III SA/Po 121/23

III SA/Po 121/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 17 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Czempiń na uchwałę Rady Powiatu Kościańskiego z dnia 21 grudnia 2022r. nr XLVI/450/22 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Powiatu Kościańskiego uchwałą z 21 grudnia 2022 r. nr XLVI/450/22, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 525, dalej: usp) i art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: udp), po poinformowaniu Burmistrza Gminy Czempiń, pozbawiła kategorii drogi powiatowej następujące drogi w gminie Czempiń o przebiegu:
1. 2452P (Modrze) granica powiatu kościańskiego - Maruszkowo - Piotrowo Pierwsze - droga powiatowa nr 3910P o długości 2,737 km,
2. 2453P (Drożdżyce) granica powiatu kościańskiego - Zadory - droga powiatowa nr 3910P o długości 1,614 km,
3. 3911P droga wojewódzka nr 310 - Głuchowo - Sierniki - Bieczyny - granica powiatu poznańskiego (Pecna) o długości 5,554 km.
Przebieg ww. dróg przedstawiono na załącznikach nr 1 i 2 do uchwały (§ 2 uchwały).
Gmina Czempiń reprezentowana przez Burmistrza wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 1 pkt 3 (tj. pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi w gminie Czempiń o przebiegu 3911P droga wojewódzka nr 310 - Głuchowo - Sierniki - Bieczyny - granica powiatu poznańskiego /Pecna/ o długości 5,554 km), zarzucając naruszenie prawa materialnego:
1. art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 45c udp przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, które stanowią połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin,
2. art. 10 ust. 5c udp poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka drogi powiatowej z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, jak i przez brak stosownego uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiający pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowości uznania, że zachodzą przesłanki dla skategoryzowania spornego odcinka jako drogi gminnej,
3. art. 10 ust. 5c udp poprzez niezastosowanie wymogu proporcjonalności przekazywania przez Radę Powiatu odcinków dróg o długości 9,836 km w sytuacji, gdy zgodnie z uchwałami Sejmiku Woj. Wlkp. z 28 września 2020 r.: 1) nr XXII/423/20 w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr 5) o przebiegu: - od skrzyżowania z drogą woj. nr 310 /Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ a drogą woj. (dawną krajową nr 5), - od skrzyżowania z drogą woj. nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą woj. nr 312 /Czacz/ (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7408) i 2) nr XXII/426/20 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej nr 311 – całej drogi przebiegającej od skrzyżowania z droga woj. (dawna krajowa nr 5) /Kawczyn/ do skrzyżowania z drogą woj. nr 310 /Czempiń, ul. Towarowa/ (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7411) przekazane Powiatowi Kościańskiemu przez Województwo Wielkopolskie odcinki byłych dróg wojewódzkich liczą w granicach gm. Czempiń 9,836 km,
4. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 udp poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu uchwały faktycznych i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (z. legalizmu).
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Na wstępie skarżąca Gmina wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jego majątku) i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania obowiązków zarządcy drogi.
Gmina podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z ww. uchwałami Sejmiku Woj. Wlkp. z 28 września 2020 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi woj. (dawnej krajowej nr 5) nr XXII/423/20 i nr XXII/426/20 w sprawie pozbawienia kategorii dróg woj. nr 310 i 311, którymi pozbawione zostały kategorii dróg wojewódzkich odcinki dróg na terenie powiatu kościańskiego o łącznej długości 24,810 km. Zarząd Powiatu Kościańskiego zawiadomił pismem z 24.10.2022r. Burmistrza Czempinia o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały, lecz bez uzasadnienia (powołano jedynie przepisy udp). W odpowiedzi z 14.11.2022 r. Burmistrz Czempinia zakwestionował zasadność pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi nr 3911P, przedstawiając argumentację i deklarując wolę przejęcia drogi nr 2491P, która w rzeczywistości nie spełnia wymogów drogi powiatowej, stanowiąc drogę typowo lokalną. Zarząd Powiatu Kościańskiego w piśmie z 8.12.2022 r. podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, nie odnosząc się do argumentacji Gminy.
Zdaniem skarżącej organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie dokonał jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego, znaczenia drogi nr 3911P w sieci dróg publicznych i nie uzasadnił rozstrzygnięcia, ograniczając się do jednego zdania stanowiącego powtórzenie przepisu udp. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż wskazane w uchwale drogi powiatowe nie spełniają wymogów dla drogi powiatowej określonych w art. 6a ust. 1 udp. Stanowią one uzupełnienie sieci dróg służących wyłącznie lokalnym potrzebom, nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i gmin między sobą. Zdaniem skarżącej nie sposób ustalić jakimi motywami kierował się organ. Uchwała nie spełnia wymogów działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa w demokratycznym państwie prawa.
Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa droga łączy m. Pecna w gm. Mosina (pow. poznański) z drogą woj. 310 (dawniej DK 5) w m. Głuchowo (gm. Czempiń, pow. kościański) w bezpośredniej bliskości węzła "Czempiń" w ciągu drogi ekspresowej S5. Tym samym droga ta stanowi bezpośrednie połączenie południowej części gminy Mosina oraz gminy Brodnica (pow. śremski) z drogą ekspresową S5. Podkreślono, że na terenie powiatu poznańskiego droga zachowała kategorię drogi powiatowej. W ocenie Zarządu Powiatu Poznańskiego droga ta spełnia definicję drogi powiatowej. Również zdaniem skarżącej droga nr 3911P spełnia nadal prawne wymogi dla zaliczenia jej do dróg powiatowych stanowiąc połączenie dwóch powiatów i będąc drogą dojazdową do drogi ekspresowej S5. Brak było więc podstaw do pozbawienia jej tej kategorii. Za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c udp uznać należy zaś pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.
Zdaniem skarżącej o arbitralności rozstrzygnięcia świadczy brak ustalenia natężenia ruchu na przedmiotowej drodze. Z badań przeprowadzonych przez skarżącą wynika, że na drodze nr 3911P natężenie ruchu jest znacznie większe niż na innych drogach powiatowych na terenie gm. Czempiń. Ruch wynosi tu ok. 1000 pojazdów na dobę (od 665 do 926 zależnie od miejsca pomiaru), a na innych drogach powiatowych: 2491P – 392, 2453P – 71, 2452P – 147 pojazdów na dobę. Tym samym organ uznał, iż droga nr 3911P nie spełnia już definicji drogi powiatowej, a definicję tę spełnia droga 2491P o trzykrotnie mniejszym natężeniu ruchu i stanowi dojazd wyłącznie do m. Srocko Wielkie.
W ocenie Gminy organ nie zachował proporcjonalności w kaskadowym przekazywaniu dróg wynikającym z udp, przekazując gm. Czempiń odcinki dróg dłuższe od odcinków dotychczasowych dróg wojewódzkich pozbawionych tej kategorii przez Sejmik Woj. Wlkp.
W odpowiedzi Rada Powiatu Kościańskiego wniosła o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1) mapy sytuacyjnej przebiegu drogi 3911P celem potwierdzenia faktu umiejscowienia przedmiotowego odcinka drogi 3911P w sieci dróg Powiatu Kościańskiego oraz Gminy Czempiń, braku spełnienia przez ten odcinek drogi kategorii drogi powiatowej oraz zasadności przekazania go Gminie Czempiń z uwagi na utratę kategorii drogi powiatowej,
2) uchwały Sejmiku Woj. Wlkp. nr XXII/423/20 z 28 września 2020 r. i zaskarżonej uchwały celem potwierdzenia faktu zachowania przez organ zasady proporcjonalności przy przekazywaniu dróg.
Organ wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 10 ust. 5d udp informując Burmistrza Czempinia o zamiarze podjęcia przez Radę Powiatu Kościańskiego uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg w Gminie Czempiń, nie miał obowiązku uzasadniać tego zamiaru. Również organ nie był zobowiązany do polemiki z Burmistrzem w związku z jego odpowiedzią na powyższą informację. Powołując się na definicję drogi powiatowej zawartą w art. 6a ust. 1 udp wskazał, że już samo określenie przekazywanej drogi świadczy o braku spełnienia przez nią kategorii drogi powiatowej. Droga na omawianym odcinku przebiega według topografii: droga woj. 310 – Głuchowo – Sierniki – Bieczyny – granica na powiatu poznańskiego. Zarówno więc początek, jak i koniec przekazywanej drogi nie rozpoczynają się w miejscach, które można zakwalifikować jako spełniające kryteria drogi powiatowej. Początek tejże drogi znajduje się w miejscu przyłączenia jej do drogi woj. 310, a jej koniec – faktycznie w obszarze leśnym stanowiącym granicę pow. poznańskiego. Droga ta nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, jak i siedzib gmin między sobą, a zarzut skargi odnosi się jedynie do rzekomego łączenia przez drogę miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibą gminy. Nie spełnia więc kryteriów drogi powiatowej, o których mowa w art. 10 ust. 5c udp. Dodano, że sama skarżąca podała, iż droga ta stanowi połączenie południowej części Gminy Mosina oraz Gminy Brodnica z drogą ekspresową. Nie stanowi więc "bezpośredniego" połączenia z drogą ekspresową S5 i to bez względu na to, w jaki sposób byłoby to analizowane. Samym opisem drogi skarżąca potwierdza, że nie spełnia ona wymogów drogi powiatowej. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 6a ust. 1 udp nie mówi o konieczności połączenia dwóch powiatów, ale konieczności połączenia miast będących siedzibami powiatów. Przedmiotowy odcinek drogi łączy dwa powiaty, ale nie miasta będące siedzibami powiatów. Nadto nie stanowi dojazdu do drogi ekspresowej S5, lecz do drogi woj. 310.
Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, to droga woj. 310 oraz droga powiatowa 3949P (dawna DK5) łączące się w Głuchowie przejmują ruch pojazdów kierujących się do węzła S5. Takiej zaś funkcji nie ma i nie miała droga 3911P.
Podkreślono również, że bez znaczenia jest fakt pozostawania tej drogi na terenie powiatu poznańskiego jako drogi powiatowej, bowiem organy Powiatu Kościańskiego są w zakresie swoich kompetencji samodzielne. Organ zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że dalszy przebieg drogi na terenie powiatu poznańskiego od jego granicy do m. Pecna również nie spełnia definicji ustawowej, o której mowa w art. 6a ust. 1 udp.
Organ zakwestionował też wiarygodność załączonych do skargi dokumentów dotyczących badania natężenia ruchu. Podkreślił, że natężenie ruchu nie jest wyznacznikiem kategorii drogi (art. 6a ust. 1 udp).
Za niekonsekwentny organ uznał zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Przypomniał, że uchwałą tą Rada pozbawiła kategorii drogi publicznej trzy drogi w gm. Czempiń. Tymczasem skarżąca zaskarżyła jedynie przekazanie drogi wskazanej w § 1 pkt 3 uchwały, podczas gdy uzasadnienie dotyczy wszystkich dróg. Nadto w ocenie organu uzasadnienie uchwały jest o tyle wystarczające, że poza powołaniem podstawy prawnej – art. 10 ust. 5c udp, wyjaśniono, że drogi stanowią uzupełnienie sieci dróg służących wyłącznie lokalnym potrzebom, nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Uzasadnienie to wprost odnosi się do jedynej przesłanki ustawowej - definicji drogi powiatowej i utraty tych cech lub nieposiadania ich przez daną drogę. Spełnia więc wymogi zasady legalizmu.
Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżąca nie dokonała dokładnego wyliczenia i wykazania braku proporcjonalności w wielkości przekazanych organowi dróg na terenie gminy Czempiń i dróg przekazanych przez organ Gminie. Dokonując takiego wyliczenia – długości dróg przekazanych organowi przez Sejmik Woj. Wlkp. (9,836 km) oraz długości przekazanych przez organ skarżącej Gminie (9,905 km) wynika, że organ przekazał skarżącej o 69 m dróg więcej. Trudno więc zarzucić brak proporcjonalności, albowiem mowa tu o drogach, które mają określony punkt początkowy i określony punkt końcowy. Z dalszego wyliczenia wynika, że odchylenie wynosi 0,007%. Organ wskazał, że nie ma możliwości wyliczenia i przekazania Gminie takiego samego odległościowo odcinka drogi, bowiem organ musiałby przekazać drogę 3911P w zakresie 5,854 km, a w zakresie 69 m pozostawić ją drogą powiatową. Ponadto konstrukcja i zakres zarzutu skarżącej nie daje podstaw do badania zasadności zarzutu proporcjonalności, gdyż dotyczy on otrzymanej drogi o długości 9,836 km w stosunku do przekazanej drogi o długości 5,554 km. Tym samym organ przekazał Gminie drogę o blisko dwukrotnie mniejszej długości niż otrzymał.
Organ za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji z powodu braku przedstawienia i odniesienia się do konkretnych wzorców konstytucyjnych, których naruszenia miał dopuścić się organ.
W piśmie z 8 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik organu w piśmie z 15 marca 2023 r. oświadczył, że organ nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w tym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zważywszy na wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz brak żądania organu przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: Ppsa) wskazuje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie zaś z art. 120 Ppsa w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 Ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Gmina Czempiń uczyniła uchwałę Rady Powiatu Kościańskiego z 21 grudnia 2022 r. nr XLVI/450/22 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: udp). W myśl art. 10 ust. 5c usp, zgodnie z którym rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis art. 10 ust. 5d udp stanowi, że zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Bez wątpienia zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Czempiń) i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c udp nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi również akt abstrakcyjny - może być wielokrotnie stosowana, a jej adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, względnie stwierdzenia nieważności, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.
W ocenie Sądu na gruncie normy określonej w art. 87 ust. 1 usp uznać należało, że Gmina Czempiń była uprawniona do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Ów przepis określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do wniesienia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Powinności te określa art. 20 udp. Okoliczność ta w pełni uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej położonego na ternie gminy Czempiń odcinka drogi 3911P narusza interes prawny skarżącej Gminy.
Przechodząc do merytorycznej oceny zważyć należy, że w myśl art. 79 ust. 1 ab initio usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Wedle zaś art. 82 ust. 1 usp nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zważywszy, że w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, powyższe ograniczenie czasowe co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały nie ma zastosowania.
Wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca wprowadzając w art. 79 ust.1 usp sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju naruszenia prawa. Treść przepisu art. 79 § 4 usp uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19, powołane orzeczenia są dostępne w bazie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu brak jest podstaw, by przyjąć, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do podjęcia uchwały o wskazanej w niej treści, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwały przez radę powiatu.
Analiza akt sprawy, w tym stanowisko stron postępowania, nakazuje przyjąć, że uchwała została podjęta z poszanowaniem trybu określonego w art. 10 ust. 5c i ust. 5d udp w zw. z art. 6a ust. 1 udp.
Po pierwsze Zarząd Powiatu Kościańskiego dochował określonego w art. 10 ust. 5d udp wymogu poinformowania Burmistrza Czempinia o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Pismem z 24 października 2022 r. poinformował Burmistrza Czempinia o zamiarze podjęcia uchwały, na które to pismo Burmistrz odpowiedział w dniu 14 listopada 2022 r. sprzeciwiając się planowanym działaniom pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi powiatowej 3911P (droga woj. nr 310 – Głuchowo – Sierniki – Bieczyny – granica powiatu poznańskiego /Pecna/ o dł. 5,554 km. Zaskarżoną uchwałę podjęto zaś 21 grudnia 2022 r.
Zaskarżona uchwała wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi przebieg dróg została również prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp. z dnia 9 stycznia 2023 r. pod pozycją 155.
Sąd nie podziela zarzutów zaprezentowanych w skardze co do naruszenia przez Radę Powiatu Kościańskiego przy wydaniu zaskarżonej uchwały przepisów art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10ust. 5c udp oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 udp.
Ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów rozpocząć należy od szerszego przedstawienia normatywnej podstawy zaskarżonej uchwały.
Przepisy ustawy o drogach publicznych (w tym art. 10 ust. 5c) w powołanym wyżej brzmieniu obowiązują od dnia 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870). Ustawa z 2013 r. zmieniająca udp była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt K 2/13 (publ. OTK-A 2015/7/100) orzekł o zgodności z powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e udp, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Zatem, pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e udp bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, przepisy te należy wykładać tak jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie udp nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.
Reasumując oznacza to, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c udp nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c udp w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r. będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej czy powiatowej. W konsekwencji za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c udp jest pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20;m z 3 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3777/21, dostępne – jak wyżej).
W ocenie Sądu Rada Powiatu Kościańskiego podejmując zaskarżoną uchwałę sprostała powyższym wymogom w zakresie - będącym przedmiotem kontroli Sądu - pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi 3911P (droga wojewódzka nr 310 – Głuchowo – Sierniki – Bieczyny – granica powiatu poznańskiego /Pecna/ o długości 5,554 km).
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 6a ust. 1 udp do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Uwzględniając powyższy przepis Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniła, że na mocy dwóch uchwał Sejmiku Woj. Wlkp. z XXII/423/20 i nr XXII/426/20 do kategorii dróg powiatowych – zgodnie z art. 10 ust. 54 udp zostały zaliczone odcinki dróg wojewódzkich:
1. odcinek drogi od skrzyżowania z drogą woj. nr 310 /Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ a drogą woj. (dawną krajową nr 5),
2. od skrzyżowania z drogą woj. nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą woj. nr 312 /Czacz/,
3. droga wojewódzka nr 311 – cała droga przebiegająca od skrzyżowania z droga woj. (dawna krajowa nr 5) /Kawczyn/ do skrzyżowania z drogą woj. nr 310 /Czempiń, ul. Towarowa/.
Odnośnie drogi wojewódzkiej nr 311 Rada zaznaczyła, że ww. Sejmiki Woj. Wlkp. nr XXII/426/20 obejmuje długość 5,610 km tej drogi. Dopiero w tym kontekście, w ocenie Sądu respektując kaskadowe przekazywanie dróg przez właściwe organy (sejmik województwa, rada powiatu) [por. wyrok NSA z 16 września 2021 r., sygn. akt II GSK 990/21), organ wskazał na podstawę prawną zawartą w art. 10 ust. 5c udp pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka dróg powiatowych o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej i o zaliczeniu tych odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych.
Wypełniając wymóg proporcjonalności zaznaczył, że uchwałą objęte są przebiegi dróg o łącznej długości 9,905 km, znajdujące się w granicach administracyjnych gminy Czempiń, które mieszczą się w proporcjonalnej długości odcinka dawnej drogi nr 196 oraz drogi woj. 311 o długości 9,836 km przebiegających w granicach administracyjnych gm. Czempiń. Uznając za chybiony sformułowany w skardze zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (naruszenia art. 10 ust. 5c udp) dodać należy, że trafnie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że z długości dróg przekazanych organowi przez Sejmik Woj. Wlkp. (jak podano w uzas. zask. uchwały - 9,836 km) oraz długości przekazanych przez organ skarżącej Gminie (9,905 km) wynika, że organ przekazał Gminie o 69 m dróg więcej (różnica na poziomie 0,007%). Nie sposób zatem uwzględnić zarzutu braku proporcjonalności, zważywszy nadto, że mamy do czynienia z drogami, które mają określone punkty - początkowy i końcowy. Ponadto jak słusznie zauważono, nie ma możliwości wyliczenia i przekazania Gminie odcinka drogi tej samej długości, gdyż organ musiałby przekazać drogę 3911P w zakresie 5,854 km, a w zakresie 69 m pozostawić ją drogą powiatową. Ów zarzut był również o tyle chybiony, że dotyczy zdekategoryzowanej drogi powiatowej o długości 9,836 km w stosunku do przekazanej drogi o długości 5,554 km (§ 1 pkt 3 uchwały).
W ocenie Sądu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5c udp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, który stanowi połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu przywołując treść art. 6a ust. 1 udp wskazała, że m.in. przedmiotowa droga (określona w § 1 pkt 3 uchwały – 3911P droga woj. nr 310 – Głuchowo – Sierniki – Bieczyny – granica powiatu poznańskiego /Pecna/) stanowi uzupełnienie sieci dróg służących wyłącznie lokalnym potrzebom, nie stanowiąc połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wyjaśnienie organu w tym zakresie uznać należy za wystarczające, zważywszy tak na powołanie treści art. 6a ust. 1 udp, wskazanie w uzasadnieniu uchwały przebiegu dekategoryzowanego odcinka drogi, jak i wyjaśnienia, iż nie stanowi od połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.
Wobec brzmienia art. 6a ust. 1 udp oraz wyjaśnień organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił argumentacji skargi, jakoby z uwagi na połączenie przedmiotowym odcinkiem drogi m. Pecna (gm. Mosina, pow. pozn.) z drogą wojewódzką 310 (dawna DK5) w m. Głuchowo (gm. Czempiń, pow. kośc.) w bezpośredniej bliskości węzła "Czempiń" w ciągu drogi ekspresowej S5, droga ta stanowiła bezpośrednie połączenie południowej części gm. Mosina oraz gm. Brodnica (pow. śremski) oraz z drogą ekspresową S5. Jak wynika z treści uchwały dekategoryzowany (przekazywany Gminie) odcinek drogi powiatowej przebiega od drogi woj. 310, Głuchowo, Sierniki, Bieczyny do granicy powiatu poznańskiego. Początek i koniec tegoż odcinka drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Początek odcinka drogi rozpoczyna się w miejscu przyłączenia jej do drogi woj. nr 310, a koniec na granicy powiatu poznańskiego w m. Pecna (pow. pozn., gm. Mosina). Droga ta stanowi zatem połączenie południowej części gm. Mosina (w m. Pecna, pow. pozn.), lecz nie bezpośrednie połączenie siedziby gm. Mosina (w m. Mosina) oraz gm. Brodnica (w m. Brodnica, pow. śremski). Aby móc uznać, że droga spełnia wymogi drogi powiatowej w rozumieniu art. 6a ust. 1 udp koniecznym jest by łączyła ona miasta będące siedzib powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Tymczasem nie stanowi ona połączenia siedzib powiatu poznańskiego (Poznań), czy kościańskiego (Kościan) z siedzibą gminy Brodnica (w pow. śremskim). Droga ta łączy dwa powiaty (kościański i poznański), lecz nie miasta będące siedzibami powiatu z siedzibą gminy, czy siedzib gmin między sobą. Na marginesie dodać należy, że nie stanowi ona również dojazdu do drogi ekspresowej S5, lecz do drogi woj. 310, co wynika z załącznika nr uchwały.
W kontekście powyższego Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez Radę Powiatu art. 10 ust. 5c udp poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej uchwały.
Wyjaśnić należy, iż istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. pz. 283, dalej: rztp), obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne, czy odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Ze względu na precyzję norm określonych w art. 10 ust. 5c i art. 6a ust. 1 udp, kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższych przepisów, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć, na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość. W przypadku aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania, że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak, czy pewne luki uzasadnienia uchwały, organ może jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19). W okolicznościach niniejszej sprawy z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały możliwe okazało się (co Sąd wyżej przedstawił) dekodowanie przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej podjęciu uchwały. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę uzupełnił (sprecyzował) swoje stanowisko przyjęte w zaskarżonym akcie.
W konsekwencji za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 udp poprzez arbitralne, bez wykazania w uzasadnieniu uchwały przesłanek uzasadniających pozbawienie przedmiotowej drogi kategorii drogi powiatowej, w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz zasadą legalizmu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zważywszy na normatywny jej charakter ściśle regulujący przesłanki pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, a także dołączenie załączników graficznych obrazujących przebieg rzeczonej drogi, spełniło elementarne wymogi prawidłowej legislacji. Tym samym działania Rady Powiatu nie można uznać za sprzeczne z powołanymi zasadami konstytucyjnymi.
Odnosząc się zaś do podniesionej kwestii natężenia ruchu na przedmiotowej drodze (co miałoby przemawiać za pozostawieniem jej kategorii drogi powiatowej) Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż okoliczność ta jest prawnie irrelewantna zważywszy na treść przepisów art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 udp. Rada Powiatu nie miała zatem obowiązku, co więcej nie powinna była okoliczności tej uwzględniać przy podjęciu zaskarżonej uchwały.
Reasumując, Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego - na podstawie art. 151 Ppsa - orzekł o jej oddaleniu.