
8. pominięto też okoliczność, że wnioskodawca dostosował projekt do wszystkich ustaleń wynikających z przeprowadzonych negocjacji i zrealizował cel projektu.
9. w konsekwencji nie dokonano oceny charakteru i wagi nieprawidłowości, co uniemożliwia zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całego dofinansowania.
10. rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie.
11. w sprawie ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., ale zawsze na gruncie indywidualnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Ocena ta objąć musi także współmierność kwoty zwrotu do charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej, a takiej oceny zabrakło przy żądaniu zwrotu całości dofinansowania.
12. organ nie wykazał, że zakwestionowane wydatki w ogóle mogły być rozliczone w ramach programu Maluch+2019, skoro co do zasady program ten dotyczy dzieci w wieku młodszym niż dzieci uczęszczające do przedszkola.
13. wadliwe było poprzestanie na ustaleniach dokonanych przez inny organ – Wojewodę [...], bez skompletowania wyczerpującego materiału dowodowego i bez dokonania samodzielnych ustaleń.
14. dopiero jednoznaczne ustalenie, czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania przedszkola bądź żłobka - wykorzystane zostały z naruszeniem procedur pozwoli stwierdzić ,czy i jaka kwota podlega zwrotowi.
15. błędne jest stanowisko skargi, że fakt podwójnego finansowania wyłącza rozwiązanie z inicjatywy beneficjentki umowy w ramach programu Maluch+. Jeżeli przyjąć, że konkretny wydatek został przedstawiony do dofinansowania w dwóch różnych projektach, przez podmiot podlegający ograniczeniom wynikającym z wytycznych, to pogląd zaprezentowany w skardze mógłby znaleźć poparcie dopiero wtedy, gdyby w ślad za rozwiązaniem umowy w ramach programu Maluch+, nastąpił zwrot wszystkich środków, otrzymanych w ramach tego programu, ale w kontrolowanych sprawach taka sytuacja nie miała miejsca, co wprost przyznał pełnomocnik w skardze,
16. ponownie rozpatrując sprawę organ miał rzetelnie wyjaśnić stan faktyczny uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzić jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny obu ponownie wydanych decyzji Sąd stwierdza, że organ pozyskał od Wojewody [...] kserokopie posiadanych przez ten organ dokumentów dotyczących umowy Maluch+ zawartej przez skarżącą i w tej części zrealizował wskazania co do dalszego postępowania.
Analiza argumentów decyzji Zarządu Województwa każe jednak stwierdzić, że organ nie spełnił pozostałych wskazań co do dalszego postępowania, nie zastosował się do oceny prawnej Sądu.
Sąd zaznacza, że argumentacja zastosowana przez organ w uzasadnieniach obu decyzji jest taka sama, co pozwoliło na połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz równoległą ocenę decyzji w jednym uzasadnieniu.
Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...], Wydziału XI Gospodarczy do Spraw Upadłościowych I Restrukturyzacyjnych z dnia 25 kwietnia 2023r., sygn. XI GRs 3/21 zatwierdzono układ zawarty przez skarżącą z wierzycielami, co zakończyło postępowanie sanacyjne, a tym samym skarżąca zgodnie z art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015r. Prawo restrukturyzacyjne (t.j. Dz.U. 2024.1428) odzyskała zarząd majątkiem i mogła złożyć skargę.
Sąd stwierdza, że organ opisał swoje rozważania dotyczące zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy ze skarżącą w trybie natychmiastowym a więc w świetle umowy w trybie skutkującym obowiązkiem zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami (s. 19 uzasadnienia decyzji dot. przedszkola oraz s. 20 uzasadnienia decyzji dot. żłobka) bez jakiegokolwiek odniesienia się do ww. oceny prawnej i wskazań, wiążących przecież organ w sprawie, a tym bardziej bez ich zrealizowania.
Tak samo, bez jakiegokolwiek odniesienia się do ww. wiążących oceny prawnej i wskazań organ rozstrzygnął, że zwrot słusznie obejmuje całość pobranego dofinansowania, skoro przedstawione przez skarżącą do rozliczenia dokumenty finansowo-księgowe poświadczały w rzeczywistości podwójne finansowanie tych samych wydatków, co było niedozwolone i świadczy o bezprawnym zatrzymaniu przez stronę publicznych środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej stanowiącym nadużycie finansowe, że nie można tolerować niezgodnego z prawem działania skarżącej przyzwalając na zatrzymanie środków publicznych (s. 20 uzasadnienia decyzji dot. przedszkola oraz s. 21 uzasadnienia decyzji dot. żłobka).
Na obecnym etapie obu kontrolowanych spraw do ich zgodnego z prawem rozstrzygnięcia niczego nie wniosły argumenty organu, że strona odpuściła się nadużycia finansowego którego nie może zmienić fakt przyznania przez stronę, że ustalenia organu dotyczące niepoprawności sporządzonych przez stronę zestawień były prawidłowe oraz że 17 maja 2021 r. została rozwiązana umowa z Wojewodą [...] o dofinansowanie w ramach Programu Maluch+, że skoro strona dopuściła się nadużycia finansowego, cała przekazana stronie kwota dofinansowania stała się nienależna (s. 21 uzasadnienia decyzji dot. przedszkola oraz s. 21/22 uzasadnienia decyzji dot. żłobka). Były to bowiem okoliczności już znane Sądowi wydającemu prawomocny wyrok z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22, formułującemu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.
Jako sprzeczną z wiążącym w sprawie ww. prawomocnym wyrokiem należy ocenić konkluzję organu o braku możliwości częściowego zobowiązania strony do zwrotu, czy też wyłączenia z wniosku o płatność zakwestionowanych przez organ dokumentów finansowo-księgowych i zatwierdzenia pozostałych wydatków, skoro strona posłużyła się niepoprawnymi zestawieniami dokumentów finansowo-księgowych, które miały potwierdzać prawidłowość poniesienia wydatków (s. 20/21 uzasadnienia decyzji dot. przedszkola oraz s. 21 uzasadnienia decyzji dot. żłobka). Konkluzja ta została bowiem podjęta:
i) bez oceny następstw działania skarżącej w kontekście żądania zwrotu całości dofinansowania,
ii) bez oceny zgodności projektu z aktami wskazanymi w umowie,
iii) bez wzięcia pod uwagę, że skarżąca w znacznej części realizowała obowiązki zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, zasadami programu, wniosku o dofinansowanie jak i wnikającymi z obu umów wymogami określonymi w ich § 4 pkt 2 [wskaźniki produktu oraz rezultat określony we wniosku], pkt 3 [zapewnienie realizacji projektu przez personel projektu posiadający kwalifikacje określone we wniosku] oraz pkt 4 [zachowanie trwałości projektu lub rezultatów o ile tak przewiduje wniosek],
iv) bez wskazania, co stoi na przeszkodzie fakultatywnemu rozwiązaniu umowy skoro oba projekty zostały zrealizowane - zgodnie z tym co wskazano na rozprawie;
v) bez wykazania zakresu w jakim fakt podwójnego finansowania był rażąco sprzeczny z przedmiotem umowy,
vi) bez kompleksowego potraktowania całego projektu oraz założonych celów projektu.
Sąd podkreśla uchylenie się organu od powyższych ocen i skoncentrowanie się w uzasadnieniach obu decyzji na obowiązku zwrotu otrzymanych dofinansowań, wraz z należnymi odsetkami.
Sprzeciw Sądu budzi bezrefleksyjne potraktowanie skarżącej tak samo jak podmiotu który nie zrealizował celu projektu, bowiem do tego w postępowaniu administracyjnym sprowadza się nałożenie obowiązku zwrotu całego otrzymanego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. Organ nie dokonał kompleksowej oceny. Nie ocenił wagi i charakteru naruszenia w kontekście realizacji celu projektu. Nie wskazał dokładnie na czym polegał choćby potencjalny uszczerbek w finansach unii w sytuacji gdy cel projektu został zrealizowany. Organ wskazał na realny uszczerbek w finansach unii lecz nie wyjaśnił swojego stanowiska w kontekście realizacji przez skarżącą wskazanych w wyroku WSA z 9.12.2022r. (III SA/Po 631/22) projektu i jego trwałości. Słusznie organ wskazał, że stosując tryb z art. 207 u.f.p. nie bada się kwestii winy. Nie wziął jednak pod uwagę, że ocena czy działanie strony miało charakter świadomy i celowy ma znaczenie przy ocenie czy naruszenie miało charakter rażący.
Beneficjent, który wykorzystał środki z programów unijnych z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. nie zawsze musi zwrócić całość dotacji. Obowiązek zwrotu środków zależy od charakteru naruszenia oraz jego wpływu na realizację celu projektu i zasad wydatkowania środków publicznych. W przypadku naruszeń, które nie są rażące albo nie wpływają w sposób zasadniczy na nieprawidłowość finansową instytucje mogą zastosować korekty finansowe bądź odzyskać część środków, która została uznana za nieprawidłowo wydatkowaną. Przy rozliczeniach obowiązuje też zasada proporcjonalności, tzn. instytucja zarządzająca powinna dobrać wysokość zwrotu do charakteru naruszenia. Oznacza to, że całkowity zwrot dotacji winien mieć miejsce tylko w najpoważniejszych przypadkach np. fałszowania dokumentów, braku realizacji inwestycji. W pozostałych wypadkach możliwy jest częściowy zwrot. Kwestie te winny być analizowane w odniesieniu do konkretnego przypadku. Organ ponownie rozpoznając sprawę swoją argumentację ograniczył do ustalenia, że w sprawie doszło do podwójnego finansowania, choć wskazał jedynie na podwójne finansowanie z Maluch+, a nie ze środków własnych i na rozwiązaniu umowy w trybie natychmiastowym z uwagi na dopuszczenie się przez beneficjentkę rażących nieprawidłowości finansowych a także przyznaniu przez skarżącą faktu podwójnego finansowania. Tym samym nie uwzględnił wytycznych sądu poprzednio uchylającego decyzje organu, że rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenie zwrotu środków. Wbrew stanowisku organu w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne wniesienie przez skarżącą pozwu o stwierdzenie bezskuteczności rozwiązania umowy a uwzględnienie tego faktu jako elementu stanu faktycznego. Organ powołując się na treść art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r.) wskazującego, że kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego i muszą być one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające w ceku zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot nie wyjaśnił zachowania tych zasad w przedmiotowej sprawie. Realizacja projektu miała być prowadzona w terminie od 1 marca 2019r. do 31 sierpnia 2020r. a w dwóch kolejnych latach beneficjenta była zobowiązana zapewnić trwałość funkcjonowania placówki i utworzonych miejsc. Jak podała skarżąca przedszkole zostało wybudowane i jest największą placówką żłobkowo – przedszkolną w całej gminie, uczęszcza do niego 122 dzieci. Organ domagając się zwrotu całości dotacji nie odniósł się do tej realizacji projektu i wysokości nieprawidłowości w odniesieniu do całego projektu. Rażące naruszenie skutkujące obowiązkiem zwrotu całości dotacji nie może dotyczyć wszelkich nieprawidłowości a sytuacji gdy działanie strony było celowe, obejmowało oszustwo lub trwałe zaniedbania prowadzące do niewykonania celu projektu. Ocena sytuacji winna mieć charakter indywidualny, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich przyczyn podwójne finansowanie części środków, czego skarżąca nie kwestionowała, nie wpływające na realizację projektu jako całości uzasadniałby domagania się całkowitego zwrotu dotacji jako działania proporcjonalnego i zgodnego z zasadą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi w sytuacji zrealizowania projektu. W odpowiedzi na skargę organ podał, że o tym, że skarżąca działała świadomie świadczyła, m.in.duża skala i wielkość podwójnie zakwalifikowanych wydatków, wieloletnie doświadczenie skarżącej i zrzucanie odpowiedzialności na biuro rachunkowe, to nie było to wskazane w zaskarżonej decyzji i nie zostało uzasadnione.
Ponownie prowadząc postępowanie organ zadba o uzupełnienie akt sprawy o wydruki wszystkich dokumentów na które się powołuje. Zarząd Województwa dołączył bowiem do skargi niepełne akta, bez dokumentów finansowych przedkładanych przez skarżącą do projektów realizowanych na podstawie umów, które skarżąca zawarła z organem, na które organ powołuje się w decyzji, wywodząc podwójne finansowanie.
Następnie organ ustali, czy skarżąca cały czas spłaca raty układowe, skoro Wojewoda poinformował o zatwierdzeniu układu w postępowaniu sanacyjnym skarżącej, przy czym należność z tytułu programu Maluch+ została ujęta w spisie wierzytelności (s. 13 uzasadnienia decyzji dot. przedszkola jak i s. 13 uzasadnienia decyzji dot. żłobka). Powyższe ma niewątpliwe znaczenie w realiach obu kontrolowanych spraw, bowiem Sąd w prawomocnym wyroku z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22 przesądził, że gdyby w ślad za rozwiązaniem umowy w ramach programu Maluch+ nastąpił zwrot wszystkich środków otrzymanych w ramach tego programu, fakt podwójnego finansowania zostałby wyłączony. Nie bez znaczenia jest fakt, że w niniejszej sprawie środki są zwracane w ratach z uwagi na prowadzone postępowanie sanacyjne i zatwierdzony układ z wierzycielami, co organ powinien uwzględnić. W następnej kolejności organ ustali, osobno dla każdego projektu, czy dany projekt (tj. przedsięwzięcie szczegółowo określone we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie) został zrealizowany. Na tej podstawie organ rzetelnie zrealizuje kolejne wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 09 grudnia 2022 r. III SA/Po 631/22, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji, jak w pkt. I sentencji wyroku. W pkt. II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 206 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 29 083 zł obejmującą uiszczone wpisy (18 283 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (10 800 zł) zgodnie z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Odnośnie wynagrodzenia pełnomocnika sąd uwzględnił, że zarówno zarzuty, jak i uzasadnienie skarg w istocie powielają treść dotychczasowych wniosków i w obu połączonych sprawach są praktycznie tożsame a pełnomocnik obecny na jednej rozprawie jedynie podtrzymał dotychczasowe stanowisko nie wnosząc nic ponadto, Ponadto kluczową przyczyną uchylenia rozstrzygnięć organów nie były jedynie zarzuty podniesione w skargach.