II SA/GD 1276/24

II SA/Gd 1276/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2024 r., nr SKO Gd/7186/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczeg w Gdańsku na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 886 (osiemset osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 20 października 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył
"C. Spółce jawnej (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 29.530,56 zł za umieszczenie w dniach od 29 czerwca 2023 r. do 20 października 2023 r. dwóch jednostronnych, wolnostojących, przenośnych tablic reklamowych typu witacz wejściowy na ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) oraz na ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 0,35 m2 każda, niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania tych tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 30 września 2024 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 29 czerwca 2023 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że przy ul. [...] w G. (działka
nr [...] obręb [...]) i przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) umieszczono dwie jednostronne, wolnostojące, przenośne tablice reklamowe typu witacz wejściowy
o wymiarach 0,50 m x 0,70 m każda (powierzchnia reklamowa 0,35 m2). Kolegium wskazało, że pismem z 4 lipca 2023 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanych na 27 lipca 2023 r. oględzinach. Organ odwoławczy podał, że kontrole terenowe przeprowadzone przez pracowników GZDiZ w dniach: 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13. i 26 lipca 2023 r. oraz 18 września 2023 r. potwierdziły dalsze umieszczenie tablic reklamowych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Również podczas oględzin przeprowadzonych
w dniu 27 lipca 2023 r. stwierdzono dalsze umieszczenie ww. tablic reklamowych, niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
Kolegium wskazało następnie, że miejsce, w którym znajdowały się sporne tablice reklamowe to obszar oznaczony symbolem S0. Uchwała Krajobrazowa w § 12 ust. 6 określa szczegółowe ustalenia dla tego obszaru odnoszące się do tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, zaś obiekty będące przedmiotem postępowania nie kwalifikują się do żadnego z tych, które zostały dopuszczone w Uchwale Krajobrazowej w tym obszarze.
W związku z tym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 37d u.p.z.p., prawidłowo wymierzył Spółce karę pieniężną.
Organ odwoławczy podniósł, że w obszarze S0 dopuszczalne jest umieszczanie tablic reklamowych typu witacz wejściowy w trzech formach: witacz wejściowy w formie pulpitu, dwustronny stojak reklamowy oraz jednostronny stojak reklamowy. Zdaniem Kolegium Prezydent prawidłowo zakwalifikował sporne tablice reklamowe jako witacze wejściowe w formie pulpitów. Zwrócono uwagę, że aby umieszczoną w obszarze S0 tablicę reklamową uznać za witacz wejściowy w formie pulpitu lub stojak reklamowy muszą zostać spełnione określone w Uchwale Krajobrazowej warunki. Odwołując się do definicji słownikowej organ odwoławczy podał, że pulpit to "pochyły blat w ławce szkolnej, biurku, klęczniku itp.; też: stolik do pisania z pochyłym blatem". Natomiast Uchwała Krajobrazowa definiuje witacz wejściowy jako "tablicę reklamową z reklamą bieżącej oferty działalności (w szczególności o wydarzeniu, wystawie, jadłospisie) sytuowaną w miejscu jej prowadzenia (w szczególności na obiekcie budowlanym lub jako reklama przenośna)".
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że niezgodne z Uchwałą Krajobrazową tablice reklamowe umieszczono na pochyłej płaszczyźnie, czy też pochyłym blacie, tzw. pulpicie. Umieszczenie ich w obrębie ogródka gastronomicznego restauracji (§ 12 ust. 6 pkt 1 lit. d Uchwały Krajobrazowej) oraz prezentowana treść reklamy, tj. menu restauracji (jadłospis), pozwala jednoznacznie zakwalifikować je jako witacz wejściowy.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sporne tablice reklamowe nie są tzw. stojakami reklamowymi. W tym zakresie wyjaśniono,
że stojak reklamowy to tzw. potykacz (a-board). Podkreślono, że stojak reklamowy musi być wykonany technikami plastycznymi, o czym mowa w § 12 ust. 6 pkt 1 lit. c Uchwały Krajobrazowej, tymczasem treść niezgodnych z tą uchwałą tablic reklamowych została sporządzona w formie druku. Kolegium podało, że zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt 37 Uchwały Krajobrazowej technika plastyczna to "ręczne wytwarzanie informacji wizualnej, w szczególności: malunku, rysunku, mozaiki, sgraffita, witrażu, metaloplastyki". Zwrócono uwagę, że Uchwała Krajobrazowa nie przewiduje formy drukowanej jako techniki plastycznej. Gdyby zatem uznać - jak wskazano w odwołaniu - sporne tablice reklamowe za tzw. stojaki reklamowe to nadal będą one niezgodne z Uchwałą Krajobrazową. Przepisy tej uchwały przewidują wyłączenie od zasady wykonania tablicy reklamowej (witacza wejściowego) technikami plastycznymi dla witacza wejściowego w formie pulpitu. Jednakże dopuszczalna powierzchnia ekspozycji reklamy dla witacza wejściowego w formie pulpitu, której treść została wydrukowana, wynosi nie więcej niż 0,13 m2. W przypadku zaś dwóch tablic reklamowych umieszczonych przy ul. [...] i ul. [...] powierzchnia ta została znacznie przekroczona.
Organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału z miejskiego systemu monitoringu pozwala stwierdzić, iż tablice reklamowe były umieszczone w okresie objętym decyzją
o różnych porach dniach - zarówno w godzinach otwarcia lokalu (poniedziałek - czwartek: 12:30 - 22:00; piątek - sobota: 11:30 - 23:00; niedziela: 11:30 - 21:00), a także poza godzinami otwarcia lokalu (co de facto jest niezgodne z Uchwałą Krajobrazową). Zatem przesłanka zawarta w § 12 ust. 6 pkt 1 lit. e tej uchwały również została w tym wypadku spełniona.
Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że w sprawie uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne
z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia
(art. 37d ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Organ odwoławczy wskazał, że za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się dzień dokonania w sprawie pierwszej czynności urzędowej,
o której powiadomiono stronę. W niniejszej sprawie taką pierwszą czynnością była kontrola dokonana przez organ pierwszej instancji w dniu 29 czerwca 2023 r., o której Strona została poinformowana zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 4 lipca 2023 r.
Końcowo Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.". W ocenie organu odwoławczego waga naruszenia z całą pewnością nie jest w niniejszej sprawie znikoma; tak można byłoby twierdzić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, co nie budzi żadnych wątpliwości, Strona umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o jej umorzenie, wskazała, że z § 12 ust. 6 Uchwały Krajobrazowej wynika, iż dopuszczalne są trzy formy ekspozycji reklamy, a co za tym idzie jednostronna, wolnostojąca, przenośna tablica reklamowa o powierzchni 0,35 m2 jest dozwolona, gdyż mieści się w granicach powierzchni dopuszczonej przez Uchwałę Krajobrazową (stojak reklamowy jednostronny o powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 0,54 m2).
Skarżąca wskazała, że organy przyporządkowały tablice reklamowe będące przedmiotem postępowania jako witacze wejściowe, nakładając karę pieniężną od całości powierzchni, czyli 0,35 m2, a nie od różnicy (0,35 m2 - 0,13 m2), natomiast według Strony jest to stojak reklamowy (kwestia nazewnictwa). Zwrócono uwagę, że zarówno witacz wejściowy, jak i stojak reklamowy zostały dopuszczone do posadowienia w granicach obszaru S0.
Spółka nie zgodziła się z kwalifikacją organów, że sporne tablice reklamowe są "witaczami wejściowymi" w formie pulpitu ze względu na delikatne nachylenie tablicy reklamowej przygotowanej ze starego drewna. Odwołując się do definicji słownikowej Skarżąca podała, że pulpit to "pochyły blat w ławce szkolnej, biurku, klęczniku itp., też stolik do pisania z pochyłym blatem". Zdaniem strony skarżącej tablice reklamowe przy restauracji nie podlegają pod ww. definicję ze względu na kąt pochylenia tablicy. Za logiczne uznano, że delikatne pochylenie reklamy umożliwia zainteresowanym zapoznanie się z treścią zawartą na tablicy, ale pochylenie to nie miało w żadnym wypadku właściwości blatu w ławce szkolnej, biurku czy klęczniku.
Spółka nie zgodziła się także ze stwierdzeniem, że tablica reklamowa została sporządzona w formie druku, uznano to za nadinterpretację przepisów Uchwały Krajobrazowej. W tym zakresie wskazano, że sama tablica to konstrukcja drewniana, natomiast wewnątrz (w obrębie ramy) zostały zawarte informacje dotyczące oferty restauracji. Odwołując się do definicji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 37 Uchwały Krajobrazowej mówiącej o "ręcznym wytwarzaniu informacji wizualnej, w szczególności: malunku, rysunku, mozaiki, sgraffita, witrażu, metaloplastyki" wskazano, że do technik plastycznych (rodzaje) zalicza się m.in. formy płaszczyznowe (kreowanie obrazu), rysunek, komiks, manga, grafika, grafika warsztatowa (poligrafia artystyczna). Mając to na uwadze Skarżąca podniosła, że na tablicy reklamowej nie znajdował się wydruk, tylko grafika warsztatowa, zwana także poligrafią artystyczną. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że stojak reklamowy musi być wykonany technikami plastycznymi Spółka wskazała, że nie zgadza się to z § 12 ust. 6 Uchwały Krajobrazowej dotyczącym możliwości usytuowania wymienionych w przepisie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku
z 20 października 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "C. Spółce jawnej karę pieniężną w kwocie 29.530,56 zł za umieszczenie w dniach od 29 czerwca 2023 r. do
20 października 2023 r. dwóch jednostronnych, wolnostojących, przenośnych tablic reklamowych typu witacz wejściowy na ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) oraz na ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 0,35 m2 każda, niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz nałożono na Skarżącą obowiązek dostosowania tych tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia.
W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 29 października 2024 r., na podstawie uchwały o przekształceniu, przekształcono "C. Spółkę jawną
w "C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Wpisu w tym zakresie dokonano w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS [...]) już po wniesieniu skargi w niniejszym postępowaniu, tj. 29 stycznia 2025 r. A zatem, tego dnia spółka przekształcana stała się spółką przekształconą, zgodnie z art. 552 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.) - dalej: "k.s.h.". Wpis stał się prawomocny 26 lutego 2025 r.
Wobec dokonanego przekształcenia Sąd uwzględnił, że obecnie stroną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego jest "C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (nr KRS [...]).
W wyroku z 22 marca 2022 r. sygn. akt II FSK 648/21 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że istotą przekształcenia (transformacji) jest zmiana formy prawnej, w której funkcjonuje dany podmiot. Podmiot przekształcany nie jest traktowany jako podmiot likwidowany, gdyż prowadzona przez niego działalność, przy wykorzystaniu tego samego majątku, będzie kontynuowana w innej formie prawnej przez ten podmiot. Tym samym, spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną na zasadzie kontynuacji wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej. Kontynuacja w zakresie praw i obowiązków oznacza, że przysługują one spółce przekształcanej również po przekształceniu, co oznacza, że spółka jest cały czas ex lege podmiotem tych praw i obowiązków (zob. również wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II FSK 2289/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale z 29 listopada 2017 r. sygn. akt III CZP 68/17 (OSNC 2018/6/60), w której Sąd Najwyższy (dalej: "SN") stwierdził,
że normatywna konstrukcja przekształcenia spółek handlowych (tzw. przekształcenie sensu stricto) opiera się na realizacji zasady kontynuacji (ciągłości). Z zasady tej, wyrażonej w art. 553 § 1-3 k.s.h., eksponującej sferę podmiotową przekształcenia, wynika, że spółka poddana procesowi przekształcenia jest tym samym podmiotem, a na skutek przekształcenia zmienia się tylko forma prawna prowadzonej działalności. Przekształcenie oznacza zatem zmianę typu spółki przy zachowaniu tożsamości podmiotowej w zakresie praw i obowiązków.
W judykaturze wskazuje się również, że zarówno przed, jak i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem, który w wyniku przekształcenia zmienia jedynie formę prawną ("szatę prawną") na inny ustawowy typ spółki. Tym założeniom konstrukcyjnym nie przeczy przyjęte w ustawie rozróżnienie terminologiczne pomiędzy "spółką przekształcaną" a "spółką przekształconą", służy bowiem ono jedynie zasygnalizowaniu zmiany formy prawnej spółki przed i po przekształceniu, nie zaś akcentowaniu odrębności podmiotowo-organizacyjnej pomiędzy spółkami uczestniczącymi w procesie transformacyjnym. Tożsamość podmiotowa spółek oznacza, że spółka przekształcona nie wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym przysługujące spółce przekształcanej, lecz z dniem przekształcenia spółce przekształconej przysługują jej wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.),
a w prawa i obowiązki administracyjnoprawne jeśli nic odmiennego nie wynika z przepisów prawa. Innymi słowy, mimo przeprowadzonego przekształcenia nadal w odniesieniu do tych praw i obowiązków chodzi o tę samą spółkę. Wyrażona w art. 553 § 1 k.s.h. zasada kontynuacji obejmuje zarówno prawa i obowiązki prywatnoprawne (art. 553 § 1 k.s.h.), jak
i publicznoprawne (art. 553 § 2 k.s.h.). Wpływ przekształcenia spółki w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego na jego tok sprowadza się więc tylko do uwzględnienia zmiany jej oznaczenia (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt III PK 125/15, LEX nr 2086105).
Przechodząc do meritum należy wskazać, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 1130 ze zm.) rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad
i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że Spółka jest właścicielem dwóch jednostronnych, wolnostojących, przenośnych tablic reklamowych na ul. [...] w G. (działka nr [....], obręb [...]) oraz na ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 0,35 m2 każda. Tablice te były umieszczone w powyższych lokalizacjach okresie od 29 czerwca 2023 r. do 20 października 2023 r.
Orzekające w sprawie organy uznały - a stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe - że ww. obiekty są tablicami reklamowymi stanowiącymi reklamę przenośną (art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 23 Uchwały Krajobrazowej). Zasadniczą ich funkcją była ekspozycja reklamy w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablice były skierowane w stronę ulicy, ich treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz lokalu. Tym samym, emitowany przez tablice przekaz stawał się elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza lokalu.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast § 4 ust. 1 pkt 23 Uchwały Krajobrazowej reklama przenośna to wolnostojąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe inne niż trwale związane z gruntem, w szczególności: witacz wejściowy, flaga plażowa, powłoki pneumatyczne.
Zgodnie z § 12 ust. 6 Uchwały Krajobrazowej w granicach obszaru S0 dopuszcza się sytuowanie wymienionych niżej rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących przenośnych, z zachowaniem następujących zasad:
1) witacz wejściowy:
a) dopuszcza się witacz wejściowy w formie pulpitu o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 0,13 m2 albo stojaka reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 1,08 m2 albo jednostronnego o powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 0,54 m2,
b) dopuszcza się wyłącznie elementy konstrukcyjne drewniane, szklane i z prętów giętych (metaloplastyki),
c) dopuszcza się wykonanie reklamy wyłącznie technikami plastycznymi,
z wyłączeniem witacza w formie pulpitu,
d) dopuszcza się sytuowanie wyłącznie w obrębie ogródków gastronomicznych,
e) dopuszcza się eksponowanie jedynie w godzinach otwarcia lokalu.
Powyższe warunki zawarte w Uchwale Krajobrazowej nie dopuszczają możliwości umieszczania w granicach obszaru S0 wolnostojących, przenośnych tablic reklamowych typu witacz wejściowy w formie odpowiadającej tablicom będących przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym organy prawidłowo uznały je za niezgodne
z Uchwałą Krajobrazową.
Należy zauważyć, że w obszarze S0 dopuszczalne jest umieszczanie tablic reklamowych typu witacz wejściowy w trzech formach: witacz wejściowy w formie pulpitu, dwustronny stojak reklamowy oraz jednostronny stojak reklamowy.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały sporne tablice reklamowe jako witacze wejściowe w formie pulpitów. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN pulpit to: "pochyły blat w ławce szkolnej, biurku, klęczniku itp.; też: stolik do pisania z pochyłym blatem"; "podstawka do nut w postaci pochyłej płytki"; "urządzenie
z blatem wyposażonym we wskaźniki i wyłączniki, służące do sterowanie innymi urządzeniami". Natomiast Uchwała Krajobrazowa definiuje witacz wejściowy jako "tablicę reklamową z reklamą bieżącej oferty działalności (w szczególności o wydarzeniu, wystawie, jadłospisie) sytuowaną w miejscu jej prowadzenia (w szczególności na obiekcie budowlanym lub jako reklama przenośna)" (§ 4 ust. 1 pkt 40).
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że będące przedmiotem postępowania tablice reklamowe zostały umieszczone na pochyłej płaszczyźnie - pochyłym blacie, czyli na tzw. pulpicie. Fakt umieszczenie tablic w obrębie ogródka gastronomicznego restauracji oraz prezentowana na nich treść, tj. menu restauracji (jadłospis), pozwala zakwalifikować je jako witacze wejściowe (§ 12 ust. 6 pkt 1 lit. a Uchwały Krajobrazowej).
Mając powyższe na uwadze orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły,
że sporne tablice reklamowe nie są tzw. stojakami reklamowymi. W tym zakresie słusznie wyjaśniono, że stojak reklamowy to tzw. potykacz (a-board). Ponadto, stojak reklamowy musi być wykonany technikami plastycznymi, o czym stanowi § 12 ust. 6 pkt 1 lit. c Uchwały Krajobrazowej. Tymczasem treść będących przedmiotem postępowania tablic reklamowych została sporządzona w formie druku. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt 37 Uchwały Krajobrazowej technika plastyczna to "ręczne wytwarzanie informacji wizualnej, w szczególności: malunku, rysunku, mozaiki, sgraffita, witrażu, metaloplastyki". Zasadne argumentowało Kolegium, że Uchwała Krajobrazowa nie przewiduje formy drukowanej jako techniki plastycznej. Gdyby zatem uznać - jak wskazuje Skarżąca - sporne tablice reklamowe za tzw. stojaki reklamowe to nadal będą one niezgodne
z Uchwałą Krajobrazową. Przepisy tej uchwały przewidują co prawda wyłączenie od zasady wykonania tablicy reklamowej (witacza wejściowego) technikami plastycznymi dla witacza wejściowego w formie pulpitu, jednak dopuszczalna powierzchnia ekspozycji reklamy dla witacza wejściowego w formie pulpitu, której treść została wydrukowana, wynosi nie więcej niż 0,13 m2. W przypadku tablic reklamowych umieszczonych przy
ul. [...] oraz przy ul. [...] powierzchnia ta została przekroczona (0,35 m2).
W tej sytuacji organy były zobligowane do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablic reklamowych
z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklam karą pieniężną oraz obowiązkiem ich dostosowania do postanowień reklamy bądź do ich usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania przez organy art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), który umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma
(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu
(zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak
i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam
z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, umieszczając zaś sporne tablice reklamowe z naruszeniem prawa czerpała korzyści finansowe. Popełnianie deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie
w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przytoczony wyżej przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania
w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 ("Wszczęcie postępowania") także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów ww. uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów,
o których mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu.
Ponadto należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano,
iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1679/10).
Z powyższych powodów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że już wcześniej podmiot powziął informację o takiej czynności. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej (zob. np. wyrok NSA
z 11 października 2024 r. sygn. akt II OSK 166/24).
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji sporządził w dniu 4 lipca 2023 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z wyznaczeniem na dzień 27 lipca 2023 r. terminu oględzin. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu 20 lipca 2023 r. Kara pieniężna została zaś wymierzona Skarżącej za okres od 29 czerwca 2023 r., tj. od dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] w G.
Z porównania dat wynika, że sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej obejmuje także okres od dnia dokonania pierwszej czynności w sprawie, tj. kontroli
w dniu 29 czerwca 2023 r., do dnia doręczenia Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (20 lipca 2023 r.), co miało wpływ na wysokość wymierzonej kary (poprzez jej zawyżenie).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd
w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 886 zł, która stanowi uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]