III SA/Po 1196/22

III SA/Po 1196/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Marzenna Kosewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Sentencja
Dnia 17 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Kosakowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 roku sprawy ze skargi S. W. na informację Stowarzyszenia "[...]" w M. z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie "[...]" w M. II. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] (stanowiące Lokalną Grupę Działania - LGD) w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...], doręczonym w dniu 8 grudnia 2022 r., poinformowało S. W. o wyniku ponownej oceny wniosku "Podejmowanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystyczno-rekreacyjnych" (znak [...]), złożonego w ramach naboru wniosków o udzielenie wsparcia na wdrażanie operacji w ramach Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD - poddziałanie 19.2 z wyłączeniem projektów grantowych, nabór 18/2022 obejmujący Przedsięwzięcie I - PI: Wspieranie tworzenia i rozwoju podmiotów gospodarczych (k. 11, 104, 106).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
W dniu 25 lipca 2022 r. S. W. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), w odpowiedzi na ogłoszenie Stowarzyszenia [...] (dalej również: Stowarzyszenie; LGD; organ) o naborze wniosków na operacje w zakresie podejmowania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: Program; PROW), złożył wyżej opisany wniosek (k. 15).
Uchwałą Rady Stowarzyszenia [...] (dalej również: Rada) z dnia 6 września 2022 r. nr [...] potwierdzono spełnienie wymagań oceny formalnej, warunków przyznania pomocy określonych w Programie oraz zgodność operacji ze Strategią Rozwoju Lokalnego kierowanego przez Społeczność Lokalnej Grupy Działania [...] na lata 2016-2022 (dalej również: Lokalna Strategia Działania; LSR), przyznając w ramach tejże oceny 47 punktów (k. 142, 149, 151). Ze względu na limit środków, pomimo wyboru do finansowania, operacja nie zmieściła się w limicie środków dostępnych, o czym wnioskodawca został poinformowany w piśmie z dnia 7 września 2022 r., doręczonym w dniu 15 września 2022 r. (k. 83, 156-158).
Na postawie Karty oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji (k. 84), w ramach kryterium Realizacja projektów wpływających na obszary interwencji LSR [kryterium nr 6] na 10 możliwych punktów wnioskodawca uzyskał 5. W ramach oceny tego kryterium stwierdzono, że operacja wpływa na obszary interwencji - projekt dotyczy branży turystycznej i rekreacyjnej, jednak głównymi odbiorcami działalności nie są osoby starsze i niepełnosprawne. Natomiast w zakresie kryterium Kwalifikacje wnioskodawcy [kryterium nr 17] wnioskodawca na 4 możliwe punkty otrzymał 2. W ramach oceny tego kryterium stwierdzono, że wnioskodawca posiada doświadczenie zbieżne z zakresem operacji, jednak nie posiada odpowiedniego wykształcenia.
W następstwie otrzymanej informacji o wyniku oceny, S. W. wniósł za pośrednictwem Stowarzyszenia protest (pismo z dnia 19 września 2022 r.), nie zgadzając się z oceną przedmiotowego wniosku w ramach dwóch wyżej scharakteryzowanych kryteriów wyboru: nr 6 - Realizacja projektów wpływających na obszary interwencji LSR oraz nr 17 - Kwalifikacje wnioskodawcy.
W ramach kryterium wpływu projektu na obszary interwencji LSR [kryterium nr 6] wnioskodawca wskazał na porozumienie, jakie załączył do wniosku o dofinansowanie, które zawiera zobowiązanie do współpracy przy realizacji projektu pomiędzy skarżącym a Ośrodkiem Wypoczynkowym w [...], prowadzonym przez Hotel [...] s.c. (dalej również: Ośrodek). Podniósł, że ofertę kieruje w szczególności do osób w wieku poprodukcyjnym oraz niepełnosprawnych, przebywających w Ośrodku na turnusach rehabilitacyjnych i pobytach w hotelu, co wyróżnia jego projekt na tle innych firm oferujących rejsy po jeziorze. Na tym też opiera tworzenie bazy odbiorców usługi, wskazując, że uczestnikami organizowanych turnusów rehabilitacyjnych są – wbrew twierdzeniom Rady – głównie osoby starsze i niepełnosprawne. W związku z tym domagał się przyznania dodatkowych 5 punktów.
W zakresie kryterium kwalifikacje wnioskodawcy [kryterium nr 17] skarżący podniósł, że patent sternika motorowodnego oraz licencja do holowania narciarza wodnego lub innych obiektów pływających uprawniają go do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem. Jednocześnie zauważył, że obydwa dokumenty są jedynym państwowym dokumentem wymaganym do prowadzenia jednostek pływających, w tym motorówek, a licencję wydaje Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego. Natomiast uzyskanie patentu wiąże się z uczestnictwem w kursie i egzaminem, co jest kwalifikowane jako wykształcenie. Podniósł też, że założeniem operacji jest podjęcie turystyczno-rekreacyjnej działalności, dla której wymagane jest posiadanie wskazanych kwalifikacji, a nie można wymagać wykształcenia wyższego lub zawodowego dotyczącego prowadzenia motorówki wodnej, a tym samym przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu, który nie istnieje. Ponosząc, że za posiadane wykształcenie zawodowe lub ukończone studia zbieżne z zakresem prowadzonej działalności punktów nie przyznano, skarżący zarazem wskazał na to, że załączył do wniosku dyplom potwierdzający ukończenie studiów na kierunku administracja publiczna w [...] w P.. Uzyskany tytuł magistra umożliwił mu uzyskanie kompetencji do samodzielnego podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w różnym zakresie, w tym również działalności rekreacyjno-turystycznej. Zapewnił również sprawne posługiwanie się dostępnymi środkami informacji i techniki biurowej. Ponadto zdobyte wykształcenie, poprzez zapoznanie się ze strukturami Unii Europejskiej, naukę prawa, ekonomii, zarządzania kapitałem ludzkim, zarządzania przedsiębiorstwem, prawa pracy, prawa podatkowego, prawa finansowego przedsiębiorstw oraz prawa cywilnego, stworzyło wnioskodawcy wszechstronne podstawy do prowadzenia własnego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego, jego wykształcenie jest zbieżne z zakresem podejmowanej działalności, czego dotyczył nabór wniosków ogłoszony przez LGD. Przedłożony dyplom winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w dodatkowych 2 punktach w ramach kryterium, wobec czego wniósł o ponowną ocenę wniosku w tym zakresie.
W odpowiedzi na protest, Stowarzyszenie w piśmie znak [...] z dnia 30 września 2022 r. (k. 97) poinformowało wnioskodawcę, że podtrzymuje dotychczasową ocenę i pouczyło stronę o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie przy piśmie z tego samego dnia Stowarzyszenie przekazało do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (wpływ: 4 października 2022 r. - k. 96) stanowisko Rady Stowarzyszenia podtrzymujące dotychczasową ocenę (uchwała nr [...] z dnia 28 września 2022 r. - k. 90, 134-141).
Zarząd Województwa [...] (dalej: Zarząd Województwa; Zarząd; ZWW; organ odwoławczy) w orzeczeniu z dnia 14 listopada 2022 r. znak sprawy [...], sygn. [...] – wydanym na podstawie art. 57 oraz 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) - dalej również: ustawa wdrożeniowa; ustawa w zakresie polityki spójności, w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 kutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. 2022 r., poz. 943) - dalej również: ustawa o rozwoju lokalnym – uwzględnił protest.
W zakresie kwestii proceduralnych Zarząd Województwa wytknął Radzie, że podtrzymując dotychczasową ocenę, pouczyła skarżącego w piśmie z dnia 30 września 2022 r. o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zarazem swoje stanowisko, protest oraz dokumentację towarzyszącą przekazała do ZWW celem rozpatrzenia protestu. W ten sposób Rada nie wykonała względem wnioskodawczy obowiązku informacyjnego o przekazaniu protestu do Zarządu. Ponadto Zarząd zauważył, że oprócz błędnej informacji dotyczącej możliwości wniesienia skargi, przekazanie protestu nie zostało poprzedzone również wymaganym ustawowo zawiadomieniem ZWW o proteście, jaki wpłynął do LGD. Końcowo stwierdził, że podniesione kwestie, ilustrując braki i nieprawidłowości po stronie LGD, stanowiły przedmiot wezwania do wyjaśnień, na które uzyskano wymaganą odpowiedź (pismo z dnia 21 października 2022 r.).
Zarząd Województwa [...] uznał, że kluczowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem protestu i przekazaniem sprawy do ponownej oceny jest brak przejrzystości i rzetelności pierwotnej oceny, który odzwierciedla wynik oceny wyrażony w karcie oceny według lokalnych kryteriów wyboru, jak i informacja skierowana do wnioskodawcy. Zarząd stwierdził, że ze względu na obowiązujące Radę zasady wyboru projektów, sformułowane w ramach poszczególnych kryteriów uwagi nie mogły świadczyć o prawidłowości oceny, gdyż nie wyjaśniono w nich zasad oceny i nie przedstawiono dowodu na analizę informacji zawartych w dokumentacji sprawy. Przedstawione informacje cechuje ogólnikowość, która w zestawieniu ze specyfiką kryteriów, ich niejednoznacznością oraz zawartymi uwagami, wyklucza możliwość uznania przeprowadzonej oceny za zgodną z obowiązującymi zasadami, określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W odniesieniu do wpływu projektu na obszary interwencji [kryterium nr 6], Zarząd stwierdził, że wymaga ono przygotowania projektu w zakresie promocji i rozwoju sektora turystyczno-rekreacyjnego lub rozwoju usług w tym zakresie oraz skierowania do różnych osób, w szczególności osób w wieku poprodukcyjnym oraz niepełnosprawnych, a wnioskodawca powinien wskazać i uzasadnić wpływ na wskazane we wniosku obszary interwencji. Zarząd podniósł, że kryterium to nie ogranicza się jedynie do potwierdzenia branży oraz preferencji osób defaworyzowanych, gdyż wskazane w nim preferencje obejmują różne grupy klientów, które korzystając z określonej oferty, spowodują, że projekt wpłynie na promocję i rozwój usług turystyczno-rekreacyjnych. Z tej perspektywy organ odwoławczy uznał, że samo stwierdzenie przez Radę, iż głównymi odbiorcami nie są osoby starsze i niepełnosprawne, nie stanowi miary prawidłowości oceny. Z jednej strony nie jest to kryterium zawężające [interwencję] do wskazanej grupy osób, z drugiej zaś takie uzasadnienie nie spełnia warunku przejrzystości i rzetelności, jaki wynika z zasad oceny projektów. Uzasadnienie winno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony tak, a nie inaczej – i tym samym mieć pewność, że zawarte w dokumentacji informacje zostały wnikliwie przeanalizowane. Przeprowadzona ocena na to nie pozwala, nie jest zatem oceną przejrzystą. Zarząd wskazał na to, że z oceny nie wynika, aby załączone do wniosku porozumienie o współpracy partnerskiej zostało w ogóle wzięte pod uwagę; nie odniesiono się także do złożonej we wniosku deklaracji o współpracy z Hotelem [...], wskazującej wzajemnie dostarczanie sobie klientów oraz promowania względem siebie swoich działalności [wniosek - sekcja B.lll. pkt 1.4]. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że wskazani w Biznesplanie klienci rejsów po jeziorze [tabela 4.2.2, s.17] nie podlegają dyskwalifikacji z możliwości premiowania operacji w ramach tak zdefiniowanego kryterium. W tym względzie organ odwoławczy argumentował, że wprawdzie kryterium wymienia osoby starsze lub niepełnosprawne, niemniej nie wyklucza także innych kategorii osób, uczestników turnusów rehabilitacyjnych lub pobytów organizowanych przez hotel będący bazą klientów. Zdaniem organu, skoro kryterium akcentuje w szczególności osoby starsze oraz niepełnosprawne, to przewiduje możliwość skierowania oferty również do innych osób, które mogą zostać w ramach promocji uwzględnione. Przywołany Biznesplan wskazuje na kilka kategorii klientów, pośród których wymienia osoby niepełnosprawne oraz turystów przebywających na wczasach zdrowotnych lub rehabilitacyjnych w hotelu. O ile można przyjąć za uprawnione, że osoby te nie są głównymi odbiorcami usługi, to trudno zgodzić się z punktacją, jaką przyznano w ramach tak określonego kryterium, skoro nie wyklucza ono możliwości premiowania oferty skierowanej do innej kategorii osób, o czym świadczy zastosowany w kryterium termin "w szczególności". Zdaniem Zarządu, brak jasno sprecyzowanych preferencji, jakie winny być określone w dokumentacji konkursowej, narusza zasadę przejrzystości kryterium zastosowanego podczas oceny; z kolei nieprecyzyjne sformułowanie preferencji w kryterium powoduje, że oceny dokonano na podstawie subiektywnych przesłanek, nie wyjaśniając ich nawet w ramach uzasadnienia oceny.
Zarząd Województwa stwierdził, że podobnie rzecz ma się o odniesieniu do oceny kwalifikacji wnioskodawcy [kryterium nr 17], gdyż i w tym kryterium brak jasno sprecyzowanych preferencji. Zdaniem organu odwoławczego, o ile zawarty w kryterium podział na doświadczenie i wykształcenie wnioskodawcy jest w miarę klarowny, o tyle trudno przyjąć wymóg wykształcenia za jednoznacznie określony. Zarząd stwierdził, że przede wszystkim przedmiotowe kryterium ocenia kwalifikacje wnioskodawcy, a kwalifikacje to zestaw umiejętności, predyspozycji i uprawnień, który umożliwia wykonywanie działalności w danym zakresie. Zauważył też, że zgodnie z kryterium doświadczenie i wykształcenie wnioskodawcy ma być zbieżne z zakresem planowanej działalności, przy czym w kryterium nie wskazano o jaką zbieżność chodzi - czy ma się ona odnosić do działalności podstawowej czy też działalności dodatkowej, jak i czy może łączyć oba te zakresy działalności jakimś szczególnym rodzajem kwalifikacji formalnych.
W ocenie Zarządu, przy tak nieprecyzyjnym kryterium trudno zgodzić się z oceną wskazującą, że wnioskodawca nie posiada odpowiedniego wykształcenia i przyjąć zgodnie z uzasadnieniem Rady, że z kolei ma wymagane doświadczenie. W tym względzie organ odwoławczy zauważył, że doświadczenie to działalność wykonywana przez dany okres w pełnym wymiarze czasu pracy albo odpowiednio dłużej, jeśli wymiar czasu pracy był niepełny, a tymczasem w ocenie operacji nie mamy do czynienia z rozwijaniem istniejącej już działalności, której podstawą był transport pasażerski łodzią motorową, lecz z podejmowaniem działalności, która dopiero zaoferuje transport w tym zakresie, przekładając się w miarę wykonywania takiej działalności na doświadczenie. Zdaniem organu, nie można mylić nabytych w ramach kursu umiejętności, które potwierdza patent sternika jachtowego lub motorowodnego z doświadczeniem w ramach tak niejednoznacznie sprecyzowanego kryterium. Patent sternika – podobnie, jak kurs prawa jazdy – potwierdza jedynie kwalifikacje i uprawnienia wnioskodawcy, które z punktu widzenia podstawowej działalności gospodarczej [PKD 50.30Z] są zbieżne z zakresem planowanej działalności gospodarczej; przełożą się one na doświadczenie dopiero w dłuższej perspektywie czasu, jeśli działalność w tym zakresie będzie wykonywana. Zarazem Zarząd podniósł, że samo stwierdzenie przedstawione we wniosku [sekcja B.III.1.4 -pkt 13), że posiada on doświadczenie zbieżne z zakresem planowanej działalności, potwierdzone patentem sternika motorowodnego nie jest dowodem posiadanego doświadczenia; nie zostało ono bowiem udokumentowane w inny sposób poza przedłożonym patentem, wobec czego tylko na podstawie daty wydania tego dokumentu trudno z niego wyinterpretować, że wnioskodawca posiada wymagane doświadczenie. Zarazem Zarząd stwierdził, że jeśli jednak nabyte uprawnienia do prowadzenia łodzi motorowej były wykorzystywane, to winno być to w ramach kryterium udokumentowane, a z przedstawionej oceny wynika, że Rada nie potrzebowała dowodów na udokumentowanie doświadczenia, przyznając wnioskodawcy 2 punkty na podstawie patentu sternika. Zdaniem organu odwoławczego, skoro "brak udokumentowania doświadczenia był dla Rady podstawą przyznania punktów w kryterium doświadczenia, to tym bardziej [zachowując konsekwencję w ocenie] winna przyznać 2 punkty w kryterium wykształcenia, pamiętając, że sam patent potwierdza przede wszystkim kwalifikacje, tj. umiejętności i uprawnienia, a nie doświadczenie zdobyte w ramach kursu".
Zarząd podniósł, że wnioskodawca podejmuje działalność w zakresie transportu pasażerskiego na drogach wodnych śródlądowych: rzekach, kanałach jeziorach, a także wynajmu łodzi w celach rekreacyjnych, zaś patent sternika wprost potwierdza kwalifikacje wnioskodawcy, zbieżne w tym zakresie z prowadzoną działalnością. Ponadto organ zgodził się ze skarżącym, że patent sternika motorowodnego oraz licencja do holowania narciarza wodnego lub innych obiektów pływających jest jedynym państwowym dokumentem wymaganym do prowadzenia jednostek pływających, w tym motorówek, stąd też niezrozumiałe jest oczekiwanie innych kwalifikacji z perspektywy podstawowej działalności gospodarczej, jaką określono we wniosku. Zarząd zarazem podniósł, że dyplom studiów wyższych nie jest w tym zakresie kwalifikacją niezbędną do wykonywania tak określonej działalności, jakkolwiek nie można w ramach tego kryterium umniejszać jego znaczenia. Organ odwoławczy jeszcze raz wskazał na to, że kwalifikacje, to zestaw umiejętności, wiedzy, doświadczeń i kompetencji niezbędnych do wykonywania danej działalności, wspierane także przez predyspozycje i cechy osobowościowe. Zdaniem organu, skoro nie określono w kryterium precyzyjnie konkretnego zakresu wymagań ani nie zdefiniowano, gdzie przebiega granica zbieżności z zakresem planowanej działalności, to mając na względzie świadczenie usług transportowych łodzią motorową, patent sternika jest kwalifikacją kluczową. Zarazem organ zauważył, że wykonywanie przedmiotowej działalności nie sprowadza się tylko do obsługi łodzi motorowej, ale również wymaga zdolności interpersonalnych związanych z określoną grupą odbiorców, pewnej wrażliwości wobec ich uwarunkowań – czy to ze względu na wiek, płeć czy też ogólnie stan zdrowia. Wymaga także znajomości terenów lokalnych i świadomości miejsc, które planuje się wykorzystywać w ramach organizowanych rejsów, a także znajomości przepisów funkcjonujących w obrocie gospodarczym. Wyższe wykształcenie nie jest w tym zakresie wymogiem, niemniej jednak warunkuje poziom kwalifikacji, które ze względu na swoją interdyscyplinarność [wskazaną w proteście] może być nie tylko neutralne, ale również przydatne w planowanej działalności gospodarczej. Zarząd zarazem uznał, że nie zmienia to faktu, iż przedmiotowy wniosek w zakresie omawianego kryterium został oceniony niezgodnie z zasadami przejrzystości i rzetelności, a nawet został oceniony dowolnie, gdyż nie obejmuje całościowej analizy przedstawionego projektu. Ocena zorientowana jest jedynie na wybrany element, przyznając w następstwie punkty całkowicie nieadekwatnie i myląc doświadczenie z wykształceniem oraz to, co winno stanowić dowód jego potwierdzenia.
Uwzględniając w takich okolicznościach protest i przekazując wniosek do ponownej oceny w zakresie wyszczególnionych kryteriów, Zarząd Województwa stwierdził, że zobowiązuje to Radę do przeprowadzenia oceny zgodnej z zasadami wyboru projektów, z uwzględnieniem tego, że uczestnik postępowania nie może ponosić konsekwencji nieprecyzyjnych kryteriów ani konsekwencji oceny dokonanej z oparciem się na ich subiektywnej interpretacji.
W wyniku ponownej oceny wniosku, która miała miejsce na posiedzeniu Rady Stowarzyszenia w dniu 24 listopada 2022 r., w związku z orzeczeniem Zarządu Województwa z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. [...] (data wpływu do biura LGD: 15 listopada 2022 r.), Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasową ocenę punktową wniosku. W informacji z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] LGD powiadomiła skarżącego, że jego wniosek nr [...] został przez Radę ponownie oceniony podczas posiedzenia w dniu 24 listopada 2022 r. i ponownie przyznano liczbę punktów, jak podczas pierwotnej oceny.
W motywach organ wyjaśnił, że w kryteriach, do których odniósł się skarżący w proteście [data wpływu do Biura LGD: 20 września 2022 r.], Rada jednogłośnie stwierdziła, że liczba przyznanych punktów nie ulega zmianie i wniosek uzyskał 47 pkt, w związku z czym nie zmieniła się lista operacji wybranych do dofinansowania, wobec czego operacja nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze.
W zakresie kryterium nr 6 [Realizacja projektów wpływających na obszary interwencji LSR] Rada przyznała wnioskodawcy 5 pkt, odwołując się o obwiązujących kryteriów oceny. Rada uznała, że operacja wpływa na obszary interwencji - projekt dotyczy głównie branży turystycznej i rekreacyjnej, jednak przedstawiony projekt nie dotyczy działalności, w której w szczególności głównymi odbiorcami są osoby starsze i niepełnosprawne. Przedstawiona dokumentacja daje możliwości korzystania z usług osobom starszym i z niepełnosprawnością, jednak nie jest to główna grupa odbiorców, gdyż specyfika branży - rejsów po jeziorze sprawia, że głównymi odbiorcami projektu będą osoby aktywne fizycznie i to one będą stanowiły główną grupę odbiorców. Zgodnie z obowiązującymi kryteriami punkty za wpływ na obszar interwencji otrzymuje projekt, którego głównymi odbiorcami są osoby starsze i niepełnosprawne, a nie jest to jedna z wielu grup odbiorców. Ponadto wnioskodawca w Biznesplanie sam wskazał na szeroki zakres grup interesów, z czego nie wynika, że główną grupą odbiorców są w szczególności osoby starsze i niepełnosprawne. Rada podkreśliła również, że przedstawiona oferta dotyczy zakupu łodzi, która nie jest dodatkowo przystosowana do przewozu osób niepełnosprawnych i w opisach projektu nie zaplanowano przystosowania łodzi do potrzeb takich osób – i jest to zwykła łódź motorowa. W związku z powyższym projekt nie otrzymuje punktów za to kryterium.
W zakresie kryterium nr 17 [Kwalifikacje wnioskodawcy] Rada przyznała 2 pkt, stwierdzając, że wnioskodawca posiada doświadczenie zawodowe zbieżne z zakresem operacji, jednak nie posiada odpowiedniego wykształcenia zbieżnego z tematyką operacji. Rada uznała, że "przedstawiona dokumentacja (m.in. patent sternika, itd.) pozwala stwierdzić, że wnioskodawca posiada doświadczenie w działalności związanej z operacją i przyznała punkty w tym zakresie". W ocenie Rady przedstawiona dokumentacja – "m.in. ukończone kursy sternika" – wskazuje na to, że "wnioskodawca posiada umiejętności nabyte w drodze przeprowadzonego kursu i tym samym doświadczenie pozwalające na prowadzenie (...) łodzi i pozwalające na prowadzenie działalności w tym zakresie". Jednocześnie Rada stwierdziła, że zgodnie z przywołanym kryterium, aby otrzymać punkty za wykształcenie należy posiadać wykształcenie zawodowe lub ukończone studia zbieżne z zakresem planowanej działalności i dołączyć dokumenty to potwierdzające. Wnioskodawca ukończył kurs sternika, a nie studia, w związku z czym nie spełnia warunku ukończonych studiów oraz wykształcenia zawodowego i nie przysługują mu punkty w tym zakresie. W ocenie Rady przedstawiona dokumentacja ukończenia studiów w zakresie administracji publicznej nie jest zbieżna z zakresem planowanej działalności, ponieważ zakres studiów o kierunku administracja publiczna nie jest powiązany z funkcjonowaniem firmy w planowanej branży. Stanowisko dotyczące braku studiów o kierunku sternik motorowodny Rada uznała za nieracjonalne, ponieważ dostępne są kierunki studiów związane z planowaną działalnością - np. turystyka, jachting i wiele innych. Podobnie też odniosła się do uwagi o braku konieczności posiadania wykształcenia do uruchomienia firmy w tym zakresie, gdyż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) i LGD nie wymaga od wnioskodawcy posiadania wykształcenia jako warunku uruchomienia działalności, a jedynie w celu spełnienia dodatkowo punktowanego kryterium, jakim jest posiadanie wykształcenia zawodowego lub ukończonych studiów zbieżnych z zakresem planowanej operacji. W związku z faktem braku ukończonych studiów zbieżnych z zakresem planowanej działalności, Rada postanowiła w tym zakresie punktów nie przyznać.
W skardze z dnia 21 grudnia 2022 r. (wniesioną w dniu 22 grudnia 2022 r. - k. 2) na informację z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ponownej oceny wniosku S. W., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (adwokata), zarzucił naruszenie:
1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające na nieprzeprowadzeniu wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny;
2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na: 1) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, "wbrew ciążącemu (...) na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie" oraz "sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA"; 2) "dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji organu II instancji (pominięcie zarzutów z protestu)";
3. art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na nie poinformowaniu wnioskodawcy o przekazaniu protestu do Zarządu Województwa [...]
W uzasadnieniu, nawiązując do twierdzeń przedstawionych wcześniej w proteście i orzeczeniu ZWW, przede wszystkim podkreślił, że Rada Stowarzyszenia [...] jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazała jedynie opinie podjęte na podstawie nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. W stanowisku Rady brak było odniesienia do porozumienia o współpracy partnerskiej oraz deklaracji o współpracy z Hotelem [...]; tym samym podstawą ponownej oceny wniosku był niepełny materiał dowodowy. Nie wyjaśniono zasad oceny, nie przedstawiono dowodu na analizę informacji zawartych w dokumentach ani nie sprecyzowano jasno preferencji. Brak jest przejrzystości w ocenie kryterium nr 17 (kwalifikacje wnioskodawcy) dotyczącego doświadczenia i wykształcenia, gdzie Rada myli oba pojęcia i nie wskazuje, jaka zbieżność jest konieczna między zakresem planowanej działalności a wykształceniem warunkującym poziom kwalifikacji. Z kolei ocena kryterium nr 6 (realizacja projektów wpływających na obszary interwencji LSR) nie opiera się na całościowej analizie przedstawionego projektu, a skupia się na jednym elemencie, który Rada nieadekwatnie zawęża.
W odniesieniu do oceny kryterium nr 17 skarżący podniósł, że uzyskanie patentu sternika motorowego wiąże się z uczestniczeniem w kursie, a także z egzaminem i należałoby zakwalifikować je jako wykształcenie, tym bardziej, że patent sternika motorowego oraz licencja do holowania narciarza wodnego lub innych obiektów pływających są to dokumenty będące jedynym państwowym dokumentem wymaganym do prowadzenia jednostek motorowych, w tym pływających. Argumentował, że założeniem operacji jest podjęcie działalności turystyczno-rekreacyjnej, dla której wymagane jest posiadanie takich kwalifikacji. Zaznaczył, że z kryterium nie wynika, gdzie leży granica zbieżności posiadanych kwalifikacji z zakresem planowanej działalności, ani jaki jest konkretny zakres wymagań do spełnienia, jak również kryterium odnoszące się do doświadczenia jest niejednoznaczne i nie rozróżnia doświadczenia od nabytych umiejętności, a Rada na jego podstawie uznała, że posiadanie patentu sternika wystarcza, by stwierdzić, że jest to doświadczenie zbieżne z zakresem planowanej działalności. Zdaniem strony, skoro do przyznania punktów związanych z doświadczeniem wystarczyło wykazać, że jest się posiadaczem patentu, to zachowując konsekwencję w ocenie dowodów, należałoby uznać, że jego posiadanie, a także posiadanie dyplomu studiów wyższych związane z posiadaniem konkretnych zdolności, pozwala na przyznanie punktów za wykształcenie zbieżne z zakresem planowanej działalności. Wobec tego stwierdził, że posiada potrzebne doświadczenie oraz wykształcenie.
Ponadto wskazał na to, że ponowna ocena wniosku nie została odpowiednio uzasadniona i nastąpiło naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż wybór projektów do dofinansowania nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty i rzetelny. Uzasadnienie ponownej oceny nie precyzuje w sposób rzetelny i przejrzysty metod koniecznych do określenia kryteriów oceny wniosku. Nie odnosi się także do wszystkich wskazanych przez Zarząd Województwa niejasności, które zostały wykazane w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. uwzględniającym protest.
Podniósł, że podczas procedury związanej z wnoszeniem protestu, w celu ponownej oceny wniosku, Rada nie wykonała obowiązku informacyjnego, który polega na poinformowaniu wnioskodawcy na piśmie o przekazaniu protestu do ZWW, jak i błędnie pouczyła protestującego o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało "wystosowaniem do (...) S. W. dwóch pism przez Radę (decyzja z dnia 30.09.2022 oraz decyzja z dnia 30.11.2022) w związku z ponowną oceną wniosku".
Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 tej ustawy, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 19 stycznia 2023 r. - k. 128) Stowarzyszenie podtrzymało stanowisko w sprawie, zajęte w informacji z dnia 30 listopada 2022 r. LGD argumentowała, że wniosek został oceniony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Załącznikiem nr 1 do uchwały Zarządu Lokalnej Grupy Działania [...] z dnia 16 marca 2021 r. - Procedura oceny i wyboru operacji w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020 realizowanych przez podmioty inne niż LGD, która to procedura została zaakceptowana przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] i stosowana jest przez LGD od dnia jej akceptacji przy realizacji naborów wniosków. Procedura ta dostępna jest dla beneficjentów na stronie internetowej [...] Wniosek [...] został oceniony według tejże procedury, na kartach oceny, na podstawie Lokalnych kryteriów wyboru operacji, które to kryteria zostały przyjęte przez Stowarzyszenie [...] i również zaakceptowane przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], który uznał je tym samym za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Stowarzyszenie podkreśliło, że zawsze w swojej ocenie kierowało się obiektywnością i rzetelnością, czego dowodem jest fakt, że przez kilkanaście lat funkcjonowania i oceniania wniosków żaden z beneficjentów nie odwoływał się do sądu administracyjnego. Wniosek skarżącego również został oceniony zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz kryteriami wyboru.
Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że po otrzymaniu pierwotnej oceny skarżący odwołał się jedynie od oceny dwóch kryteriów nr 6 i 17 i w żadnym wcześniejszym piśmie nie zarzucił niedopilnowania przez LGD procedur czy przekroczenia obowiązujących przepisów. LGD stwierdziła, że "Rada Stowarzyszenia zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami zbierała się zawsze, gdy wymagana była ponowna ocena wniosku i zawsze ocena wniosku była identyczna, jak za pierwszym razem. Rada jednogłośnie uznawała, że wnioskodawca próbuje się sztucznie wpisać w obowiązujące kryteria w celu otrzymania dodatkowych punktów przy ocenie i tym samym wyższą punktację łączną, co mogłoby spowodować zmieszczenie się w limicie środków". Rada oceniła w perspektywie lat 2016-2022 kilkaset wniosków i zawsze kierowała się obiektywizmem. Zawsze ocena odbywała się na podstawie otrzymanych dokumentów i zawsze wniosek rozpatrywali wszyscy obecni na posiedzeniu członkowie. Również w przedmiotowej sprawie Rada wzięła pod uwagę pełną posiadaną dokumentację i oceniła wniosek zgodnie z obowiązującymi kryteriami.
W odniesieniu do oceny kryterium nr 6 (Realizacja projektów wpływających na obszary interwencji LSR) LGD podniosła, że kryterium nie zabrania wystąpienia o dofinansowanie na operacje inne niż w nim wskazane, jednak dodatkowo premiowane są te, które skierowane są w szczególności do osób w wieku poprodukcyjnym i niepełnosprawnych. Trudno uznać na podstawie przedłożonego porozumienia z Hotelem [...], który jest ogólnodostępnym obiektem, że projekt, którego dotyczy skarga, jest skierowany w szczególności do tych grup. Rada podkreśliła, że podchodziła do kryterium we wszystkich ocenianych projektach w ten sam sposób, a punkty w tym kryterium otrzymywały wnioski, które w ocenie radnych były w szczególności ukierunkowane do grup opisanych w kryterium.
W odniesieniu do kryterium nr 17 (Kwalifikacje wnioskodawcy) Rada podkreśliła, że i w tym wypadku podchodziła do kryterium wykształcenia we wszystkich ocenianych projektach w taki sam (obiektywny) sposób, a punkty w tym kryterium otrzymywały wnioski, w których wnioskodawca posiadał wykształcenie zawodowe lub ukończone studia zbieżne z zakresem planowanej działalności.
Na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. (k. 206) reprezentujący skarżącego pełnomocnik zawodowy (adwokat) podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Z kolei drugi pełnomocnik tej strony - małżonka wnioskodawcy (k. 204) podtrzymała skargę i zwróciła uwagę na to, że Instytucja Zarządzająca, uwzględniając wniosek męża, wskazała na wadliwość oceny dwóch kryteriów, tj. w zakresie, w jakim Stowarzyszenie nie przyznało punktacji za posiadane wykształcenie oraz rozpoczęcie działalności skierowanej do osób niepełnosprawnych oraz w wieku poprodukcyjnym. Pełnomocnik ten podniósł, że oceniając ponownie projekt, LGD nie wzięła pod uwagę rozstrzygnięcia Zarządu Województwa i dokonano oceny niezgodnie z wytycznymi do kryteriów i z celami działania. Zarzucił, że nie wzięto pod uwagę, że mąż przedłożył do wniosku umowę zawartą z hotelem w [...], w którym odbywają się turnusy rehabilitacyjne; nie uwzględniono również, że wnioskodawca jest zawodowym strażakiem oraz że ukończył studia administracyjne. Pełnomocnik podał również, że "organ przesłał pismo o braku możliwości zabezpieczenia środków do wypłaty".
Pełnomocnik (pracownik) Stowarzyszenia [...] - Dyrektor Biura legitymujący się pełnomocnictwem procesowym do działania tej sprawie (k. 203) oświadczył, że Rada Stowarzyszenia podtrzymuje swoje dotychczas stanowisko w zakresie oceny projektu.
Po zamknięciu rozprawy (z jednoczesnym odroczeniem terminu ogłoszenia wyroku) strony nadesłały pisma procesowe (k. 207 i 229) podsumowujące ich stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie, zalicza się ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2022 r., poz. 943 ze zm.), jak również ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.).
Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym – w brzmieniu obwiązującym w dacie oceny wniosku, jak i w dacie zamknięcia rozprawy – od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 [tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. - aktualnie: Dz.U.UE.L.2023.63.1], prawo wniesienia protestu. Z kolei art. 22 ust. 8 tej ustawy stanowił, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Według art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny wyniku rozpoznania skargi może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Trzeba również zauważyć, że z dniem 15 marca 2023 r. doszło do zmiany ustawy o rozwoju lokalnym, co nastąpiło na podstawie art. 138 w zw. z art. 169 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r., poz. 412) - dalej: ustawa zmieniająca. Aktualnie ustawa o rozwoju lokalnym w art. 22h ust. 9 stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi wojewódzki sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena operacji została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LGD, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez zarząd województwa albo LGD; 2) oddalić skargę - w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Brzmienie tego przepisu jest zatem zasadniczo tożsame z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, z tym że odnosi się do postępowań prowadzonych przez LGD na podstawie ustawy o rozwoju lokalnym.
Warto jeszcze w tej wstępnej części rozważań odnotować, że zgodnie z art. 161 wyżej przywołanej ustawy zmieniającej - do realizacji rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia PEiR(UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 138 w brzmieniu dotychczasowym.
Przywołane ustawy szczególne nie określają innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), a mianowicie pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 ustawy wdrożeniowej [tu: zarząd województwa - patrz: art. 22 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym], może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Tak też się stało w niniejszej sprawie, co miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zakwestionowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie ponownej oceny wniosku.
Nadto należy zauważyć, że sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Ponieważ stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca wskazał w proteście kryteria wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza w zakresie przeprowadzonej oceny, to kontrola sądu w tej sytuacji polegała na weryfikacji – pod kątem zgodności z prawem – ponownej oceny projektu już tylko w zakresie zaskarżonych kryteriów nr 6 i nr 17. Należy również dodać, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym (w brzmieniu sprzed 15 marca 2023 r.) do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 oraz art. 54a ustawy w zakresie polityki spójności, a w art. 22 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym wskazano dodatkowe elementy sprzeciwu dotyczące negatywnej oceny zgodności operacji z LSR oraz w razie ustalenia przez LGD kwoty wsparcia niższej niż wnioskowana.
W tym kontekście Sąd stwierdził, że bezskuteczne były zarzuty dotyczące naruszenia procedury na etapie pomiędzy wniesieniem protestu a rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu odwoławczym przez Zarząd Województwa [...] który w orzeczeniu z dnia 14 listopada 2022 r. uwzględnił protest. Zarzuty te – odpowiednio przywołane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – nie mogły doprowadzić do zakwestionowania ponownej oceny projektu. Błędy popełnione przez Stowarzyszenie w związku z wszczęciem postępowania odwoławczego na skutek wniesienia protestu, nie miały przy tym wpływu na naruszenie gwarancji procesowych wnioskodawcy, skoro finalnie protest został rozparzony – i to korzystnie dla strony skarżącej – a sprawa podlegała ponownej ocenie przez LGD i następnie strona skutecznie wniosła skargę do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Ponadto Sąd zauważa, że zarzuty w takim zakresie, w jakim odwoływały się do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., również były nietrafne. W postępowaniu konkursowym związanym z ponowną oceną projektu, a zatem prowadzonym w trybie odwoławczym, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.). Wynika to z art. 67 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym (w brzmieniu sprzed 15 marca 2023 r.). Aktualnie zaś samodzielnie wskazuje na to przepis art. 22g ustawy o rozwoju lokalnym (obowiązujący od 15 marca 2023 r.).
Zarzuty te były jednakże zasadne w takim aspekcie, w jakim wskazywały na brak przeprowadzenia w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny ponownej oceny projektu wnioskodawcy, w ramach wyboru projektów do dofinansowania. Ocena ta została bowiem przeprowadzona z naruszeniem art. 21 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym. Wszystko to wskazywało również na uchybienie obowiązków wynikających z art. 125 ust. 3 lit. a przywołanego już wcześniej rozporządzenia PEiR(UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 320, ze zm.), który przewiduje, że stosowane procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów (i), są niedyskryminacyjne i przejrzyste (ii) oraz są zgodne z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8, tj. zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju (iii).
Z punktu widzenia przywołanych przepisów ustawy o rozwoju lokalnym oraz ustawy wdrożeniowej najistotniejszą kwestią jest to, że projekt zgłoszony w procedurze konkursowej podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym przewiduje, że rada dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSR; 2) na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR. Nawet bowiem, jeżeli dla zapewnienia spójności operacji z LSR niezbędne jest określenie warunków wyboru operacji, w szczególności odnoszących się do zakresu operacji, miejsca jej realizacji lub podmiotu ubiegającego się o udzielenie wsparcia (art. 18a ust. 1 ustawy wdrożeniowej), warunki te nie mogą być sprzeczne z kryteriami wyboru operacji określonymi w LSR (art. 18a ust. 2).
Dlatego też, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd badał, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z powyżej przywołanych przepisów, a nadto, czy stosownie do wymogu z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nastąpiło to w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3463/18, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do tego, że operacja wskazana we wniosku skarżącego jest zgodna z LSR, jak tego wymaga art. 22 ust. 2 ustawy rozwoju lokalnym. Jednoznacznie wskazuje na to ocena projektu. Zasadnicza oś sporu koncentrowała się w istocie na tym, czy Stowarzyszenie prawidłowo dokonało wyboru na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR (art. 22 ust. 4 pkt 2 ustawy o rozwoju lokalnym). Do tego bowiem sprowadza się ocena merytoryczna według obowiązujących LGD lokalnych kryteriów wyboru operacji, wskazana w Procedurze oceny i wyboru operacji w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW 2014-2020 realizowanych przez podmioty inne niż LGD (dalej: Procedura), stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Lokalnej Grupy Działania [...] z dnia 16 marca 2021 r. Karta oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji stanowi zaś załącznik nr 3 do Procedury.
Dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy nie mają znaczenia podnoszone przez Stowarzyszenie argumenty, że w ciągu kilkunastu lat działalności przeprowadziło wiele konkursów i zawsze w swojej ocenie kierowało się obiektywnością i rzetelnością, czego dowodem jest fakt, że przez kilkanaście lat funkcjonowania i oceniania wniosków żaden z beneficjentów nie odwoływał się do sądu administracyjnego. To, że nigdy rozstrzygnięcia konkursowe nie zostały zakwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego, jak i to, że stosowane kryteria oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji zostały przyjęte przez bez zastrzeżeń przez Zarząd Województwa [...] nie może w konkretnej, indywidualnej sprawie przesądzać o tym, że ocena danego wniosku nie narusza prawa. Zarazem Sąd zaznacza, że niniejsze postępowanie nie służy kwestionowaniu czy deprecjonowaniu dotychczasowej działalności LGD, lecz ocenie działania organu w konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej skarżącego.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących obydwu wskazanych kryteriów, Sąd podkreśla, że w tym względzie zasadniczo zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, jak i zastrzeżeniami wcześniej sformułowanymi przez Zarząd Województwa w orzeczeniu z dnia 14 listopada 2022 r. uwzględniającym wniesiony przez skarżącego protest od pierwotnej oceny.
Stowarzyszenie podniosło, że wniosek skarżącego został oceniony zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz kryteriami wyboru i w przedmiotowej sprawie Rada wzięła pod uwagę pełną posiadaną dokumentację - i oceniła wniosek zgodnie z obowiązującymi kryteriami. Istotnie, wniosek nr [...] został oceniony według przywołanej Procedury, na podstawie Lokalnych kryteriów wyboru operacji (na karcie oceny), jednakże samo to w sobie nie determinowało uznania, że ocena została przeprowadzona bez naruszenia prawa. To uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy (zawarte we wniosku i pozostałej dokumentacji), odniesione do obwiązujących lokalnie kryteriów wyboru, jak i przepisów powszechnie obowiązującego prawa stanowiły punkt odniesienia dla rozstrzygnięcia przez Sąd, czy ponowna ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z wymogami prawa. Poza tym, zdaniem Sądu, ocena przedstawiona w informacji z dnia 30 listopada 2022 r. – wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia – wskazuje na to, że Rada nie w pełni wzięła pod uwagę dokumentację wniosku. Takie stanowisko Stowarzyszenia końcowo okazało się nieuprawnione.
Słusznie Zarząd Województwa [...] zauważył w motywach orzeczenia z dnia 14 listopada 2022 r., że przy pierwotnej ocenie Rada nie wyjaśniła zasad oceny i nie przedstawiła dowodu na analizę informacji zawartych w dokumentacji sprawy. W uznaniu Sądu, przedstawione motywy informacji dotyczącej wyniku ponownej oceny nadal cechuje niepełność i wybiórczość. Specyfika omawianych kryteriów wskazuje na ich pewną niejednoznaczność, co tym bardziej powinno skłaniać Stowarzyszenie do wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności informacji wskazanych we wniosku (w tym w załączonym Biznesplanie), jak i w proteście oraz w orzeczeniu uwzględniającym protest.
W odniesieniu do wpływu projektu na obszary interwencji LSR [kryterium nr 6], uzyskanie dodatkowych 5 pkt – poza 5 przyznawanymi za przygotowanie projektu dotyczącego operacji, których główną działalnością jest promocja i rozwój sektora turystyczno-rekreacyjnego lub rozwój usług w tym zakresie – wymaga, aby operacja wpływała na obszary interwencji poprzez projekt, który dotyczyć ma w szczególności usług skierowanych do osób w wieku poprodukcyjnym oraz osób niepełnosprawnych, przy czym wnioskodawca powinien wskazać i uzasadnić wpływ na te obszary interwencji.
Sąd jest zdania, że przedstawiona na potrzebny oceny spełnienia przez projekt tego kryterium Rada przyjęła nieuprawnioną, zawężające rozumienie obszarów interwencji sformułowanych w LSR, mimo że kryterium to w świetle treści LSR nie powinno być tak pojmowane, by prowadziło do arbitralności rozstrzygnięcia. Lokalna Strategia Rozwoju, dostępna na stronie internetowej Stowarzyszenia [...], wskazuje na "kluczowe obszary interwencji na obszarze funkcjonowania LGD [...] do których zaliczono m.in. "poprawę konkurencyjności lokalnej gospodarki poprzez wsparcie dla mikro- i małych przedsiębiorstw a także poprzez wsparcie dla nowych podmiotów gospodarczych", "wsparcie i promocję sektora usług turystyczno-rekreacyjnych (ze względu na potencjał przyrodniczy i gospodarczy LGD PN)" oraz "rozwój usług oraz poprawę dostępności usług, w szczególności dla osób w wieku poprodukcyjnym oraz osób niepełnosprawnych". Wobec takiego brzmienia LSR treść kryterium nr 6 w zakresie, w jakim umożliwia uzyskanie 5 pkt, jeżeli "projekt dotyczy operacji, która wpływa na obszary interwencji poprzez projekt, który dotyczy usług skierowanych w szczególności dla osób w wieku poprodukcyjnym oraz osób niepełnosprawnych" nie może być rozumiana jako dotycząca wyłącznie usług skierowanych do osób w wieku poprodukcyjnym oraz osób niepełnosprawnych. Wprawdzie te dwie kategorie osób zostały wyraźnie wskazane w ramach określonego w LSR obszaru interwencji, jednakże w świetle takiej treści LSR, z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności", nie jest to wyliczenie zamknięte, wyczerpujące w ramach obszaru interwencji obejmującego rozwój usług oraz poprawę dostępności usług. Aktualne nadal pozostają również uwagi Zarządu Województwa zawarte w uzasadnieniu orzeczenia uwzględniającego protest. Otwartą kwestią pozostaje oczywiście ocena, czy wnioskodawca odpowiednio wskazał i uzasadnił wpływ projektu na te obszary. To zaś jest zadaniem LGD, a nie sądu administracyjnego i wymaga wyczerpującego ustosunkowania się do treści wniosku, czego też w sprawie zabrakło. W tym względzie należy ponownie odnieść się do zawartej we wniosku deklaracji o współpracy z Hotelem [...], warunków tej współpracy i charakterystyki klienteli rejsów po jeziorze, z uwzględnieniem, że nie ma podstaw do pominięcia przy ocenie spełnienia tego kryterium innych klientów niż osoby starsze lub niepełnosprawne. Nawet jeżeli niewystarczające dla Stowarzyszenia, jak również Zarządu Województwa, było samo tylko stwierdzenie wnioskodawcy (sekcja B.III.1.4 wniosku), że "usługi kierowane będą do grup defaworyzowanych - osób starszych i osób niepełnosprawnych" i "wnioskodawca będzie oferował swoje usługi osobom niepełnosprawnym, które przebywają na obozach rehabilitacyjnych czy wakacjach w okolicy", to należało przy ocenie wniosku wziąć pod uwagę, że skarżący wskazał we wniosku na współpracę z konkretnym hotelem, który przyjmuje również gości niepełnosprawnych oraz osoby starsze (sekcja wniosku - jw.), jak i innych uczestników turnusów rehabilitacyjnych (Biznesplan - sekcja III.3.1.). Ponadto wskazał na ogólną charakterystykę turystów odwiedzających obszar planowanej działalności – również turyści ze znacznym stopniem niepełnosprawności, osoby starsze i rodziny z dziećmi (Biznesplan - sekcja III.2.3.). Weryfikacja treści wniosku powinna uwzględniać ocenę deklarowanego przez stronę skierowania usług do wielu kategorii klientów i odnieść do wpływu na obszary interwencji określone LSR, bez zawężania ich wyłącznie do osób niepełnosprawnych i osób starszych. Inne, dotychczas przyjęte przez Radę podejście do oceny wniosku w zakresie tego kryterium – przy wcześniej sygnalizowanym prze Zarząd Województwa braku jednoznacznie sprecyzowanych preferencji, jakie winny być określone w dokumentacji konkursowej – narusza zasadę przejrzystości i obiektywności oceny wniosków.
Podobne zastrzeżenia należało wysunąć również w stosunku do oceny kwalifikacji wnioskodawcy [kryterium nr 17], gdyż i w tym kryterium brak jasno sprecyzowanych preferencji. W tym wypadku możliwe było do uzyskania łącznie 4 pkt - 2 za udokumentowane doświadczenie zawodowe zbieżne z zakresem planowanej działalności i kolejne 2 za udokumentowane wykształcenie (wykształcenie zawodowe lub ukończone studia wyższe) zbieżne z zakresem planowanej działalności. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że przedmiotowe kryterium dotyczy oceny kwalifikacji wnioskodawcy, zaś kwalifikacje to zestaw umiejętności, predyspozycji i uprawnień, w tym wykształcenia, który umożliwia wykonywanie działalności w danym zakresie. W tym wypadku kryterium doświadczenia i wykształcenia wnioskodawcy ma być zbieżne z zakresem planowanej działalności, jednak zbieżność nie oznacza tożsamości z danym przedmiotem czy wyłączności danych kwalifikacji formalnych. Przy tak sformułowanym kryterium nie jest klarownie wyjaśnione przez Radę, dlaczego przyjęła, że wnioskodawca ma wymagane doświadczenie, jednak nie posiada odpowiedniego wykształcenia, które byłoby "zbieżne z zakresem planowanej działalności". Przedstawione przez Stowarzyszenie stanowisko, w swej istocie powielające pierwotną ocenę, pomija szczegółowe zastrzeżenia i wytyczne Zarządu Województwa, jakie zostały sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 14 listopada 2022 r. - i nie ma potrzeby ich tutaj ponownie przedstawiać, a które pozostają nadal aktualne. Wciąż odpowiedniej oceny i wyjaśnienia wymaga, czy wnioskodawca wykazał dysponowanie wymaganym doświadczeniem oraz wykształceniem, co powinno się przełożyć na końcową punktację wniosku w ramach tego kryterium. Tym bardziej przy takim stanowisku, jakie zajął organ odwoławczy, stwierdzając, że skoro brak udokumentowania doświadczenia był dla Rady podstawą przyznania punktów w kryterium doświadczenia, to tym bardziej [zachowując konsekwencję w ocenie] winna przyznać 2 punkty w kryterium wykształcenia, pamiętając, że sam patent potwierdza przede wszystkim kwalifikacje, tj. umiejętności i uprawnienia, a nie doświadczenie zdobyte w ramach kursu. Warto jeszcze dodać, że we wniosku wskazano nie tylko na posiadanie odpowiednich uprawnień, jak patent sternika motorowego oraz wykształcenia - studia wyższe w dziedzinie administracji publicznej, ale i na kwalifikacje dotyczące dotychczasowej pracy zawodowej (wnioskodawca jest zawodowym strażakiem, ukończył różne kursy związane z tym zawodem – patrz: Biznesplan - sekcja II.2.3 i protest z dnia 19 września 2022 r.). W uzasadnieniu ponownej oceny tego kryterium Rada nie uwzględniła sformułowanych wytycznych organu odwoławczego, jak i nie oceniła posiadanego przez stronę wykształcenia z perspektywy sygnalizowanej interdyscyplinarności i przydatności w planowanej działalności gospodarczej. Wobec treści omawianego kryterium, w którym nie określono precyzyjnie zakresu wymaganych kwalifikacji ani nie zdefiniowano, gdzie przebiega granica zbieżności z zakresem planowanej działalności, należało uznać, że przedmiotowy wniosek i tym razem nie został oceniony z poszanowaniem zasad przejrzystości i rzetelności oraz jednoznaczności. Zakwestionowana ocena nie obejmuje również całościowej analizy projektu określonego we wniosku.
Pomimo podjęcia przez Stowarzyszenie działań w celu ponownej oceny wniosku, zaskarżona informacja nadal nie pozwala na stwierdzenie zachowania wymaganych standardów obiektywności, gdyż pozostawia zasadne wątpliwości co do rzetelności oceny w zakwestionowanym zakresie, dotyczącym powyżej wyszczególnionych kryteriów.
Podsumowując całość przedstawionych rozważań, Sąd stwierdza, że Rada Stowarzyszenia [...] nie poddała operacji wskazanej we wniosku skarżącego odpowiednio wnikliwej ocenie. Nie przedstawiła również pełnej argumentacji popierającej wynik przyznanej punktacji, co świadczyłoby także o należytej realizacji wytycznych zawartych w orzeczeniu organu odwoławczego z dnia 14 listopada 2022 r. W konsekwencji, ocena operacji została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
W sprawie zabrakło wyczerpujących argumentów uzasadniających przyznanie określonej liczby punktów co do obydwu zakwestionowanych kryteriów nr 6 i 17. Argumentacja przedstawiona w ramach ponownej oceny, w danej kategorii lokalnych kryteriów wyboru operacji, nie mogła zostać uznana za właściwe uzasadnienie, z którego wynikałoby, że w odniesieniu do tych kryteriów analiza wniosku została w pełni przeprowadzona w sposób rzeczowy, pełny i rzetelny. Tym bardziej, że na tym etapie postępowania w sprawie zachodziła konieczność odniesienia się do faktów i argumentów wskazanych przez skarżącego w proteście oraz w uwzględniającym protest orzeczeniu Zarządu Województwa, a następnie wyczerpującego umotywowania swojego stanowiska, co jednak przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie nastąpiło.
W orzecznictwie trafnie podnosi się, że dla zapewnienia realizacji zasad równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny (por. art. 37 ustawy w zakresie polityki spójności) konieczne jest, by formułowane przez właściwe instytucje zarzuty i argumenty, na których opierają one ocenę projektu, były szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnione. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie spełnia ono tych warunków w zakwestionowanym zakresie, tj. co do oceny dotyczącej dwóch konkretnych kryteriów. W ocenie Sądu nie przedstawiono argumentacji, która należycie uzasadniałaby dokonaną ponownie ocenę i nie odniesiono się do wątpliwości, jakie wskazała instytucja uwzględniająca protest wcześniej wniesiony w przedmiotowej sprawie. Brak było zatem podstaw do uznania, że ocena ta została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, tak jak wymaga tego przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Pomimo stanowiska wyrażonego przez Zarząd Województwa w orzeczeniu z dnia 14 listopada 2022 r., podejmując się oceny przedmiotowego wniosku po uwzględnieniu protestu, Rada nie uzasadniła należycie podjętego rozstrzygnięcia, poprzestając na podtrzymaniu punktacji i przedstawieniu argumentacji w zasadzie zaprezentowanej już na wcześniejszych etapach postępowania. Wszystko to powoduje, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym, skoro naruszało istotnie wymagania prawne.
W takich okolicznościach Sąd uznał, że ponowna ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, wobec czego przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej oraz koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika z wyboru. Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi (200 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł). W zakresie kosztów zastępstwa prawnego Sąd zastosował § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).