III SA/Po 119/26

III SA/Po 119/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania informacji w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: WINGiK) decyzją z 16 października 2025r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 23 lipca 2025r. nr [...] o odmowie sprostowania zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących oznaczenia użytku "tereny mieszkaniowe – B" na "grunt zabudowany – Br" na działce [...] położonej w obrębie S., Gm. [...].
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 27 grudnia 2021r. S. T. zwrócił się do Starosty [...] o sprostowanie w ewidencji gruntów i budynków, błędnego jego zdaniem oznaczenia użytku na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie S., gmina [...] z "tereny mieszkaniowe – B" na grunt rolny zabudowany – Br". Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia 7 marca 2022 r. odmówił sprostowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących oznaczenia użytku tereny mieszkaniowe – "B" na grunt rolny zabudowany – "Br" na działce ewidencyjnej nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji WWINGiK decyzją z 27 maja 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że organ nie dokonał pełnej oceny charakteru nieruchomości stanowiących własność odwołującego. Zdaniem WWINGiK organ I instancji powinien dokonać analizy charakteru gospodarstwa z uwzględnieniem przepisów o lasach, skoro odwołujący kilkukrotnie podkreślił, że prowadzi gospodarstwo o powierzchni 4,8 ha o charakterze leśnym. Dopiero ustalenie jaką ewentualnie powierzchnię posiada las stanowiący część gospodarstwa odwołującego, a następnie wykluczenie możliwości zakwalifikowania nieruchomości jako gruntów leśnych, bądź rolnych umożliwi bezsporne zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do "terenów mieszkaniowych – B".
Starosta rozpatrując ponownie wniosek, na podstawie informacji pozyskanej z Wydziału Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] 9pismo z 3 czerwca 2022r.) stwierdził, że działka nr [...] nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu.
Organ 23 czerwca 2022r. przeprowadził oględziny w terenie, w celu dokonania oceny pełnego charakteru gospodarczego nieruchomości stanowiących przedmiot własności strony. Z czynności oględzin sporządzono protokół, w którym stwierdzono istnienie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 4 budynków innych niemieszkalnych, a ponadto obiekty niewskazane na mapie ewidencyjnej (blaszane szopy). W trakcie oględzin nie stwierdzono w terenie maszyn lub innych urządzeń sugerujących prowadzenie prac leśnych, a składowane na terenie nieruchomości drewno oraz jego ilość w ocenie organu I instancji odpowiada zapotrzebowaniu istniejących budynków mieszkalnych na ogrzewanie w okresie zimowym. W trakcie oględzin wykonano 32 fotografie przedstawiające sposób zagospodarowania działki nr [...]. Strona nie uczestniczyła w oględzinach. Następnie, po przeprowadzeniu przez organ jeszcze wnikliwego postępowania dowodowego opartego na wszelkich dokumentach dotyczących sprawy, zawieszeniu postępowania, a następnie jego podjęciu, decyzją z 23 lipca 2025r. nr [...] Starosta ponownie odmówił sprostowania zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących oznaczenia użytku "tereny mieszkaniowe – B" na "grunt zabudowany – Br" na działce [...] położonej w obrębie S., Gm. [...]. Organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek przesłanek potwierdzających istnienie na przedmiotowej działce gospodarstwa rolnego, a charakter gruntu nie wskazuje na prowadzenie działalności rolniczej, ani leśnej. Dla przedmiotowej działki brak jest zapisu wskazującego na użytek leśny, który spełniałby definicję zawartą w art.3 ustawy o lasach. Działki będące własnością strony nie są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu. Brak zatem podstaw do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków.
Odwołanie od tej decyzji wniósł S. T., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że organ nie odniósł się do wszystkich dowodów w sprawie czym naruszył dyspozycję art.7 i 77 k.p.a.
WWINGiK rozpatrując odwołanie i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Nadto z akt , jak również z pism odwołującego wynika, że nie prowadzi on gospodarstwa rolnego, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona żadna z działalności wymienionych w art.2 ust.2 ustawy o podatku rolnym (produkcja roślinna i zwierzęca, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowla ryb). Dla przedmiotowej działki brak jest również zapisu wskazującego na użytek leśny, który spełniałby definicję zawartą w art.3 ustawy o lasach. Działki będące własnością strony nie są także objęte uproszczonym planem urządzenia lasu. A zgodnie z art.20 ust.3a i b u.p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W ocenie organu budynki mieszkalne i pozostałe obiekty zlokalizowane na działce nr [...] nie stanowią zorganizowanej całości gospodarczej jako gospodarstwo rolne, jak również nie można przypisać przedmiotowej nieruchomości charakteru gospodarstwa leśnego. Nadto z akt sprawy wynika, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] [...] z 29 grudnia 2003r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz.[...] z 2 lutego 2004r.) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, na obszarze poszczególnych wsi, zabudowana część działki o nr ewid. [...], położona w S. przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol MN). W sytuacji kiedy aktualny sposób użytkowania gruntu jest zgodny z planem, rozpoczęcie innego użytkowania powinno być poprzedzone zmianą MPZP. Bowiem MPZP to akt prawa miejscowego, który określa, jak może być wykorzystany i zagospodarowany teren na danym obszarze gminy lub miasta.
Skargę na powyższą decyzją wniósł S. T., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art.77, art.107 § 3 k.p.a. oraz art.24 § 3 k.p.a. i art. 3 pkt 1 lit.a ustawy z 28 września 1991r. o lasach, jak również § r rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 listopada 2004r. w sprawie m.in. wymagań geodetów powiatowych... W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1427), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotowe postępowanie toczy się na wniosek S. T. z 27 grudnia 2021 r. o sprostowanie w ewidencji gruntów i budynków, błędnego jego zdaniem, oznaczenia użytku na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie S., gmina [...] z "tereny mieszkaniowe - B" na "grunt rolny zabudowany - Br".
Starosta postanowieniem z 6 lipca 2022r. zawiesił przedmiotowe postępowanie na wniosek strony, a postanowieniem z 20 grudnia 2024r. podjął zawieszone postępowanie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tą ustawą (art. 2 pkt 8), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencję prowadzi właściwy Starosta (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, których zamknięty katalog wymienia art. 23 ust. 1-4 tej ustawy (art. 24 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej 2) w drodze decyzji administracyjnej - art. 24 ust. 2b.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).
Zasady prowadzenia ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.). Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa wyżej wymienione rozporządzenie, w szczególności załącznik nr 1 do rozporządzenia pod nazwą "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych". Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1-5 r.e.g.i.b. użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:
grunty rolne; grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione; grunty zabudowane i zurbanizowane; grunty pod wodami; tereny różne.
Zgodnie z § 9 ust. 1 r.e.g.i.b. grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, dzielą się m.in. na:
1) użytki rolne, do których zalicza się:
a) grunty orne, oznaczone symbolem "R",
b) łąki trwałe, oznaczone symbolem "Ł",
c) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem "Ps",
d) sady, oznaczone symbolem "S",
e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem "Br",
Z akt sprawy, jak również z pism odwołującego się wynika jednoznacznie, że nie prowadzi on gospodarstwa rolnego, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona żadna z działalności wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o podatku rolnym (produkcja roślinna i zwierzęca, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowla ryb).
Starosta [...] po analizie wszystkich akt sprawy stwierdził, że brak jest przesłanek potwierdzających istnienie na przedmiotowej działce gospodarstwa rolnego, a charakter gruntu nie wskazuje na prowadzenie działalności rolniczej, ani i leśnej. Zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów i budynków na działce ewidencyjnej nr [...] znajdują się następujące użytki:
- tereny mieszkaniowe "B" o powierzchni 0,6474 ha,
- pastwisko "PsV" - 0,1632 ha,
- grunt rolny "RVI" - 2,2894 ha,
- sady "S-RVI" - 0,0400 ha,
- grunty pod rowami "W-RVI" - 0,1300 ha.
Starosta podkreślił, że dla przedmiotowej działki brak jest zapisu wskazującego na użytek leśny, który spełniałby definicję zawartą w art. 3 ustawy o lasach. Organ I instancji podkreślił, także, że działki będące własnością strony (w tym działka nr [...]) nie są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu. Zdaniem Starosty w trakcie oględzin dokonanych 23 czerwca 2022 r. nie stwierdzono w terenie maszyn lub urządzeń sugerujących prowadzenie prac leśnych, a składowane na terenie działki drewno oraz jego ilość stanowi zapotrzebowanie istniejących budynków mieszkalnych na ogrzewanie w okresie zimowym (co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin oraz dokumentacja fotograficzna przekazana przez stronę jako załącznik do wniosku z 19 czerwca 2022 r.).
Organy stwierdziły, że brak jest podstaw do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących oznaczenia użytku tereny mieszkaniowe "B" na grunt rolny zabudowany "Br" na działce [...], oraz brak jest podstaw do uznania tej części nieruchomości za grunty leśne w rozumieniu ustawy o lasach.
Budynki mieszkalne i pozostałe obiekty zlokalizowane na działce [...] nie stanowią zorganizowanej całości gospodarczej jako gospodarstwo rolne, jak również nie można przypisać przedmiotowej nieruchomości charakteru gospodarstwa leśnego. Brak jest bowiem zarówno takiego użytku (las) w ewidencji gruntów i budynków, jak również dokumentów w postaci uproszczonego planu urządzenia lasu bądź decyzji starosty (art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o lasach). Przywołane przez skarżącego inne urządzenia na przedmiotowej nieruchomości takie jak kwietniki, podwórza, rabaty wchodzą również w skład gruntów mieszkaniowych (załącznik nr 1 do r.e.g.i.b. Ip. 13).
Ponadto, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] [...] z 29 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z 2 lutego 2004 r. poz. 319) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej MPZP) na obszarze poszczególnych wsi, zabudowana część działki o nr ewid. [...], położona w S. przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol MN). W sytuacji kiedy aktualny sposób użytkowania gruntu jest zgodny z planem, rozpoczęcie innego użytkowania powinno być poprzedzone zmianą MPZP. MPZP to akt prawa miejscowego (ustanawiający przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie), który określa, jak może być wykorzystany i zagospodarowany teren na danym obszarze gminy lub miasta.
Zgodnie z art. 24 ust 2b u.p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach - w tym w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że art. 20, art. 22 i art. 24 u.p.g.i.k. określa charakter ewidencji gruntów, która jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno - techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo, nie nadają, ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 766/98; 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2566/12; 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1718/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w ramach trybu aktualizacji ewidencji w oparciu o powyższe regulacje nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek, kwalifikacji) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Zamieszczone w ewidencji gruntów dane dotyczące m.in. granic czy powierzchni mają wynikać z odpowiedniej dokumentacji urzędowej.
Dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia nabiera natomiast inny ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się również prostowanie błędnych wpisów. Oczywistym jest, że powstanie błędu nie może budzić wątpliwości, a jego sprostowanie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, bowiem wpisy w ewidencji gruntu dokumentują określony stan prawny, ale go nie tworzą. Należy bowiem brać pod uwagę, że wpisy w ewidencji winy być aktualne i nie powinny zawierać błędów. Jeżeli został już ujawniony oczywisty błąd, to winien być jak najszybciej wyeliminowany aby uniknąć dalszych negatywnych konsekwencji takiego wpisu. Wyeliminowanie zaś błędu nie pozbawia stron możliwości ustalenia przebiegu granic nieruchomości w stosownym trybie. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 719/07, z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1628/10, tak również wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., I OSK 3092/12, LEX nr 1518073.).
Skoro aktualizacja ewidencji gruntów ma charakter sformalizowany to należy przyjąć, że obejmuje ona przede wszystkim wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. Tym samym w pojęciu aktualizacji mieścić się wprawdzie będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków pełni funkcję typową dla tzw. katastru nieruchomości. Jest to zatem rejestr publiczny obejmujący różnego rodzaju dane (opisowe i liczbowe), które są związane z gruntami, budynkami, lokalami, a także ich właścicielami oraz podmiotami władającymi nieruchomościami. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada jednak kompetencji do dokonywania własnych ustaleń w zakresie odnoszącym się do kwestii prawnych związanych z daną nieruchomością. Organ ten rejestruje bowiem jedynie wyniki takich ustaleń, a które są zawarte w odpowiednich dokumentach urzędowych. Wymaganie zatem od organu geodezyjnego dokonania takich ustaleń prawnych w sposób samodzielny stanowiłoby naruszenie prawa, a to z kolei mogłoby być dopiero interpretowane jako naruszenie art.7 konstytucji RP, gdyż tego rodzaju działanie organu naruszałoby zasadę praworządności.
Z przedstawionych powyżej przyczyn, z uwagi na bezzasadność zarzutów skargi Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.