III SA/Po 1506/21

III SA/Po 1506/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 2079/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
ORZECZONO O NIEZGODNOŚCI ZASKARŻONEGO ZARZĄDZENIA Z PRAWEM
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 328
art. 2 pkt 20, art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 13,
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 94 ust. 1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 01 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej 1. orzeka o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Jednym pismem ("Skargą") z [...] stycznia 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. (dalej jako "Spółdzielnia" lub "skarżąca") zaskarżyła:
1) uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z [...] października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...] Spółka Akcyjna,
2) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna;
3) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych I roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna;
4) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P..
I. Zaskarżonej uchwale Rady Miasta P. (zwanej też dalej "Uchwałą") Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym kwestia ustalanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej jest zastrzeżona do kompetencji rady gminy, podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej w skrócie "u.z.z.w.") i wydane na ej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ"), które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej (zdaniem autora skargi Spółdzielnia taki właśnie rodzaj ścieków odprowadza do kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu [...] S.A.), co wyklucza kompetencje innych organów w tym zakresie;
b) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (dalej w skrócie "u.g.k.") – przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym Rada Miasta P. (dalej jako "Rada Miasta") uprawniona jest do powierzenia Prezydentowi Miasta (zwanemu dalej "Prezydentem Miasta") uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu [...] S.A. (zwanej też dalej "Spółką"), podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. u.z.z.w. i wydane na jej podstawie rozporządzenie MGMiŻŚ – które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co tym samym wyłącza możliwość zastosowania art. 4 u.g.k.;
c) art. 2 pkt 10 w zw. z art. 20 i art. 24b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 1, § 2 pkt 2, § 4, § 5, § 13 rozporządzenia MGMiŻŚ – przez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przepisów szczególnych regulujących sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co skutkowało uchwaleniem przez Radę Miasta skarżonej uchwały, a następnie wydaniem przez Prezydenta Miasta skarżonych zarządzeń, w sytuacji braku kompetencji do regulowania tych kwestii.
II. Z kolei zaskarżonym zarządzeniom Spółdzielnia zarzuciła następujące naruszenia prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.– przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym Prezydent Miasta uprawniony jest, w oparciu o uchwałę Rady Miasta, do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. u.z.z.w. i wydane na jej podstawie rozporządzenie MGMiŻŚ – które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co tym samym wyłącza możliwość zastosowania art. 4 u.g.k.;
b) art. 2 pkt 10 w zw. z art. 20 i art. 24b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 1, § 2 pkt 2, § 4, § 5, § 13 rozporządzenia MGMiŻŚ – przez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przepisów szczególnych regulujących sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta skarżonych zarządzeń, w sytuacji braku kompetencji do regulowania tych kwestii;
c) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 u.g.k. – przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieustalenie przez Prezydenta Miasta sposobu ustalenia opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, a także bezpodstawne przekazanie Spółce kompetencji do ustalenia sposobu ustalania opłat za usługi odprowadzania wód opadowych systemem kanalizacji ogólnospławnej Spółki.
Z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
i) stwierdzenie nieważności "skarżonych aktów prawa miejscowego", tj. uchwały nr [...] – w części dotyczącej powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki – oraz stwierdzenie nieważności w całości zarządzeń nr: [...], [...] i [...], albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, względnie uchylenie "skarżonych aktów prawa miejscowego";
ii) przeprowadzenie dowodu z załączonych do Skargi dokumentów:
- wiadomości elektronicznej z [...] grudnia 2020 r. skierowanej przez pracownika Spółki do Spółdzielni oraz załączonej do tej wiadomości Umowy nr [...] na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej i załączników do ww. umowy: nr 1, "Instrukcja rozliczania odbiorców usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej" obowiązująca od 1 stycznia 2021 r., "Regulamin korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie Miasta P." obowiązujący od 1 stycznia 2021 r.,
- decyzji z 07 maja 2018 r.,
- "Instrukcji obciążania odbiorców usług z tytułu korzystania z urządzeń kanalizacji ogólnospławnej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" obowiązującej od 1 stycznia 2018 r.,
na okoliczności wskazane w uzasadnieniu Skargi;
iii) zasądzenie na rzecz skarżącej od organów kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponadto, na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały i zaskarżonych zarządzeń, a na wypadek gdyby organy nie uwzględniły przedmiotowego wniosku – wniosła na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały i zaskarżonych zarządzeń przez Sąd, gdyż Ich wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu Skargi jej autorka – przedstawiwszy stan faktyczny sprawy, związany ze zmianą od 01 stycznia 2021 r. podstawy prawnej realizacji na rzecz Spółdzielni usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, a także stan prawny w zakresie wód opadowych i roztopowych obowiązujący od 01 stycznia 2018 r. – uszczegółowiła i umotywowała podniesione zarzuty oraz sformułowane w skardze wnioski, opierając je zasadniczo na dwóch podstawowych twierdzeniach, a mianowicie, że:
- organy Miasta P. nie mogły na podstawie art. 4 u.g.k. ustalić ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej Spółki, albowiem Spółdzielnia nie odprowadza do ww. kanalizacji takich wód, lecz ścieki komunalne. A w tym zakresie obowiązują regulacje szczególne – przepisy u.z.z.w. i wydanego na ich podstawie rozporządzenia MGMiŻŚ – uprawniające organy Wód Polskich do ustalania ceny za odprowadzanie ścieków komunalnych do kanalizacji ogólnospławnej, wyłączające kompetencje z art. 4 u.g.k.;
- w zarządzeniu nr [...] wadliwie nie doszło do wskazania sposobu, w jaki ma być ustalana opłata za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, gdyż nie został w nim ustalony sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, stanowiący – zdaniem skarżącej – materię podlegającą unormowaniu w akcie wydawanym na podstawie art. 4 u.g.k., a nie w regulaminie zatwierdzanym na podstawie art. 13 u.g.k.
Poza tym skarżąca wytknęła, że Spółka bezpodstawnie wlicza powierzchnię dachów do powierzchni spływu, co z kolei przekłada się na wysokość opłat.
W sporządzonej 24 lutego 2021 r. "odpowiedzi na skargę z dnia 27 stycznia 2021 r." pełnomocnik Rady Miasta i Prezydenta Miasta, r.pr. J. N., wniósł o:
a) odrzucenie skargi – z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółdzielni,
ewentualnie o:
b) oddalenie skargi w całości – z uwagi na bezpodstawność zarzutów i oparcie ich na błędnym rozumieniu obowiązujących przepisów prawa,
a ponadto o:
c) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarządzeniem z 1 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 27 Zarządzenia Prezesa NSA nr 14 z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, zarządził rozdzielenie 4 skarg objętych ww. pismem ("Skargą") Spółdzielni z 27 stycznia 2021 r. i ich odrębne zarejestrowanie. I tak, skarga na:
. uchwałę nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 403/21 (obecnie: III SA/Po 1505/21);
. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 404/21 (obecnie: III SA/Po 1487/21);
. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 405/21;
. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 406/21 (obecnie: III SA/Po 1506/21).
Pismem procesowym z 15 marca 2021 r. – złożonym do sprawy o sygn. akt III SA/Po 403/21 – skarżąca ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem:
. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 403/21 odrzucił skargę Spółdzielni na uchwałę nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5528/21, w którym stwierdzono, że zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenie ww. uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.;
. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 404/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5529/21, w którym stwierdzono, że Spółdzielnia wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenie ww. zarządzenia przed sądem administracyjnym – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – ponieważ zaskarżone zarządzenie nakłada na nią obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zaś skarżąca uważa zakres tego obowiązku, sposób jego realizacji za wprowadzony bez wystarczającej podstawy prawnej;
. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 405/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron;
. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 406/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5530/21, w którym stwierdzono, że podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie uregulowanym w załączniku do ww. zarządzenia, co oznacza, iż zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wpływa na sferę prawną Spółdzielni, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Po zwrocie przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 07 grudnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 1506/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia nr [...].
W piśmie procesowym z 07 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował o zapadłym w dniu 03 listopada 2021 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 639/21 oraz o aktualności rozważań zawartych w ww. wyroku w okolicznościach niniejszego postępowania.
Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej, r.pr. A. D., podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w dalszych pismach procesowych. Podkreśliła, że za okres, w którym opłaty za odprowadzanie "deszczówki" były na naliczane przez [...] na podstawie wewnętrznych instrukcji, skarżąca pozostaje w sporze sądowym ze Spółką co do obowiązku zapłaty. Pełnomocnik skarżącej zaznaczyła również, że według jej wiedzy, uzyskanej od kierowników odnośnych osiedli, do zmieszania ścieków bytowych oraz "deszczówki" dochodzi niekiedy już w instalacji należącej do Spółdzielni, gdyż są to zwykle stare instalacje.
Pełnomocnik organu, r.pr. A. M., oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach procesowych organu. Drugi z pełnomocników organu, r.pr. P. M., podkreślił, że zdaniem organu nie ma możliwości objęcia taryfą, opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nawet jeśli ten sam podmiot odprowadza też ścieki bytowe.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej zaskarżone zarządzenie nr [...] jest aktem prawa miejscowego i wnosi o stwierdzenie jej nieważności.
W ocenie pełnomocnika organu zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., które weszło w życie z dnie podpisania (zgodnie z jego § 3).
W sprawie tej zostało wiążąco przesądzone – zapadłym w niej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. o sygn. III OSK akt 5530/21 – że skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia ww. zarządzenia, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy dodać, że cytowanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym wypada wyjaśnić, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że wyrokiem z 07 grudnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 777/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na przedmiotowe zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z 1 grudnia 2020 r. Jednakże wyrok ten w dniu rozstrzygania niniejszej sprawy pozostawał nieprawomocny, i już z tego względu nie znajdował w niej zastosowania przepis art. 101 ust. 2 u.s.g.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy na wstępie podkreślić, że zaskarżone zarządzenie tworzy – wraz z pozostałymi aktami organów Miasta P. zaskarżonymi pismem ("Skargą") Spółdzielni z 27 stycznia 2021 r. – system aktów prawnych, na podstawie których [...] S.A. z siedzibą w P. ("Spółka") nalicza skarżącej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z należących do Spółdzielni nieruchomości, począwszy od 01 stycznia 2021 r. Natomiast – jak wyjaśniono w skardze – w okresie od 01 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. Spółka naliczała ww. opłaty na podstawie swojego wewnętrznego dokumentu, wydanego przez jej zarząd, pt. "Instrukcja obciążania odbiorców usług z tytułu korzystania z urządzeń kanalizacji ogólnospławnej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" (k. 24 akt sądowych). Z kolei przed 1 stycznia 2018 r. [...] S.A. pobierała opłaty za odprowadzanie wód (ówcześnie, verba legis: "ścieków") opadowych i roztopowych na podstawie zatwierdzanej przez Radę Miasta, na wniosek Spółki – w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.; w skrócie "u.z.z.w.") – taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych (zob. np. taryfa dot. kanalizacji ogólnospławnej zatwierdzona na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r.; k. 44-49 akt sądowych).
Zarysowane wyżej przemiany reżimów prawnych, w ramach których Spółka pobierała opłaty za odprowadzanie z nieruchomości wód opadowych i roztopowych za pośrednictwem kanalizacji na przestrzeni ww. lat, w istotnej mierze stanowiły pokłosie zmian legislacyjnych związanych z uchwaleniem w 2017 r. nowego Prawa wodnego (tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566; w skrócie "p.w."), w wyniku których to zmian doszło m.in. do wyłączenia wód opadowych i roztopowych z normatywnej kategorii "ścieków". W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 u.z.z.w. – zawierający definicję legalną "ścieków" sformułowaną na potrzeby tej ustawy – zaliczał do ścieków m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi: "c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Począwszy od 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 u.z.z.w. – w brzmieniu nadanym przez art. 494 pkt 1 lit. p.w. – nie zalicza już wód opadowych i roztopowych do normatywnej kategorii "ścieków". Nie oznacza to wszakże, że analizowany rodzaj wód utracił całkowicie normatywne znaczenie. Dość powiedzieć, że termin prawny "wody opadowe i roztopowe" – z tym że od 24 sierpnia 2017 r. uzupełniony o dodatkowe określenie, iż chodzi o wody opadowe i roztopowe "będące skutkiem opadów atmosferycznych" – pozostał m.in. w definicji legalnej "ścieków komunalnych", pod którym to pojęciem należy rozumieć "ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych" (art. 2 pkt 10 u.z.z.w.). Z kolei wspomniane "ścieki bytowe" to "ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków" (art. 2 pkt 9 u.z.z.w.).
Tak długo, jak wody opadowe i roztopowe zaliczały się do ogólnej kategorii "ścieków", tak długo usługa polegająca na ich odprowadzaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne niewątpliwie zawierała się w ogólnym pojęciu "zbiorowego odprowadzania ścieków" – obejmującym "działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" (art. 2 pkt 20 u.z.z.w.). W konsekwencji ustalanie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się ówcześnie na ogólnych zasadach dotyczących ustalania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, uregulowanych w u.z.z.w. (w art. 20 i nast.).
Wspomniane wyżej wyłączenie kategorii wód opadowych i roztopowych z ogólnej definicji ścieków, dokonane w związku z uchwaleniem nowego Prawa wodnego, pod znakiem zapytania postawiło dopuszczalność dalszego ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w ramach procedury taryfikacyjnej przewidzianej w u.z.z.w.
W ocenie Sądu, w aktualnym stanie prawnym (obejmującym także okres, w którym doszło do wydania zaskarżonych aktów) jest to już niedopuszczalne.
Oto bowiem "taryfą" w rozumieniu u.z.z.w. jest "zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania" (art. 2 pkt 12). Nie ulega wątpliwości, że tak rozumiana taryfa może obejmować różne grupy odbiorców usług. Jednakże swoboda ujmowania lub wyodrębniania takich grup w taryfie jest w istotnej mierze limitowana wprowadzoną przez ustawodawcę definicją "taryfowej grupy odbiorców usług", pod którym to pojęciem rozumie się wyłącznie "odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi" (art. 2 pkt 13 u.z.z.w.). A skoro – jak to już wyżej wskazano – działalność (usługa) polegająca na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych obecnie nie mieści się już w normatywnym pojęciu "zbiorowego odprowadzania ścieków" (zob. art. 2 pkt 20 u.z.z.w.), a odbiorcy takiej usługi nie mogą być w szczególności uznani za grupę odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków (o jakich mowa w art. 2 pkt 13 u.z.z.w.), to należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie mogą już być wprowadzane (ustalane) w taryfach, o jakich mowa w u.z.z.w. – i to ani w postaci odrębnej taryfy, ani poprzez wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców takich usług.
Potwierdza to piśmiennictwo, w którym wskazuje się, że "obecnie w taryfach wodociągowo-kanalizacyjnych nie można ustalać odrębnej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, tak jak to miało miejsce dotychczas. W grę nie wchodzi także wyodrębnienie osobnej grupy taryfowej na potrzeby pobierania opłat od podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe" (zob. E. Topolnicka, M. Maśliński, Deszczówka wykreślona z definicji ścieków, "Kierunek Wod-Kan" nr 3/2018; https://www.kierunekwodkan.pl/artykul,59410,deszczowka-wykreslona-z-definicji-sciekow.html; dostęp: 29.04.2022 r.). "Konsekwencją wydzielenia przez prawo wodne «deszczówki» z kategorii ścieków, jest nie tylko zmiana ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w tym zakresie, ale w konsekwencji brak możliwości uwzględnienia w taryfie za wodę i ścieki kosztów świadczenia usług zagospodarowania tego rodzaju wód" (M. Kiełbus, J. Kostrzewska, "Deszczówka" – nieustanny dylemat branży?, "Zeszyty Izy Gospodarczej «Wodociągi Polskie»" nr 1/2018, s. 14; https://www.ziemski.com.pl/assets/new/publikacje/igwp.pdf; dostęp: 29.04.2022 r.). Zauważmy, że przeciwko dopuszczalności ewentualnego uwzględniania kosztów zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych – także tych odprowadzanych do kanalizacji ogólnospławnej, prowadzącej ścieki komunalne (w skład których może też wchodzić ww. "deszczówka") – jako czynnika wpływającego na wysokość opłat ustalanych jako wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców, przemawia w szczególności normatywny wymóg alokacji kosztów na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług oraz nakaz eliminowania subsydiowana skrośnego (por. zwłaszcza §§ 10-12 i § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; Dz. U. poz. 472, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ").
W tym miejscu należy zaznaczyć – w nawiązaniu do twierdzeń skarżącej, iż w odniesieniu do jej terenów Spółka w istocie nie świadczy usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, lecz usługę odprowadzania ścieków komunalnych (stanowiących mieszaninę ścieków bytowych oraz wód opadowych i roztopowych) – że to, czy w konkretnym przypadku (tj. w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub do konkretnego odbiorcy usług, tu: Spółdzielni) dochodzi do świadczenia usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, czy może jednak usługi odprowadzania ścieków komunalnych, jest kwestią faktu, którego ustalenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu pozbawione jest prawnej relewancji. Dla takiej oceny znaczenie ma bowiem jedynie to, czy możliwe jest świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz na jakiej podstawie prawnej (w jakim reżimie prawnym), a nie to, czy w konkretnym przypadku jest rzeczywiście świadczona taka usługa. Trafnie skonstatowano w odpowiedzi na Skargę, że z faktu, iż – zdaniem skarżącej – Spółka nie świadczy na rzecz Spółdzielni usługi odprowadzania wód opadów i roztopowych, lecz usługę odprowadzania ścieków komunalnych, nie wynika wadliwość zaskarżonych aktów lub ich niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami prawa. Należy podkreślić, że spór o to, jaki konkretnie rodzaj usługi świadczy Spółka na rzecz Spółdzielni – a w konsekwencji: czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania na rzecz Spółki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – jest sporem o charakterze cywilnoprawnym (sprawą cywilną), do których to sporów (spraw) rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym sam fakt lub okoliczności zaistnienia takiego sporu mogą podlegać uwzględnieniu jedynie przy analizie, czy poprzez wydanie zaskarżonego aktu mogło dojść do naruszenia szeroko rozumianego interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (czego dowodzi treść zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia NSA), natomiast już nie w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. przy ocenie, czy akt ten nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W takim przypadku punktem odniesienia (wzorcem normatywnym) są bowiem przepisy prawa normujące zasady i tryb podejmowania takiego aktu. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że w postanowieniu z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5530/21 Naczelny Sąd Administracyjny, analizując kwestię legitymacji procesowej Spółdzielni, stwierdził, że z nieruchomości, którymi ona zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe.
Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że – wbrew twierdzeniom skargi – przepisy u.z.z.w. oraz rozporządzenia MGMiŻŚ dotyczące taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie stanowią właściwego ("szczególnego" – lex specialis) trybu ustalania cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Czy wobec tego za właściwy można jednak uznać tryb, w jakim doszło do wydania zaskarżonych aktów – odpowiedź na to pytanie zależy, w dalszej kolejności, od przesądzenia, czy usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych świadczona przez spółkę komunalną może być w ogóle uznana za "usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 679; w skrócie "u.g.k.") oraz "usługę publiczną" w rozumieniu art. 13 u.g.k.
Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej" należy objaśniać w szczególności w powiązaniu z następującymi przepisami:
- art. 1 ust. 2 u.g.k. – w którym mowa jest o "zadaniach o charakterze użyteczności publicznej", rozumianych jako zadania, "których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" i których wykonywanie mieści się w pojęciu "gospodarki komunalnej";
- art. 1 ust. 1 u.g.k. – w świetle którego zakresem pojęcia "gospodarka komunalna" objęte jest wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej";
- art. 7 ust. 1 u.s.g. – który stanowi, że "[z]aspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy", a ponadto zawiera niewyczerpujące wyliczenie zadań własnych gminy, w którym znalazły się m.in. sprawy "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.).
Uwzględniając ów kontekst normatywny, należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym usługami o charakterze użyteczności publicznej są "usługi powszechnie dostępne (czyli albo mające charakter niewykluczalny, albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany (ciągle) szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Z kolei komunalnymi usługami o charakterze użyteczności publicznej są te spośród wzmiankowanych usług, których świadczenie lub też organizowanie jest w danym przypadku przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym (tj. w znaczeniu przyjętym w art. 1 u.g.k.). Muszą to być zatem usługi (o charakterze użyteczności publicznej), które w sensie przedmiotowym zaspokajają potrzeby danej wspólnoty samorządowej oraz są równocześnie świadczone lub też organizowane przez podmioty, które się mieszczą w podmiotowym zakresie pojęcia «gospodarka komunalna»", a więc przez: 1) jednostki samorządu terytorialnego; 2) związki jednostek samorządu terytorialnego; 3) odrębne od jednostek samorządowych podmioty prawa (osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), którym jednostki samorządu terytorialnego powierzyły w drodze umowy wykonywanie określonych zadań (usług) z zakresu gospodarki komunalnej oraz 4) odrębne w sensie prawnym od danej jednostki samorządowej podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez te jednostki samorządowe (tj. przez gminy, powiaty i województwa), względnie też takie podmioty, do który te jednostki samorządowe przystąpiły" (zob. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 4 do art. 4, ss. 301-302).
W świetle powyższych uwag w pojęciu "usługi o charakterze użyteczności publicznej" mieści się niewątpliwie omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przy czym w sytuacji, gdy jest ona świadczona np. przez spółkę prawa handlowego z wyłącznym lub większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego – tu: przez [...] S.A. – posiada z pewnością status "komunalnej usługi o charakterze użyteczności publicznej".
Potwierdza to wykładnia historyczna, oparta na spostrzeżeniu, że świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez szereg lat wchodziło w zakres "zbiorowego odprowadzania ścieków", będącego z kolei niewątpliwie działalnością o charakterze użyteczności publicznej. W art. 3 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca expressis verbis przesądził, że zarówno zbiorowe zaopatrzenie w wodę, jak i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniami własnymi gminy. Dokonane w 2017 r. normatywne wyłączenie wód opadowych i roztopowych z zakresu pojęcia "ścieki", skutkujące niemożnością dalszego klasyfikowania usługi odprowadzania ww. wód jako działalności z zakresu "zbiorowego odprowadzania ścieków", żadną miarą nie zmieniło istoty tej usługi, ani jej publicznej użyteczności. W szczególności zorganizowane odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nadal należy do zadań własnych gminy – jako "sprawa kanalizacji" w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.
W konsekwencji należy stwierdzić, że omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych mieści się również w pojęciu "usług publicznych", o jakich mowa w art. 13 u.g.k. Sąd w niniejszym składzie przychyla się bowiem do stanowiska, zgodnie z którym użyte w tym przepisie określenie "usługi publiczne" należy interpretować w kontekście art. 1 ust. 2 u.g.k., a zatem jako równoznaczne "usługom o charakterze użyteczności publicznej". Wprowadzenie zaś – niezgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (por. § 10 ZTP) – innego (drugiego) określenia na oznaczenie tego samego pojęcia "jest niczym innym jak tylko skutkiem braku konsekwencji ustawodawcy w zachowaniu niezbędnej precyzji aktu prawnego w zakresie stosowanych pojęć ustawowych" (zob. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.1. do art. 13, s. 219).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów rada gminy (tu: Rada Miasta) posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych – także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej – świadczone przez spółkę komunalną (tu: [...] S.A.), na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k..
W ocenie Sądu w niniejszym składzie, poprawności takiego wniosku nie podważa zastrzeżenie, że użyte w tym przepisie pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę oraz mieć charakter rynkowy (tak C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.5. do art. 4, s. 92). Albowiem to, czy ustalone przez radę gminy w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ceny lub stawki opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych rzeczywiście stanowią wynagrodzenie za ww. usługę – w znaczeniu świadczenia pieniężnego odpowiadającego wartości rynkowej usługi (tj. stanowiącego jej ekwiwalent) – jest w każdym konkretnym przypadku kwestią faktu, podlegającego wyjaśnieniu z uwzględnieniem wysokości ustalonych cen lub stawek opłat oraz sposobu ich kalkulacji przez prawodawcę lokalnego.
Z powyższym wymogiem ekwiwalentności cen lub stawek opłat ustalanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wiąże się, również podnoszony w doktrynie i orzecznictwie, problem ich dobrowolności. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, przewidziane w ww. przepisie terminologiczne zróżnicowanie opłat i cen jest pozbawione znaczenia normatywnego (tak m.in. C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002, uw. 7 do art. 4; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 3 do art. 4, s. 301; C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4, s. 100). W konsekwencji nie należy dopatrywać się w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych (C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.5. do art. 4, s. 92; tak też M. Biliński [w:] M. Biliński i in., Gospodarka komunalna. Problematyka realizacji zadań publicznych, Warszawa 2020, s. 29). "Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi «urzędowo» należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za «usługę» ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą" (wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2001, nr 4, poz. 129; podobnie wyrok NSA z 14.03.2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772). Ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. opłaty z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej nie są więc – i nie mogą być – opłatami w takim rozumieniu (jako przymusowych danin) i należy traktować je wyłącznie jako wynagrodzenie za usługę (cenę), ustalone w drodze publicznoprawnej (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4, s. 100).
W ocenie Sądu sporne opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej nie mają, co do zasady, charakteru opłaty przymusowej. Po pierwsze, dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej w ogóle nie korzystać, np. zagospodarowując wody opadowe i roztopowe na terenie własnej nieruchomości. Po drugie, w przypadku, gdy dany podmiot korzysta już z takiej usługi, może z niej następnie zrezygnować – o czym świadczą postanowienia "Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej" (zwanego w skrócie "Regulaminem"), zatwierdzonego zarządzeniem nr 921/2020/P (zob. § 5 ust. 5 pkt 4 Regulaminu, w którym przewiduje się, że umowa z odbiorcami usług powinna w szczególności zawierać postanowienia dotyczące okresu jej obowiązywania oraz warunków wypowiedzenia). Z kolei ewentualne twierdzenie, że w takim przypadku można jednak dopatrywać się swoistego "przymusu życiowego" w korzystaniu z ww. usługi (por. np. nieprawomocny wyrok WSA z 14.01.2021 r., III SA/Gd 716/20, CBOSA) wydaje się być raczej przesadzone, podobnie jako podnoszona na jego poparcie teza o braku możliwości w miarę szybkiego stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji.
Wprawdzie pewnej postaci przymusu – i to charakterze prawnym – można by się dopatrywać w unormowaniu § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w myśl którego "[d]ziałka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej" (por. np. nieprawomocny wyrok WSA z 24.03.2022 r., III SA/Po 1607/21, CBOSA), ale taka teza nie wydaje się być uzasadniona w stopniu, który wykluczałby regulowanie przedmiotowych opłat w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Po pierwsze, ów "przymus" nie ma charakteru bezwzględnego (powszechnego), gdyż już w kolejnym przepisie (§ 28 ust. 2 rozporządzenia MI) przewiduje się zwolnienia z ww. powinności, obejmujące – poza budynkami, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – wszystkie tzw. budynki niskie, a więc budynki do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie (§ 8 pkt 1 rozporządzenia MI). Po drugie, istotne wątpliwości musi aktualnie budzić zgodność regulacji § 28 ust. 1 rozporządzenia MI z aktami wyższego rzędu, a zwłaszcza z aksjologią i unormowaniami nowego Prawa wodnego, wyraźnie preferującego naturalną retencję wód (czego wyrazem jest m.in wprowadzenie opłat za zmniejszanie naturalnej retencji terenowej – por. art. 269 p.w.). Po trzecie, najwyraźniej sam prawodawca zdał sobie sprawę z pewnej już anachroniczności bezwzględnego stosowania reguły ujętej w § 28 ust. 1 rozporządzenia MI, skoro z dniem 1 stycznia 2018 r. znowelizował przywołany wyżej ust. 2 w sposób znacznie liberalizujący dotychczasową, bardzo rygorystyczną regulację – niedopuszczającą żadnych zwolnień, poza przypadkami braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – wprowadzając wspomniane wyżej zwolnienie dla wszystkich budynków niskich.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że jej przedmiotem jest kontrola legalności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 01 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P. – wydanego na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.k.
W myśl art. 13 u.g.k. spółka [z udziałem j.s.t.] określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin, o którym mowa w ust. 1, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2).
Wbrew twierdzeniom skargi akt zatwierdzenia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej. W doktrynie pozostaje sporne, na jakiej podstawie prawnej taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego – w szczególności czy jako inny "akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy może jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. II.2. do art. 13, ss. 235-237).
W niniejszej sprawie zostało przesądzone – zapadłym w niej postanowieniem NSA – że przedmiotowe zarządzenie jest zaskarżalne na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
W związku z tym należy podkreślić, że możliwe jest zaskarżenie samego zarządzenia zatwierdzającego regulamin w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie jest natomiast możliwe zaskarżenie załącznika do tego zarządzenia obejmującego regulamin świadczenia usług przez spółkę. Regulamin ten wydawany jest bowiem przez przedsiębiorcę, a nie przez gminę, i nie dotyczy przy tym spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. A ponadto kontrola regulaminu odbywa się w innym trybie (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. II.2. do art. 13, ss. 236-237) – w szczególności w ramach kontroli właściwej dla wzorców umownych w rozumieniu art. 384 Kodeksu cywilnego.
Sad w niniejszym składzie podziela także pogląd, w myśl którego: "Uwzględniając przy tym fakt, że sąd administracyjny kontroluje działania organów administracji publicznej jedynie pod kątem ich zgodności z prawem, a nie pod kątem ich celowości, jak też biorąc pod uwagę okoliczność, iż omawiany tutaj akt (w sprawie zatwierdzenia regulaminu) jest podejmowany przez organ wykonawczy w warunkach uznania administracyjnego, należałoby stwierdzić, że sąd administracyjny będzie w omawianych przypadkach badał jedynie jego zgodność z tzw. normami dopełnienia, a więc z normami wynikającymi z przepisów ustanawiających na rzecz organu administracyjnego szeroko rozumianą kompetencję do określonego zachowania się: są to przepisy ustanawiające m.in. prawną formę działania, właściwość, tryb postępowania, umocowujące konkretne osoby do działania w charakterze organu administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 319 i 337). Sąd będzie też badał przestrzeganie ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57), które w omawianych sytuacjach powinny być stosowane odpowiednio (i które nakazują m.in., by przed wydaniem aktu zatwierdzającego regulamin dać zainteresowanej spółce możliwość wypowiedzenia się przed organem wykonawczym w kwestii ewentualnych zastrzeżeń sformułowanych przez tenże organ w odniesieniu do konkretnego regulaminu). Sąd administracyjny nie może zatem uchylić, w wyniku wniesienia skargi, aktu zatwierdzającego regulamin w przypadku, gdy w przeciwieństwie do organu wykonawczego jednostki samorządowej dojdzie do wniosku, iż zatwierdzony owym aktem regulamin np. zawiera niedozwolone postanowienia wzorców umów. Do tego sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji. Powinien on natomiast uchylić wzmiankowany akt wówczas, gdy stwierdzi jego niezgodność ze wspomnianymi normami dopełnienia lub też z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego" (zob. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 9 do art. 13, s. 483).
Jak to już wyżej wskazano, usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych stanowi usługę publiczną w rozumieniu art. 13 u.g.k. Zatem regulamin korzystania z takich usług może zostać ustalony w ww. trybie.
Jednakże, w ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie jest wadliwe w stopniu istotnym z tego powodu, że został nim zatwierdzony Regulamin obejmujący postanowienia szczegółowe, co do których określenia (ustalenia) Spółka nie miała kompetencji. Chodzi mianowicie o zamieszczoną w § 6 Regulaminu regulację poświęconą określeniu sposobu (metod) ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Zdaniem Sądu kwestia ta mieści się w pojęciu "postanawiania o s p o s o b i e u s t a l a n i a cen i opłat za usługi komunalne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W konsekwencji właściwym do regulowania tej kwestii jest organ j.s.t., w wydawanym na podstawie ww. przepisu akcie prawa miejscowego, a nie spółka z udziałem j.s.t. w regulaminie ustalanym w trybie art. 13 u.g.k.
A ponieważ na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.k. organ wykonawczy j.s.t. może tylko w całości zatwierdzić, albo w całości odmówić zatwierdzenia przedłożonego mu przez spółkę regulaminu, to – konsekwentnie – sąd administracyjny, uznając wadliwość aktu zatwierdzenia regulaminu choćby tylko z powodu częściowej wadliwości tego ostatniego, w każdym przypadku akt zatwierdzenia może wyeliminować z obrotu prawnego tylko w całości.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu istotnym. Zarazem nie ulega wątpliwości, że od dnia jego wydania upłynął już ponad rok, co w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego aktu. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji orzeczenia o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił (pkt 1 sentencji wyroku).
Wypada w tym miejscu wyjaśnić – w nawiązaniu do prima facie rozbieżnej treści art. 147 p.p.s.a., który w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nakazuje alternatywnie: stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu albo jego wydanie z naruszeniem prawa, oraz przepisów art. 94 u.s.g., z których z kolei wynika alternatywa: stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu albo orzeczenie o jego niezgodności z prawem – że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa" dotyczy nieistotnych wad prawnych, zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem" dotyczy istotnych wad prawnych aktu (zob. wyrok NSA z 14.11.2018 r., II OSK 2733/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z 14.04.2011 r., I OSK 12/11, CBOSA).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (300 zł) oraz należne pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – łącznie 780 zł.