III SA/Po 142/25

III SA/Po 142/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GZ 358/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 1.091,- (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 sierpnia 2024 r. wymierzającą, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej: u.d.p.), stronie skarżącej – [...] sp. z o.o. S.K.A. w [...] karę pieniężną w kwocie 4340,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] poprzez umieszczenie w pasie drogowym automatu biletowego w okresie od 3 czerwca 2022 r. do 10 sierpnia 2023r., bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.
Ze zgodnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, sformułowanych w decyzjach obecnie objętych skargą, wynikało, że skarżąca była właścicielem automatu biletowego umieszczonego w pasie drogowym. Przed złożeniem wniosku o zajęcie pasa rogowego strona nie posiadała zezwolenia na takie zajęcie.
Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że za okres w którym automat znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia należało wymierzyć skarżącej karę pieniężną, która – zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. – wynosiła dziesięciokrotność stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego wynikającej z przepisów prawa miejscowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., ponieważ nie wystąpiła siła wyższa wyłączająca możliwość wymierzenia kary pieniężnej. Podzielił także stanowisko o braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ – w zgodnej ocenie organów obu instancji – waga naruszenia prawa nie była znikoma. Zajęcie pasa drogowego dotyczyło drogi powiatowej o szczególnym znaczeniu. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził dużą społeczną szkodliwość czynu.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego i wniosła od niej skargę do WSA w Poznaniu i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach, zarzuciła:
a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.p.") poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynikały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
b. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 189d pkt 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
c. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 189e k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że naruszenie prawa w postaci zajęcia pasa drogowego bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi nie nastąpiło wskutek działania siły wyższej, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;
d. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, co w konsekwencji skutkowało nieuznaniem wystąpienia przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
e. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 189f § 2 pkt 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia wyznaczającego termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, a po ich przedstawieniu odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;
f. naruszenie przepisów prawa miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie i naliczenie opłaty według stawek dla obiektu usługowego lub handlowego w sytuacji braku wykładni pojęcia "obiektu usługowego lub handlowego";
g. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 15 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zachowanie bezpiecznych warunków ruchu nie zostało naruszone przez skarżącą oraz nie wyznaczono skarżącej terminu na przywrócenie pasa drogowego do stanu użyteczności sprzed instalacji automatu biletowego;
h. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, którymi kierował się organ uznając, że analiza wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 189d k.p.a. i art. 189d k.p.a. nie daje podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
i. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej codo treści normy prawnej art. 40 ust. 12 u.d.p. w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jako decyzji związanej niedającej możliwości zastosowania przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary, co skutkowało jej nałożeniem na skarżącą;
j. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
co w konsekwencji doprowadziło do:
k. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna gdyż zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa.
Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Także droga ma definicję legalną dla potrzeb stosowania u.d.p. Na podstawie art. 4 pkt 2 tej ustawy droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Droga i pas drogowy nie są zatem pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest lub będzie droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi.
Całość regulacji ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu, publicznoprawnemu porządkowi prawnemu przejawiającemu się m.in. w tym, że nie można dokonywać ingerencji w substancję pasa drogowego, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, szczegółowo opisanymi w ustawie.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i pkt 4 (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, urządzeń obcych oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.05.2025 r., sygn. akt III SA/Po 63/25).
Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d K.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.
Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17).
Pomiędzy stronami nie jest sporne, że sporny automat biletowy umieszczono w pasie drogowym oraz, że jego posadowienie stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. i wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. Sporne było natomiast istnienie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściśle niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma.
Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Sąd wskazuje więc, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).
Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja do przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.
Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.
Jednocześnie jednak ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywując swoją ocenę co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stwierdziło lakonicznie, że waga naruszenia prawa nie była znikoma. Zajęcie dotyczyło drogi powiatowej o szczególnym znaczeniu. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła duża społeczna szkodliwość czynu.
Organ I instancji tymczasem uznał, że zastosowaniu art. 189f § 1 k.p.a. sprzeciwia się fakt zajęcia pasa drogowego o charakterze drogi powiatowej. W przedmiotowej sprawie jest duża społeczna szkodliwość czynu.
Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie pozwala w ocenie Sądu na niewątpliwe stwierdzenie, w czym organ ten upatrywał braku podstaw do uznania, że naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p., które doprowadziło do wydania decyzji, nie mogło być uznane za naruszenie o znikomej wadze.
Sąd wskazuje na konieczność dokonania szerokiej oceny wagi naruszenia, obejmującej odniesienie się do wszystkich okoliczności dotyczących, w tym i skutków naruszenia prawa. Dostrzec należy, że tak rozumianej wszechstronnej oceny organ nie sformułował.
Organy, przy badaniu wagi uchybienia nie oceniły, w jaki sposób automat biletowy umieszczony w pasie drogowym mógł wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego i umieszczonych tam urządzeń.
Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji interpretacje przesłanki dużej społecznej szkodliwości czynu są przede wszystkim nieuzasadnione i pozbawione odniesień do stanu faktycznego sprawy, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie uzasadniły dlaczego posadowienie automatu biletowego w pasie drogi powiatowej jest czynem społecznie szkodliwym o dużym nasileniu i jaki ma negatywny wpływ - z perspektywy szkodliwości społecznej – posadowienie automatu biletowego w pasie drogi powiatowej. Podkreślić należy, że – jak wynika z analizy akt administracyjnych - Zarząd Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2024r. zezwolił na lokalizację automatu biletowego w pasie drogowym po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, a następnie decyzją z dnia 30 kwietnia 2024r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego pod automat biletowy wskazując warunki tego posadowienia.
Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniały podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Nie mogły jednak odnieść skutku zarzuty oparte o twierdzenie, że skarżąca działała w obliczu siły wyższej którą była epidemia wirusa Covid-SARS2, wyłączającej możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 189e k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że epidemia nie wyłączała możliwości złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 189d k.p.a., ponieważ dyrektywy wymiaru kary nie mają zastosowania w przypadku kar bezwzględnie oznaczonych, a taką jest kara, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.
Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) znalazło podstawę prawną w art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wnikliwie ocenią okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Ponadto decyzje w sposób prawidłowy uzasadnią tj. zgodnie z wzorcem normatywnym zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.