III SA/Po 1300/21

III SA/Po 1300/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Małgorzata Górecka /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
I GSK 1279/22 - Wyrok NSA z 2023-08-30
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15gga ust. 1, 2, 9, 11,
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
G. sp. z o.o. (dalej: [...]) wnioskiem z 29 grudnia 2020 r. zwróciło się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (dalej: Dyrektor WUP/organ) o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków gwarantowanych świadczeń pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Spółka zawnioskowała o pomoc od grudnia 2020 r., dla 23 pracowników, w łącznej kwocie 138.000 zł.
W piśmie z 11 lutego 2021 r. [...] wskazał, że zaskoczeniem dla niego była informacja od organu, że przeważająca działalność spółki to działalność o kodzie PKD 49.31.Z. [...] przekonany był, że przez ostatnie lata kodem tym był 49.39.Z, gdyż taki został przypisany w 2009 r. przez GUS. Wyjaśniono, że w 2010 r. w związku z koniecznością aktualizacji umowy spółki co do zakresu działalności i przypisanych temu kodów PKD, spółka na mocy uchwały nadzwyczajnego zebrania wspólników do GUS został złożony wniosek, w którym – jak się aktualnie okazuje – przypadkowo umieszczono kod 49.31.Z przed kodem 49.39.Z i ten pierwszy kod został przypisany jako kod przeważającej działalności spółki. [...] nie miał o tym wiedzy, ani nie otrzymał żadnego dokumentu o powyższym. Kod 49.31.Z określa podstawową działalność jako obsługa komunikacji miejskiej, której [...] nie wykonywał i nie wykonuje. Od początku swej działalności (2003 r.) spółka prowadzi regularną międzymiastową komunikację autobusową (kod 49.39.Z), aktualnie obsługując 12 linii regularnych. W dowód tego załączono kopię licencji i zezwoleń. Równocześnie [...] poinformował, że podjął działania celem zmiany kodu przeważającej działalności na właściwy kod.
Dyrektor WUP aktem z 30 marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 odmówił [...] przyznania i wypłaty świadczeń z FGPŚ objętych wnioskiem z 29 grudnia 2020 r., gdyż na ten dzień przedsiębiorca nie prowadził działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) jako 49.39.Z, jako rodzaj przeważającej działalności.
W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 i stwierdził, że działalność spółki na dzień 30 września 2020 r. nie była oznaczona odpowiednim przeważającym kodem PKD w rejestrze KRS. Akt doręczono spółce 1 kwietnia 2021 r.
Pismem z 12 kwietnia 2021 r. [...] wniosła do Dyrektora WUP o ponowne rozpatrzenie sprawy, na co organ odpowiedział odmownie pismem z 10 maja 2021 r., podtrzymując dotychczasową argumentację.
Następnie Dyrektor WUP 25 czerwca 2021 r. odpowiadając na kolejne pismo [...], do którego załączono opinię Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 11 czerwca 2021 r., wskazał, że zgodnie z tą opinią weryfikacja uprawnienia przedsiębiorcy do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 15gga ustawy COVID-19 może nastąpić w oparciu o dane uzyskane z GUS, który prowadzi rejestr REGON.
Kolejnym pismem z 28 czerwca 2021 r. [...] wskazał, że organ nie odniósł się do istoty opinii MRPiT, a także, iż sam GUS oświadczył, że zmiany kodu przeważającej działalności w 2010 r. dokonał z uwagi na niesprecyzowany wniosek spółki. W odpowiedzi z 21 lipca 2021 r. Dyrektor WUP poinformował, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska.
[...] 6 sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt (tytułując go "decyzją") Dyrektora WUP z 30 marca 2021 r. Jednocześnie spółka wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wyjaśniając, że ww. "decyzja z 30 marca 2021 r." nie zawierała pouczenia o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania. Spółka zaś 12 kwietnia 2021 r., dochowując w swojej ocenie terminu do wniesienia odwołania, zwróciła się do Dyrektora WUP o weryfikację wydanej decyzji. Wskazano, że brak pouczenia strony o terminie i sposobie zaskarżenia nie powoduje przedłużenia ustawowego terminu do wniesienia skargi, może jednak stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu. Z powyższych przyczyn, zdaniem spółki, uchybienie terminu do wniesienia skargi, nastąpiło bez jej winy.
W skardze [...] zarzucił organowi naruszenie:
- art. 15gga pkt 1 i 2 ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do udzielenia jej środków z FGŚP na rzecz ochrony miejsc pracy i dofinansowania wynagrodzeń pracowników,
- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do udzielenia jej środków na rzecz ochrony miejsc pracy.
Spółka wniosła o uchylenie "zaskarżonej decyzji" i przyznanie przedmiotowego świadczenia.
W motywach skargi powtórzono wcześniej prezentowaną argumentację podkreślając, że GUS przypisał w 2010 r. spółce kod PKD 49.31.Z przeważającej działalności poza wiedzą i wolą spółki, a spółka nie została o tym fakcie poinformowana. Spółka dysponuje zaś dokumentem z 2009 r. z GUS o przyznaniu na jej wniosek kodu PKD 49.39.Z. W związku z tym prowadziła działalność w przeświadczeniu, że jest ona opatrzona kodem właściwym, uprawniającym do uzyskania dofinansowania. Podkreślono, że GUS uznał w piśmie, że kodem PKD przeważającym dla działalności [...] od 10 marca 2010 r. jest 49.39.Z uprawniający do uzyskania dofinansowania. Jednocześnie GUS zaznaczył, że nie może ze wsteczną mocą zmienić zapisu w rejestrze REGON, z czym zgodziło się MRPiT w piśmie z 11 czerwca 2021 r.
W odpowiedzi Dyrektor WUP wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Wskazał, że sprawa nie jest sprawą administracyjną i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jeżeliby jednak sprawa została zakwalifikowana jako sprawa administracyjna zdaniem organu spółka nie wyczerpała środków zaskarżenia, które przysługiwałyby na podstawie K.p.a. (odwołanie wpłynęło 9.08.2021 r.). Zatem skarga jest niedopuszczalna.
Jak wskazano - z ostrożności procesowej - argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem art. 15gga ust. 11 ustawy COVID-19 (i aktach wykonawczych do tej ustawy) przewiduje udzielenie pomocy na podstawie umowy zawartej z wnioskodawcą, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto w przypadku sporów, które mogłyby powstać przy zawieraniu, wykonywaniu i rozliczaniu dofinansowania przewidziano ich rozpatrywanie przez sądy powszechne, co wynika z art. 15gga ust. 24 ustawy COVID-19. Skoro skarga dotyczy odmowy przyznania dofinansowania, a więc de facto odmowy zawarcia umowy, która to czynność poprzedza wypłatę pomocy, skarga dotyczy czynności o charakterze cywilnoprawnym. Ponadto w postępowaniu tym nie przewidziano dwóch etapów udzielania świadczeń: 1. administracyjnego kwalifikującego podmiot do otrzymania pomocy i 2. zawarcia umowę z podmiotem, który został zakwalifikowany. Odmowę zawarcia umowy można potraktować więc jako nieprzyjęci oferty w rozumieniu prawa cywilnego. Dlatego skarga powinna być odrzucona.
Następnie organ zważył, że gdyby jednak Sąd uznał skargę za dopuszczalną to istotnym jest, że w 2010 r. wspólnicy [...] podjęli uchwałę o zmianie umowy spółki, która sprowadzała się do wykreślenia wszystkich kodów działalności, które wymieniono w umowie spółki i wpisanie w ich miejsce nowych kodów. Konsekwencją tego był wniosek spółki i wpis do KRS 3 marca 2010 r. Z odpisu pełnego KRS wynika, że wszystkie dotychczasowe kody zostały wykreślone, a w ich miejsce wpisano nowe i aż do 13 kwietnia 2021 r. spółka nie miała wpisanego kodu przeważającej działalności. Również wpis w rejestrze REGON w 2010 r. został dokonany na wniosek RG-1, a więc za wiedzą spółki. To spółka we wniosku tym nie wskazała przeważającej działalności, doszło do wykreślenia wszystkich "starych" kodów PKD spółki, a w to miejsce wpisano "nowe" kody. Jeśliby nawet przyjąć, że GUS popełnił błąd wpisując jako przeważającą działalność tę, którą wymieniono na 1. miejscu wniosku, to prawidłowe postępowanie GUS nie skutkowałoby tym, że spółka miałaby w rejestrze REGON kod PKD uprawniający do otrzymania pomocy, gdyż nie podała żadnej działalności przeważającej. Spółka mogła też bez przeszkód skorygować swe błędne działanie. W związku z powyższym odmowa zawarcia umowy o świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy była w pełni uzasadniona.
[...] wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie sprzeciwił się temu.
Na podstawie art. 8 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) do postępowania sądowego przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców Oddział Terenowy w P. (dalej: Rzecznik) uznając za konieczne ochronę praw przedsiębiorcy. Zarzucił organowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej: P.p.) poprzez brak ustalenia w toku postępowania dowodowego, że skarżący faktycznie prowadzi jako przeważającą działalność o kodzie PKD 49.39.Z. i z tej działalności uzyskuje przychody,
2) art. 7a K.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 p.p. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej uprawniającej [...] do przyznania i wypłaty świadczeń z FGŚP objętych wnioskiem na korzyść spółki,
II. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 2, art. 10 i art. 11 P.p. poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, czego wynikiem było błędne odmówienie skarżącemu wnioskowanych świadczeń.
Zważywszy na postawione zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu. W szerokim uzasadnienia swego stanowiska Rzecznik wyjaśnił nie tylko dlaczego skarga na przedmiotowy akt Dyrektora WUP jest dopuszczalna, ale i zasadna, bowiem organ powinien był uwzględnić faktyczny rodzaj przeważającej działalności prowadzonej na dzień 30 września 2020 r. przez [...], którym – co skarżąca spółka wykazała – była działalność o kodzie PKD 49.39.Z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargę jako zasadną należało uwzględnić.
Sąd w pierwszej kolejności poddał analizie najdalej idącą kwestię właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawie i ocenił charakter zaskarżonego aktu. Organ wniósł bowiem o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, wskazując, że sprawa odmowy przyznania i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o której mowa w art. 15gga ustawy COVID-19 nie jest sprawą administracyjną, a w rezultacie spółce nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Sąd uznaje, że sprawa mieści się w katalogu spraw przekazanych do rozpoznawania przez sądy administracyjne jakom sprawa na akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).
W ocenie Sądu ratio legis poddania sądowej kontroli także aktów i czynności poza wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzjami i postanowieniami, jest umożliwienie sądowej kontroli również innych niż decyzje albo postanowienia działań administracji publicznej, które jednak dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz skutkują potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Wniosek ten jest rozpoznawany przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy (art. 15gga ust. 23 ustawy COVID-19), który może uwzględnić wniosek i przyznać świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinasowanie wynagrodzenia pracowników lub odmówić przyznania ww. świadczenia.
W myśl art. 15 gga ust. 9 ustawy COVID-19 dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Przepis art. 15 gga ust. 11 ustawy COVID-19 określa zaś, że dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.
Sąd orzekając w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w postanowieniach z 17 i 19 listopada 2021r., sygn. I GSK 1413-1415/21 (dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
na tle powyższych przepisów, zgodnie z którym w sprawie o przyznanie lub odmowę przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników na pierwszym etapie postępowania dochodzi do władczego rozstrzygnięcia Dyrektora WUP, które ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tychże sprawach nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15gga ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań Dyrektora WUP jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż by móc uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Powołane wyżej przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że Dyrektor WUP może o tym rozstrzygać. Jednakże z przepisu art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19 wynika, że gdy Dyrektor WUP zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, lecz najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z racji, że mamy do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora WUP środkami z funduszu pracy, nie zachodzi typowa relacja cywilnoprawna charakteryzująca się równością stron, lecz administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem przez organ aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor WUP dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że zamierza przekazać środki beneficjentowi - zawiera umowę. Działanie to (rozstrzygnięcie), poprzedzające zawarcie umowy, przejawia się władczością administracyjnoprawną, a rozstrzyganie, czy dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (podobnie NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, dostępne j.w.). Stwierdzenie więc przez Dyrektora WUP, że w konkretnej sprawie nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy postępowanie związane z przyznaniem świadczeń jest dwuetapowe – pierwszy etap opiera się na konstrukcji administracyjnoprawnej, drugi zaś to etap cywilnoprawny. Skoro w art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19 wskazano, że Dyrektor WUP, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń (....), występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta FGŚP o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający z przepisów prawa przez jego konkretyzację. Mamy więc do czynienia z innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Reasumując skargę [...] na akt Dyrektora WUP z 30 marca 2021 r., wydany na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 o odmowie przyznania i wypłaty świadczeń z FGŚP objętych wnioskiem z 29 grudnia 2020 r. należało uznać za dopuszczalną.
Mając na względzie, że ów akt został doręczony skarżącej spółce, co wynika z akt sprawy, 1 kwietnia 2021 r., skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Ów przepis w zdaniu pierwszym określa, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Zważywszy, że ostatni dzień 30-dniowego terminu do wniesienia skargi przypadł na dzień 1 maja 2021 r. – ustawowo wolny od pracy, skargę – stosownie do przepisu art. 83 § 2 p.p.s.a. – należało wnieść do następnego dnia po dniu lub dniach wolnych od pracy. W tym wypadku dniem tym był 4 maja 2021 r., ponieważ 2 maja 2021 r. przypadł w sobotę, a 3 maja 2021 r. stanowił dzień ustawowo wolny od pracy. Tymczasem [...] wniósł skargę 6 sierpnia 2021 r.
Sąd wziął jednak pod uwagę normę określoną w art. 53 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., iż która dopuszcza, by sąd, po wniesieniu skargi, uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznał skargę. Należało bowiem wziąć pod uwagę okoliczności wskazujące na brak winy [...] w uchybieniu do wniesienia skargi. Po pierwsze Dyrektor WUP doręczając spółce zaskarżony akt nie pouczył jej o sposobie i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po wtóre, pomimo powyższego zaniedbania organu [...], zachowując 30 dniowy termin, pismem z 12 kwietnia 2021 r. zwrócił się z "odwołaniem" od powyższej – jak wskazano "decyzji" z 30 marca 2021 r.". Ponadto, również w kolejnych pismach organu kierowanych do skarżącego nie znalazło się pouczeniem o możliwości zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że skoro [...] w piśmie z 21 lipca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na kolejne pismo spółki, ograniczył się do podtrzymania swego dotychczasowego stanowiska, nie wyjaśniając, że strona może skorzystać z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to uchybienie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło z winy skarżącej. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 53 § 2 zd. drugie P.p.s.a. uznał, że skargę należy rozpoznać co do meritum.
Przed przystąpieniem do rozważenia zasadności skargi Sąd wyjaśnia, że z racji wniosku strony skarżącej i braku sprzeciwu organu sprawę – zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. - rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zważyć należy, że zgodnie z art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 (uw. Sądu: zasadności wniosku o dofinansowanie ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników w przypadku znacznego obniżenia przychodów przedsiębiorcy), w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.
Przypomnienia wymaga, że Dyrektor WUP literalnie odczytując ww. przepis, posiłkując się informacją uzyskaną z GUS z rejestru REGON, przyjął, że skoro na dzień 30 września 2020 r. [...] nie miała w rejestrze REGON jako przeważającej działalności ujawnionej działalności o kodzie PKD 49.39.Z, to świadczenia jej nie przysługują. Organ nie uwzględnił w żadnej mierze wyjaśnień wnioskodawcy co do faktycznie prowadzonej jako przeważającej działalności spółki [...], jak i nie zbadał przedstawionych przez nią dowodów na tę okoliczność.
W ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 w zakresie użytego w nim pojęcia "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaj przeważającej działalności".
Sąd uznał, podobnie jak wskazuje się w judykaturze na tle analogicznych regulacji ustawy COVID-19 (art. 15zze4 ust. 3, art. 31zo ust. 10) i przepisów wykonawczych do tej ustawy (np. § 4 ust. 2, § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 – Dz. U. poz. 152), że pojęcie "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej (por. nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2022r., sygn. III SA/GL 990/21, dostępny j.w.; wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z 11 stycznia 2022 r., sygn. VII 959/21, Lex nr 3291421; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 13 października 2021 r., sygn. III AUa 282/21, Lex nr 3287922, wyroki NSA: z 4 lutego 2022 r., sygn. I GSK 1176/21; z 26 stycznia 2022 r., sygn. I GSK 1145/21, dostępne j.w.). Wykładnia językowa przepisu art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 jest niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, a tym samym i oceny wystąpienia w sprawie spornej pomiędzy stronami przesłanki do przyznania skarżącej spółce przedmiotowych świadczeń.
Wyjaśnienia wymaga, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm., dalej: u.s.p.). Rejestr ten ma charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi.
Rodzaj deklarowanej działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 7 stycznia 2013r., sygn. II UK 142/12 i z 23 listopada 2016r., sygn. II UK 402/15, publ.: https://legalis.pl).
W związku z powyższym należy przyjąć, że dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 nie powinno trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w stanie na dzień 30 września 2020 r. prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON (wg stanu na 30.09.2020 r.) wykluczałoby przyznanie pomocy tym, do których została skierowana.
W ocenie Sądu jednoznacznym zamiarem ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji prawnych było przyznanie pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż, wprost wymienioną w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, jest działalność oznaczona kodem PKD 49.39.Z - pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany.
Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Dlatego też w ocenie Sądu [...] mógł ustawowe przesłanki wykazać wszelkimi środkami dowodowymi, w tym podważając formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów REGON.
W związku z powyższym zdaniem Sądu Dyrektor WUP pomimo przedstawianych przez spółkę dowodów na okoliczność faktycznego prowadzenia jako przeważającej działalności o kodzie PKD 49.39.Z błędnie przyjął, że sama treść wpisu w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD świadczy o przeważającej działalności wnioskodawcy.
Już z tytułu ustawy COVID-19 wynika, że celem wprowadzonych nią regulacji prawnych jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel ustawy, Sąd uznał, że pomoc przewidziana w art. 15gga ust. 1 ustawy winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły 30 września 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem uprawniającym do zwolnienia, zaś przychód z tej działalności w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.
Należy bowiem wziąć pod uwagę, że z treści art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 wynika, że przedmiotowe dofinansowanie przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Stanowi on bowiem o "przedsiębiorcy prowadzącym działalność". Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do właściwego rejestru. Wobec powyższego, jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zawarcia umowy tylko z tego tytułu. Oznacza to tym samym, że organ naruszył również art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię.
W tym miejscu należy także wskazać, że dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 u.s.p.) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie COVID-19, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Rz 334/21, dostępny j.w.). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie.
Reasumując Sąd podzielił zarówno stanowisko strony skarżącej, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który przystąpił do postępowania sądowego, iż obowiązkiem Dyrektora WUP było uwzględnienie dowodów jakie [...] przedstawił na okoliczność faktycznego prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności przeważającej o kodzie PKD 49.39.Z. Takich ustaleń przed wydaniem zaskarżonego aktu zabrakło.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (pkt I wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ na mocy art. 153 P.p.s.a. związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W rezultacie obowiązkiem Dyrektora WUP będzie ustalenie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym dowodów przedłożonych przez [...], jaką faktycznie jako przeważającą działalność skarżąca spółka prowadziła na dzień 30 września 2020 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalności o kodzie PKD 49.39.Z powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd w pkt II. wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych (uiszczonego wpisu) w kwocie 200 zł.