III SA/Po 1319/21

III SA/Po 1319/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Sygn. powiązane
I OSK 1093/22 - Wyrok NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 22 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. J., A. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. J. i M. J. od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze nr [...], opracowanej dla działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste odpowiednio o numerach: POI [...], POI [...], POI [...] i POI [...] Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynęła decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowych nieruchomości organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany danych ewidencyjnych na podstawie przyjętego do zasobu opracowania geodezyjnego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie do organu nie została przedłożona decyzja o zwrocie nieruchomości wydana na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko organu I instancji, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wprowadzenia zmian wynikających z opracowania dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze nr [...]
Organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że sposób i tryb wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r, - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2020 r., poz. 2052), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2019 r., poz. 393), zwane dalej rozporządzeniem.
Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy oraz § 44 ww. rozporządzenia starosta jest organem administracji publicznej, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków. Jego obowiązkiem, na mocy ww. przepisu rozporządzenia, jest między innymi prowadzenie oraz utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
W rozpoznawanej sprawie A. J. i M. J. wnioskiem z [...] lutego 2021 r. zwrócili się do Starosty [...] o wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze nr [...], sporządzonej na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z [...] lutego 2017 r., nr [...] wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wskazaną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość położona w obrębie [...] gmina [...] powiat [...], w części stanowiącej park wraz z dworem o powierzchni [...] ha, zawierającej się w częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], szczegółowo oznaczonych na mapie nr [...] Granice obszaru parku oraz ogrodów majątku ziemskiego [...], gm. [...], pow. [...], wg stanu użytkowania w dniu [...] września 1944 roku, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...] Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że park wraz z dworem przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa zawierał się w granicach określonych w opinii geodety uprawnionego A. P. oznaczonych na mapie nr [...] i mapie nr [...] stanowiących załącznik do opinii, jako [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Teren ten stanowi część działki nr [...], oznaczonej na mapie nr [...] jako [...] o powierzchni [...] ha, część działki nr [...] oznaczonej na mapie nr [...] jako [...] o powierzchni [...] ha, część działki [...], oznaczonej na mapie nr [...] jako [...] o powierzchni [...] ha, część działki nr [...] oznaczonej na mapie nr [...] jako [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki nr [...] oznaczonej na mapie nr [...] jako [...] o powierzchni [...] ha.
Z załączonych przez Starostę [...] akt sprawy wynika, że firma [...] usługi geodezyjno-kartograficzne M. P. zgłosiła w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pracę geodezyjną, której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone numerem nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Przedmiotowe opracowanie miało na celu podział wyżej wymienionych nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r., znak [...].
Praca została zarejestrowana pod numerem [...] Po pozytywnej weryfikacji przekazanych przez geodetę materiałów, opracowanie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] listopada 2020 r. i wpisane do ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...] W ramach przedmiotowej pracy geodeta sporządził protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości, mapę z projektem podziału, dokonał obliczenia powierzchni nowo wydzielonych działek oraz sporządził wykazy zmian danych ewidencyjnych. W wyniku podziału działek ewidencyjnych:
- nr [...] o pow. [...] ha powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] opow. [...] ha,
- nr [...] o pow[...] ha powstały działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha,
- nr [...] o pow. [...] ha powstały działki [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha,
- nr [...] o pow. [...] ha powstały działki [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha,
- nr [...] o pow. [...] ha powstały działki [...] o pow[...] ha i [...] o pow. [...] ha.
Zmiany wynikające z przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej nie zostały wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej podział.
Następnie organ odwoławczy wskazał, ze zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990, z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r, w sprawie podziału i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.
Sam podział nieruchomości znajduje swoje odzwierciedlenie w opracowaniu geodezyjno- kartograficznym w postaci operatu podziałowego, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże operat ten wywołuje skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału ostateczną decyzją administracyjną przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. A zatem sam operat podziałowy nie jest wystarczającym dokumentem do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków wobec nieruchomości podlegających procedurze podziałowej w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz do wprowadzenia takich zmian konieczna jest ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Organ II instancji zwrócił również uwagę na zapis art. 96 ust 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "W przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Wykluczenie przez ustawodawcę wydawania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w przypadkach określonych w art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zatem, iż zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonuje się w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego części dotychczasowej nieruchomości oraz w decyzji o zwrocie nieruchomości, po uprzednim sporządzeniu stosownej dokumentacji geodezyjnej, spełniającej warunki do traktowania jej jako dokumentacji do celów podziałowych. Dokumentacja ta powinna być załączona do wskazanej wyżej decyzji i stanowić jej integralną część obrazującą przedmiot zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, aby na tej podstawie można było dokonać stosownych wpisów w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków co do oznaczenia i granic nowej nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 96 ust 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na którą powołują się Odwołujący stanowi jedynie o tym, że nieruchomość zawierająca się w częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu [...] Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowa decyzja nie przesądza o zwrocie nieruchomości na rzecz Odwołujących, lecz daję podstawę do ubiegania się o zwrot nieruchomości lub odszkodowania. Kwestie te jednak uzależnione są od woli spadkobierców dawnego właściciela i dokonywane mogą być jedynie w odrębnych postępowaniach. Nie można również uznać, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zatwierdza podział nieruchomości. Z treści załączonej do decyzji mapy, sporządzonej [...] października 2016 r. przez geodetę uprawnionego A. P., nie wynika by doszło do geodezyjnego wydzielenia części działek niepodlegających pod działanie dekretu tj. określenia ich nowego numeru geodezyjnego oraz ich powierzchni.
Organ II instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 711/09, zgodnie z którym "fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa wprowadzenia zmian z uwagi na. ich przedmiot".
Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu A. J. i M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2) oraz ust 2b pkt 1) lit. h) w z w. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020.2052) poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że Starosta [...] zasadnie odmówił dokonania aktualizacji oraz wymagał od skarżących odrębnej decyzji podziałowej w sytuacji, gdy skarżący oraz Województwo [...] w ww. aneksie nr [...] do protokołu zgodnie jako podmioty uprawnione wnieśli o wprowadzenie do ewidencji danych zawartych w złożonym w Powiatowym Zarządzie Geodezji, Kartografii, [...] i Nieruchomości w [...] operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2020 roku na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 roku (znak [...]), a tym samym wniosek ww. podmiotów wraz z załącznikami stanowi wystarczającą podstawę do wprowadzenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, albowiem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która to dokumentacja - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - po pozytywnej weryfikacji przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] listopada 2020 r. i wpisana do ewidencji materiałów zasobu
2. art. 95 pkt 4 u.g.n. oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że w omawianej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączających ograniczenia podziałowe wymienione w art. 95 u.g.n., w tym w szczególności nie rozważono niezbędności podziału nieruchomości ze względu na realizację roszczeń wnioskodawców do części nieruchomości (art. 95 pkt 4 u.g.n.), a w konsekwencji odmowę ochrony interesu prawnego skarżących do dochodzenia roszczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy podział nieruchomości oraz wprowadzenie zmian w ewidencji jest niezbędne do podjęcia postępowania o zwrot nieruchomości, a decyzja o zatwierdzeniu podziału umożliwia wydanie orzeczenia o zwrocie działki pochodzącej z większej nieruchomości będącej przedmiotem podziału,
3. art 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż przebieg granicy pomiędzy działkami został ustalony na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w dniu 21 lutego 2017 roku i zaakceptowany zarówno przez wnioskodawców jak i Województwo [...] a także pominięcie, że materiały geodezyjno - kartograficzne zostały pozytywnie zweryfikowane i przyjęte do zasobu geodezyjno- kartograficznego w dniu [...] listopada 2020 roku, a następnie wpisane do ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...];
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie wziął pod uwagę oświadczeń skarżących oraz przedstawicieli Województwa [...] zawartych w protokole przekazania nieruchomości oraz aneksie do protokołu, które znajdują się w aktach sprawy,
2. art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek braku pogłębionej analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii oraz - powielenia stanowiska Starosty [...] stwierdzeniem, że organ I instancji trafnie odmówił wprowadzenia zmian wynikających z opracowania dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze nr [...],2020, podczas gdy nie miał podstaw do odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia 21 lutego 2017 roku wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem po pozytywnej weryfikacji opracowanie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznej i wpisane do ewidencji materiałów zasobu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze nr [...], opracowanej dla działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...] gmina [...], powiat [...]. Opracowanie geodezyjne powstało w celu podziału nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Opracowanie to zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].11.2020 r.
Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy powyższe opracowanie może doprowadzić do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów (jak twierdzi skarżąca), czy opracowanie takie nie może stanowić podstawy do przedmiotowej zmiany.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tą ustawą (art. 2 pkt 8), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencję prowadzi właściwy Starosta (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, których zamknięty katalog wymienia art. 23 ust. 1-4 tej ustawy (art. 24 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Zgodnie z art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przy czym, jak stanowi art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Przepis art. 24 ust. 2c stanowi z kolei, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zasady prowadzenia ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm. dalej rozporządzenie). W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (tak NSA w wyroku z 29 września 2011 r., I OSK 1596/10, Lex 1069442).
Na tle powyższego uznać należy, że rola ewidencji gruntów i budynków polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i, w ograniczonym zakresie, stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują zatem wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. W oparciu o ww. przepisy organ nie może dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności, co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r. IV SA/Wa 301/07 i wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. I OSK 1696/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś korekta danych zawartych w dokumentach ewidencyjnych jest możliwa, jeśli błędy mają charakter ewidentny (wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2019 r. III SA/Łd 484/19).
Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, a decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności (wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., III SA/Łd 336/2010).
W powyższym kontekście uznać należy, że zaistnienie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07 oraz z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Dodatkowo wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące między innymi przebiegu granic i ustalenia własności nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów, a jedynie w postępowaniu cywilnym. Organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., III SA/Gd 732/12, LEX nr 1368931).
Zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.
W przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. ( art.96 ust.1b).
Chociaż w art. 96 ust. 1 u.g.n. mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny – ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.g.n. (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 u.g.n.).
Skutkiem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest dokonanie na podstawie takiej decyzji zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej.
Podział zobrazowany jest w operacie podziałowym (który jest opracowaniem geodezyjno-kartograficznym). Operat taki przyjmowany jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wywołuje on jednak skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Od tej chwili dla nowych działek gruntu mogą zostać założone odrębne księgi wieczyste, a także działki te mogą zostać zbyte. W zwykłych okolicznościach operat podziałowy stanowiłby po przyjęciu do tego zasobu dokument wystarczający do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ze względu jednak na treść przepisów art. 96 ust. 1 i 4 u.g.n. nie może on być dokumentem do tego wystarczającym, gdyż niezbędna do wprowadzenia takich zmian jest ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zatem, jak wynika z art. 96 ust. 1 i 4 u.g.n., wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ewidencyjnego podziału nieruchomości jest możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zatwierdzeniu takiego podziału.
Artykuł 96 ust. 1b u.g.n. wprowadza pewne wyjątki od zasady dokonywania podziału nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Dotyczą one dwóch sytuacji:
– nabycia własności części nieruchomości z mocy prawa (i w związku z tym konieczności wydzielenia tej części nieruchomości),
– zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej.
Zamiast decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydawane są w tych przypadkach – odpowiednio – decyzja stwierdzająca nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa albo decyzja o zwrocie nieruchomości.
Na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. dokonuje się zatem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa albo w decyzji o zwrocie nieruchomości (rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału powinno się znaleźć w sentencji tych decyzji), jednak może to nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej, jaka jest potrzebna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do każdej z dwóch ww. decyzji (patrz E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 96).
Wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po sporządzeniu projektu podziału, przy czym wydzielenie zwracanej działki następuje w decyzji o zwrocie nieruchomości, w której zatwierdza się też podział nieruchomości (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 21.04.2009 r., II SAB/Po 2/09, LEX nr 550491, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 13.10.2015 r., I SA/Gd 993/15, LEX nr 1947802).
Sam operat geodezyjny (podziałowy) nie jest zatem wystarczającym dokumentem do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków wobec nieruchomości podlegających procedurze podziałowej w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wprowadzenia takich zmian konieczna jest ostateczna decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Organ rejestrowy, nie posiada uprawnień do przypisywania określonym podmiotom własności ani innych kategorii władczych nad gruntem. Tylko ustalenie przez kompetentny organ, w urzędowym dokumencie (np. w orzeczeniu sądowym), że doszło do zatwierdzenia podziału nieruchomości, mogłoby stanowić podstawę do dokonania przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów. Taką decyzją nie legitymują się skarżący. Żądanie ustalenia stanu faktycznego skierowane jest w rezultacie do organu nieuprawnionego, jakim jest rejestrowy organ ewidencyjny.
Nie ulega wątpliwości, że podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków od obowiązku dokonania oceny dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Ocena ta musi polegać na dokonaniu kontroli, czy dokumentacja taka stanowi wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot
Zdaniem Sądu słusznie zatem organy podniosły, że przedmiotowe opracowanie geodezyjne o identyfikatorze nr [...] nie może doprowadzić do wprowadzenia zmian w ewidencji, celem podziału nieruchomości, albowiem brak jest decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości., brak też decyzji o zwrocie nieruchomości stosownie do art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Rację mają też organy, że na zmianę w ewidencji gruntów i budynków nie może mieć wpływu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21.02.2017 r., albowiem stanowi ona jedynie o tym, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80. W ocenie Sądu organy działając na podstawie i w granicach prawa, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 k.p.a. Uzasadnienie spełnia także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.