III SA/Po 114/25

III SA/Po 114/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Marzenna Kosewska
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 6 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 36, art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Dnia 4 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] - organ prowadzący [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (spółka/strona/skarżąca) w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2024 r. dotyczącej zwrotu dotacji do budżetu Miasta [...] udzielonych w okresie od I 2021 r. do VIII 2022 r. na prowadzenie Przedszkola [...] w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta [...] decyzją z 12 czerwca 2024 r. zobowiązał spółkę do:
1. zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie IX 2021-VIII 2022 r. w wys. 132.754,08 zł,
2. zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2021 w kwocie 47.428,82 zł na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.),
3. zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. w kwocie 144.987,65 zł,
4. zwrotu odsetek od kwoty, o której mowa w pkt 1, naliczonych na podstawie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. od dnia 16.10.2023 r. (tj. 15 od momentu odebrania wystąpienia pokontrolnego z 20.09.2023 r.) do dnia zapłaty,
5. zwrotu odsetek od kwoty określonej w pkt 2, naliczonych od 1.02.2022 r. do dnia zapłaty, ustalonych w wys. określonej jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 251 ust. 5 w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p.,
6. zwrotu odsetek od kwoty, o której mowa w pkt 3, naliczonymi w wys. określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji do dnia zapłaty na podstawie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. (podano szczegółowo),
7. zwrotu dotacji wraz z odsetkami, którego należy dokonać na konto Urzędu Miasta [...] w terminie 15 dni od dnia wydania decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęto w związku przeprowadzoną kontrolą liczby dzieci wykazywanych w informacjach miesięcznych składanych Wydziałowi Oświaty Urzędu Miasta [...] (WO UM[...]) za okres od IX 2021 r. do VIII 2022 r. w zakresie prawidłowości pobrania dotacji na podstawie dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania oraz kontrolą w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji od I 2021 r. do XII 2021 r. na podstawie rozliczeń dotacji złożonych do WO, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2400 ze zm., dalej: u.f.z.o.) i § 6 uchwały nr XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta Poznania z 2 lutego 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji. Organ postanowieniem z 22.01.2024 r. włączył do postępowania wystąpienie pokontrolne, umowy zawarte pomiędzy Przedszkolem a rodzicami/opiekunami prawnymi, informacje od rodziców dzieci wykazywanych przez Przedszkole oraz zaświadczenia i oświadczenia dyrektorów przedszkoli i szkół, do których uczęszczały te dzieci. Pełnomocnik strony, poinformawany o włączonych do sprawy dowodach, wniósł o prawidłowe przeprowadzenie czynności dowodowych, uznając, że zgromadzony ww. postanowieniem materiał nie może stanowić dowodu w sprawie. Organ wskazał, że strona nie wniosła swoich dowodów, ani uwag do zebranego materiału. Przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący, przyczynił się do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie był sprzeczny z prawem oraz umożliwił realizację zasady prawdy obiektywnej i dlatego zebrane materiały z postępowania pokontrolnego stanowią dowód w sprawie podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Odnosząc się do stanowiska strony wskazano, że wzywanie rodziców dzieci do złożenia wyjaśnień byłoby powieleniem złożonych już wyjaśnień w trakcie kontroli i nie wyjaśniłoby żadnych nowych okoliczności. Postanowieniem z 21.05.2024 r. organ odmówił stronie przeprowadzenia rozprawy celem przesłuchania świadków – wszystkich rodziców dzieci, co do których zakwestionowano uczęszczanie do Przedszkola w ww. okresie, jako, że nie prowadziło do wyjaśnienia nowych istotnych okoliczności.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, tj.:
- oparcie decyzji na niedostatecznym rozważeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz braku przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków – przedstawicieli wskazanych uczniów i zastąpienia tego dowodu wiadomościami e-mail, pozbawiając stronę możliwości udziału w czynnościach i obrony swoich praw, czym organ naruszył art. 6 w zw. z art. 10 § 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.); dodatkowo organ rażąco naruszył dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, co wpłynęło na kształt rozstrzygnięcia,, bowiem pozbawiło stronę możliwości złożenia wniosku o przesłuchanie rodziców zgodnie z procedurą administracyjną,
2. oparcie decyzji wyłącznie na sferze przypuszczeń organu, albowiem w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego,
3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które byłoby zgodne z wymaganiami procedury administracyjnej,
4. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez określenie jednocześnie obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w zakresie tych kwot nastąpiło wzajemne wykluczenie się, albowiem przesłanka "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości" konsumuje przesłankę "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem",
5. wydanie decyzji administracyjnej, której nie przewidują przepisy prawa, a przez to naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (organ orzekł o zobowiązaniu do zwrotu dotacji, podczas gdy przepis art. 252 u.f.p. stanowi podstawę do wydania decyzji o określeniu wysokości dotacji podlegającej zwrotowi);
6. naruszenie art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez niezasadne przyjęcie, że dotację wypłacaną na uczniów przedszkola pobrano w nadmiernej wysokości, podczas gdy pobrano ją w kwotach prawidłowych i zgodnych ze stanem faktycznym liczby uczniów przedszkola;
7. naruszenie art. 35 ust. 1 u.f.z.o. polegające na błędnym uznaniu, że ponoszone na zajęcia rozwijające zainteresowania wydatki są wydatkami bieżącymi związanymi z kształceniem, wychowaniem, opieką i profilaktyką społeczną w sytuacji w jakiej wydatki te spełniają powyższe warunki.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła też ponownie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem rozpoznania odwołania i złożenia przezeń wyjaśnień, a także przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków – wymienionych rodziców 19 dzieci. Strona wniosła również o przeprowadzenie przez organ odwołaniu dowodu z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawie prawomocnie zakończonego postępowania przed Regionalną Komisją Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (dalej: Komisja przy RIO) sygn. [...], w toku którego M. T. został oczyszczony z zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
SKO w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) stwierdziło, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne było konsekwencją zgromadzonych dowodów i ustaleń związanych z procederem pobierania dotacji w nadmiernej wysokości przez spółkę, która jest organem prowadzącym Przedszkole [...] i Przedszkole [...]. Decyzja będąca przedmiotem sporu dotyczy zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w okresie od IX 2021 r. do VIII 2022 r. w kwocie 132.754,08 zł. Zdaniem Kolegium niewłaściwym jest zarzut działania przez organ I instancji z pominięciem przepisów prawa zawartych w u.f.z.o., Prawie oświatowym, czy w k.p.a. Zarzut związany z brakiem dowodów z przesłuchania świadków i oparcie się na informacjach przesłanych przez rodziców pocztą elektroniczną są niezasadne, ponieważ organ dotujący dokonując oceny i weryfikacji zgromadzonych dokumentów dopuścił jej jako istotny i wyczerpujący materiał, który przyczynił się do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie był sprzeczny z prawem oraz umożliwił realizację zasady prawdy obiektywnej. Zgromadzone na etapie audytu i zawarte w treści sprawozdania oświadczenia, zaświadczenia oraz wiadomości e-mail stanowią dowód w sprawie podlegający ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Adresy e-mail do rodziców dzieci pochodziły z umów zawartych przez nich do kontaktu z Przedszkolem i przedstawionych do wglądu kontrolerom WO UM[...] w toku kontroli, w związku z czym zarzut strony, że nie można ustalić autora wiadomości Kolegium uznało za nietrafny. Akta zawierają również korespondencję e-mailową z rodzicami, która potwierdza ustalenia organu I instancji.
Zdaniem SKO stanowisko strony, że dotacja należy się na każde dziecko zapisane do przedszkola również stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem. Z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. wprost wynika, że dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem lub wychowankiem. Powyższe świadczy, że dziecko musi fizycznie uczestniczyć w zajęciach odbywających się w przedszkolu. Z przepisu nie wynika zaś, że aby otrzymać dotację w danym miesiącu wystarczy by dziecko było zapisane do przedszkola. Organ I instancji prawidłowo zatem stwierdził fakt niezgodnego z u.f.z.o. pobierania przez skarżącą dotacji na dzieci, które faktycznie nie uczęszczały do przedszkola lub miały zacząć do niego uczęszczać dopiero za kilka miesięcy. Na podstawie zaświadczeń z innych przedszkoli i szkół udowodnił, że na wiele dzieci, które były wykazywane przez skarżącą i były pobierane na nie dotacje, w tym samym czasie były dotowane z budżetu innych jednostek samorządowych. Kwestie zaś dotyczące tylko okresów wakacyjnych nie były w decyzji rozpatrywane.
Jak wskazało Kolegium, w świetle art. 34 ust. 3 u.f.z.o. powinno być oczywiste, że zadania w zakresie kształcenia mogą być realizowane tylko w stosunku do dzieci uczęszczających na zajęcia edukacyjne w przedszkolu. Stąd bierze się obowiązek comiesięcznej informacji o aktualnej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola. Każdy podmiot prowadzący działalność oświatową jest zobowiązany wypełniać prawidłowo dokumentację i sporządzać prawidłowe raporty. U.f.z.o. ani inne przepisy oświatowe nie przewidują sytuacji, aby na podstawie umowy cywilnoprawnej dotować dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola na zajęcia edukacyjne.
Zdaniem Kolegium jest zupełnie oczywiste, że na dzieci nieobecne cały miesiąc rozliczeniowy w przedszkolu na zajęciach dotacja nie przysługiwała. Kolegium powzięło informację, że w związku z dużą ilością stwierdzonych przypadków pobierania dotacji w nadmiernej wysokości przez M. T. organ I instancji złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa organom ścigania. Obecnie, rodzicie dzieci, których dotyczyła taka sytuacja wzywani są na przesłuchania w prowadzonym przez policję postępowaniu przygotowawczym.
Kolegium uznało również za niezasadny zarzut wskazujący, że decyzja o treści takiej jak wydana nie została przewidziana w przepisach prawa. Przeczy temu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.01.2024 r. sygn. I GSK 1663/22, w którym wskazano, że przepisy art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. odczytane systemowo zawierają podstawę prawną organów do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, lub pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W odniesieniu do rozliczenia dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – w ocenie SKO - organ dotujący słusznie oparł stanowisko na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W aktach sprawy znajdują się kopie umów zawartych przez M. T. z M. T. i M. P., z których nie wynika, że w zakresie swoich obowiązków miały zadania związane z prowadzeniem spraw przedszkoli, których organem była skarżąca.
Wskazano też, że brak załączonego przez pełnomocnika strony do odwołania stanowiska Komisji przy RIO budzi uzasadnione wątpliwości, czy zapadła decyzja dotyczy okresu, którego dotyczy decyzja.
W odniesieniu do podnoszonej przez stronę kwestii pomniejszenia dotacji podlegającej rozliczeniu o kwotę dotacji uznanej za pobraną nienależnie Kolegium uznało przytaczane hipotetycznie wyliczenia pełnomocnika za sprzeczne z logiką i stojące w sprzeczności z dyscypliną finansów publicznych, gdyż w zakresie przewidzianym u.f.p. jest możliwe wskazanie oddzielnie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i oddzielnie rozliczonej niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji. W oczywisty sposób wykazano, że na wykazaną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola organ prowadzący przedszkole pobrał kwotę wynikającą z iloczynu: liczby dzieci raz stawka dotacji na 1 dziecko. Kwota pobranej dotacji w nadmiernej wysokości na dzieci, które po opuszczeniu przedszkola do niego już nie chodziły nie została zwrócona przez skarżącą w ustawowym terminie do końca 2021 r. i 2022 r. Kwoty dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w 2021 r. i w 2022 r. zostały natomiast ujęte w rocznych rozliczeniach dotacji i tym samym zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem na dzieci, które już nie uczęszczały do przedszkola, a zgodnie z prawem były dotowane przez inne jednostki samorządu terytorialnego w placówkach, do których uczęszczały. Oczywistym pozostaje również fakt, że ustalenie jednocześnie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie może być orzekane w kwotach wyższych niż kwota dotacji otrzymanej w okresie objętym postępowaniem.
Odnośnie zarzutu braku gwarancji wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium uznało za bezzasadny, gdyż w aktach sprawy jest pismo z 3.04.2024 r., które dotyczyło e-maili rodziców jako dowodów w sprawie oraz pismo z 10.05.2024 r. zawierające wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań rodziców, a po zapoznaniu się przez organ z pierwszych z pism, organ I instancji zawiadomił pełnomocnika strony pismem z 16.04.2024r., że zakończono zbieranie materiału dowodowego w sprawie i strona ma prawo wglądu w akta sprawy, z czego na żadnym etapie postępowania pełnomocnik strony nie skorzystał. Nadto, w odpowiedzi na pismo z 10.05.2024 r. pełnomocnik otrzymał postanowienie organu o odmowie przeprowadzenia dowodu z zeznań rodziców i zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. pełnomocnik strony był świadomy, że miał prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania, a także po jego zakończeniu, z którego to prawa nie skorzystał.
[...] sp. z o.o. wnosząc do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję podniosła zarzuty tożsame do powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nadto zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu – orzeczenia Komisji przy RIO z 27.05.2024 r. celem ustalenia, że Komisji uniewinniła Prezesa Zarządu skarżącej spółki od zarzutu niewykorzystania dotacji w zakresie przeznaczonym na pokrycie wydatków dotyczących zajęć dodatkowych.
W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z 1 kwietnia 2025 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł, jak w skardze. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. dalej: p.p.s.a.) stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie a następnie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem, po rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (publikatory aktów podano wyżej).
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji – realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz pod red. Z. Ofiarskiego, publ.: Lex/el. 2021; podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 180/20, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis definiuje natomiast pojęcia dotacji pobranej nienależnie i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości mogą przesądzać alternatywnie dwa kryteria. Po pierwsze, jest to taka dotacja, która jest wyższa od określonej w odrębnych przepisach lub umowie.
Zważyć należy, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanych przepisach, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W myśl art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi (jeśli jej beneficjent nie dokona dobrowolnego zwrotu) następuje w drodze decyzji (określającej kwotę dotacji do zwrotu oraz wskazującej początkowy termin naliczania odsetek), a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, m.in. że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Odnosząc się do pierwszej kategorii zarzutów – naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, At. 80, art. 89 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.) poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prawnego sprawy i jej załatwienia, Sąd uznał za w pełni niezasadny.
Zważyć należy, że stosownie do przepisu art. 36 u.of.z.o. organ dotujący – w tym wypadku Prezydent Miasta [...] skontrolował prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej udzielonej skarżącej spółce w związku z prowadzeniem Przedszkola [...] w [...]. Kontrola ta zakończyła się sporządzeniem przez organ dotujący protokołu z 12 czerwca 2023 r., do którego następnie skarżąca pismem z 10 lipca 2023 r. wniosła uwagi. Te zaś zostały rozpatrzone przez organ dotujący w piśmie z 20 września 2023 r. (doręczonym adresatowi 29.09.2023 r.). Stosownie do art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Przedszkole [...] w [...], a właściwie prowadząca je skarżąca spółka brała udział w postępowaniu kontrolnym. Sąd wspomina o powyższym z tego powodu, że nie mogło stanowić swoistego procesowego "zaskoczenia", że wyniki powyższej kontroli dały organowi dotującemu asumpt do wszczęcia na gruncie art. 252 u.f.p. postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Miasta [...] na prowadzenie ww. przedszkola. Co znamienne w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego (pismo do strony z 22.11.2023 r.) organ I instancji wskazał jasno, że postępowanie to prowadzone jest w związku z przeprowadzoną kontrolą prawidłowości pobrania dotacji w okresie od IX 2021 r. do VIII 2022 r. oraz wykorzystania udzielonej dotacji od I 2021 r. do XII 2021 r. W zawiadomieniu tym, doręczonym M. T. - Prezesowi Zarządu skarżącej spółki 1.12.2023 r., poinformowano stronę, że zgodnie z art. 73 k.p.a. przysługuje jej prawo wglądu do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania i prawo składania wniosków i uwag.
W kontekście powyższego, w ocenie Sądu w pełni uprawnione i stanowiące konsekwencję prawną wyników kontroli prowadzonej w trybie art. 36 u.f.z.o. było następnie wydanie przez organ dotujący postanowienia z 22 stycznia 2024 r., mocą którego włączono do niniejszego postępowania administracyjnego dokumentację postępowania kontrolnego (tj. wystąpienie pokontrolne z 20.09.2023 r., umowy zawarte pomiędzy przedszkolem a rodzicami/opiekunami prawnymi, zaświadczenia o oświadczenia dyrektorów placówek oświatowych oraz informacje od rodziców dzieci otrzymane drogą elektroniczną).
W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżącej braku przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym postępowania wyjaśniającego (dowodowego) Sąd pragnie wskazać, na co zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W judykaturze sądów administracyjnych wskazuje się, że ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.) nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Celowość zaś przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1598/23, publ.: jak wyżej).
W ocenie Sądu pozostawało zatem w zgodzie z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. oparcie ustaleń w niniejszej sprawie na materiale dowodowym zebranym w uprzednio przeprowadzonym, przy udziale skarżącej, postępowaniu kontrolnym. Uprawnionym było zatem przyznanie mocy dowodowej tak dokumentom urzędowym (wystąpienie pokontrolne oraz zaświadczenia dyrektorów placówek oświatowych), jak i dokumentom prywatnym (złożone drogą elektroniczną oświadczenia rodziców dzieci objętych przyznaną dotacją oświatową).
Co przy tym istotne, w toku zakończonego postępowania administracyjnego skarżąca była o powyższym informowana (doręczenie ww. postanowienia z 22.01.2024 r. /k. 87 i 88 akt adm./, pismo organu z 13.03.2024 r. informujące, czego dotyczy postępowanie i umożliwiające zapoznanie się z aktami sprawy /k. 55 akt adm./ oraz zawiadomienie z 16.04.2024 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z informacją o prawie wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się – art. 10 k.p.a. /k/ 49-50 akt ad.). Równocześnie organ I instancji prawidłowo, nie naruszając art. 89 § 2 k.p.a., postanowieniem z 21 maja 2024 r. (k. 44 i 45 akt adm.) odmówił stronie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej mającej na celu przeprowadzenie dowodu z zeznań wszystkich rodziców, których oświadczenia włączono do akt sprawy.
Przepis art. 89 § 2 k.p.a. określa, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ów przepis nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3321/19, publ.: j.w.). Biorąc pod uwagę, że pełnomocnik skarżącej wnosząc o rozprawę zakwestionowała jedynie formę złożonych przez rodziców dzieci objętych dotacją oświatową oświadczeń (pisemne oświadczenia złożone drogą elektroniczną zamiast – jak podniesiono - przesłuchanie świadków zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a.), a jednocześnie oświadczeń tych w wiarygodny sposób nie podważyła, organ I instancji zasadnie przyjął, że uzyskane od tych osób w toku czynności kontrolnych informacje wyczerpują zakres objęty postępowaniem i przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy, a strona zapoznawszy się uprzednio z nimi, jak i aktualnie nie złożyła własnych wyjaśnień ani nowych dowodów. Uprawnione było więc przyjęcie, że wezwanie do złożenia wyjaśnień rodziców dzieci objętych dotacją stanowiłoby powielenie złożonych przez nich oświadczeń złożonych w toku kontroli, a tym samym nie zmierzałoby do wyjaśnienia nowych okoliczności.
W świetle powyższego nie sposób uznać, by organy orzekające dopuściły się w zakończonym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a. Poszczególne czynności organu I instancji (włączenie dowodów z postępowania kontrolnego do akt niniejszego postępowania, czy odmowa przeprowadzenia rozprawy) korespondują z uzasadnieniem faktycznym i prawnym decyzji z 12 czerwca 2024 r., co Sąd poniżej szerzej przeanalizuje również w kontekście postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Organy trafnie wskazały, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 i 1517),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
W kontekście powołanych regulacji oraz normy określonej w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. i zebranych dowodów organy zasadnie przyjęły, że w w okresie od IX 2021 r. do VIII 2022 r. skarżąca spółka pobrała w nadmiernej wysokości dotację oświatową na dziewiętnaścioro dzieci (tabela na s. 8 decyzji organu I instancji) w łącznej kwocie 132.754,08 zł, które w okresie tym do Przedszkola [...] w [...] nie uczęszczały. Powyższe zostało wykazane przez organy dzięki uzyskaniu od rodziców tychże dzieci oświadczeń o uczęszczaniu ich dzieci w poszczególnych, opisanych szczegółowo przez organ dotujący w uzasadnieniu decyzji z 12 czerwca 2024 r. miesiącach do innych placówek oświatowych (czy to przedszkoli, czy szkół podstawowych). Pomocnymi w potwierdzeniu tychże okoliczności były zebrane przez organ dotujący i dołączone do materiału dowodowego w niniejszej sprawie zaświadczenia dyrektorów placówek oświatowych, do których ww. 19 dzieci zaczęło uczęszczać, w miejsce uczęszczania do Przedszkola [...] w [...]. Na uwagę zasługuje, że organ I instancji niejako włączył w treść uzasadnienia faktycznego decyzji z 12 czerwca 2024 r. tak oświadczenia rodziców tychże dzieci, jak i zaświadczenia od dyrektorów placówek oświatowych opisujące omawiany stan rzeczy. Jednocześnie strona skarżąca w przekonujący sposób nie podważyła tychże dowodów. Wskazywanie zaś przez skarżącą, że zgodnie z art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., że dotacja należna jest na każde dziecko, będące uczniem danego przedszkola, a zatem także jest należna na każde dziecko przyjęte i zapisane do przedszkola po 1. dniu danego miesiąca. Zdaniem skarżącej organy błędnie przyjęły, że dla ustalenia wysokości dotacji miarodajne są wyłącznie dane na pierwszy dzień miesiąca. Dalej skarżąca, powołując się na treść art. 34 ust. 2 u.f.z.o., wskazuje, że skoro dziecko staje się uczniem przedszkola to przysługuje na niego dotacja. Dotacje mają zaś charakter roczny i są one przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy placówki. Do ustalenia wysokości dotacji przyjmuje się natomiast iloczyn rzeczywistej liczby uczniów danej placówki oraz stawki dotacji.
Odnośnie powyższego organy orzekające trafnie na gruncie art. 34 ust. 2 i 3 u.f.z.o., że dotacja oświatowa przysługuje na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia (...) w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Jakkolwiek dotacja przysługuje na każdego ucznia, to jej otrzymanie nie wiąże się tylko z samym wykazaniem przez organ prowadzący przedszkole określonego na dany miesiąc stanu dzieci uczęszczających do przedszkola, lecz z uwagi na cel dotacji oświatowej określony w art. 35 uust. 1 u.f.z.o. tj. dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, niezbędną przesłanką zasadności przyznania dotacji jest – co wydaje się oczywiste – faktyczne uczestnictwo dziecka w danym miesiącu do zajęciach przedszkolnych służących kształceniu, wychowaniu i opiece dziecka. Bez znaczenia wobec tego jest okoliczność, czy dani rodzice (opiekunowie prawni) wypowiedzieli umowę z danym przedszkolem; prawnie zaś relewantne jest, czy dziecko do przedszkola uczęszczało w danym miesiącu. Rację należy zatem przyznać Kolegium, które powołując się na normę określoną w art. 34 ust. 2 u.f.z.o. wskazało, że dziecko musi fizycznie uczestniczyć w zajęciach przedszkolnych i nie wystarczy dla uzyskania dotacji w danym miesiącu jedynie okoliczność, że dziecko zostało do przedszkola zapisane (zawarcie umowy). Skoro wymienione 19 dzieci we wskazanych przez organ I instancji miesiącach nie uczęszczały do Przedszkola [...] w [...], a uczęszczały do innych placówek i z tego tytułu placówki te uzyskiwały z budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego dotacje oświatowe, oczywistym jest, że dotacje na nie skarżąca pobierała w nadmiernej wysokości.
Stwierdzić należy, że chodzi o faktyczną liczba uczniów szkoły spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony. Samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 79/17, publ.: j.w.). W niniejszej sprawie do ustalenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości doszło na skutek najpierw przeprowadzenia czynności kontrolnych, a dalej w następstwie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że ustalenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości miało związek z wykazaniem przez skarżącą 19 dzieci, które uczęszczały do przedszkola w latach wcześniejszych, a w kontrolowanym okresie już nie, bowiem zostały przeniesione do innych placówek oświatowych – przedszkoli czy szkół podstawowych.
W świetle powyższego niezasadna jest zatem argumentacja skarżącej, że liczba zgłoszonych wychowanków oraz liczba uczniów zapisanych do placówki korelowały ze sobą. Skarżąca dodaje, że dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach, co wynika z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Skoro więc dotacja ma charakter roczny to nie stanowi świadczenia okresowego, lecz świadczenie jednorazowe. Dla jej pobrania nie ma więc znaczenia frekwencja dziecka w placówce, bowiem placówka nie ma na to wpływu. Przepisy u.f.z.o. w żaden sposób nie uniemożliwiają pobieranie dotacji na ucznia nieobecnego, bowiem placówka przez cały okres wykonuje zadania związane z wychowaniem i opieką nad dziećmi (planuje liczbę kadry pedagogicznej, zajęć dodatkowych, zagospodarowanie sal itp.).
Sąd nie podzielając powyższego stanowiska pragnie zważyć, że faktycznie dotacja oświatowa jest dotacją roczną i z tego powodu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe (por. wyroki SN: z 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13, LEX nr 1504576; z 26 marca 2015 r., V CSK 376/14, LEX nr 1683419), choć "zaliczkowo" wypłacane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Zaliczki nie mają charakteru samodzielnego świadczenia, lecz są częścią jednego większego świadczenia. Wysokość tego świadczenia określona jest bez odwoływania się do elementu czasu, zaś jego zaliczkowe wypłacanie w dwunastu częściach, jest tylko sposobem spełnia tego świadczenia, który ma służyć zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie placówek (wyrok SN z 22 maja 2014, IV CSK 531/13, OSNC 2015, Nr 4, poz. 2015). Co więcej "dotacje są przekazywane w przeliczeniu na faktyczną, a nie planowaną liczbę uczniów. Liczba uczniów (odpowiednio wychowanków, dzieci, słuchaczy kursów, uczestników zajęć), o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. służy jedynie zaplanowaniu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na udzielenie dotacji. Przepis ten stanowi novum w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Zasadę, iż dotacja przysługuje na ucznia rzeczywistego, do tej pory wywodzono z orzecznictwa, które wskazywało na potrzebę uwzględnienia liczby uczniów uczęszczających do placówki oświatowej przy obliczaniu wysokości poszczególnych rat dotacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, publ.: j.w.). Wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły (przedszkola) zapisane, lecz do niej nie uczęszczają (wyrok NSA z 14.03.2019 r., I GSK 869/18, LEX nr 2655372)" (K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 34).
W świetle obowiązujących przepisów prawa nie budzi wątpliwości, że dotacja jest udzielana na ucznia (przedszkolaka); art. 16 u.f.z.o. wyraźnie posługuje się sformułowaniem "na każdego ucznia". Również art. 34 ust. 2 u.f.z.o. jasno stanowi, że dotacje są przekazywane na każdego ucznia, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem. Istotne jest więc, że po pierwsze chodzi tu o osobę, która formalnie jest zapisana do przedszkola, a po drugie, która faktycznie do niego uczęszcza w danym miesiącu. Co więcej dotacja ma zapewnić wykonywanie zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Tak więc sama dotacja ma charakter celowy i nieodłącznie związana jest z wykonywaniem konkretnych zadań. Nie budzi wątpliwości, że w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane wyłącznie w stosunku do dzieci, które uczęszczają do placówki - stąd obowiązek składania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki. Trafnie więc w orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem albo wychowankiem. Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola albo ośrodka, gdy nieuczęszczanie to nie jest związane ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzją podjętą przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 273/16, wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 233/23, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16, ONSAiWSA 2018, nr 4, poz. 76 oraz publ. j.w.).
Przedstawiona wykładnia przepisów u.f.z.o. jest tym bardziej w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadna i racjonalna, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałym czy wakacyjnym nieuczęszczaniem przez wymienione w decyzji organu I instancji 19 dzieci do Przedszkola [...] w [...], lecz jednoznacznie ustaloną zmianą placówek przez rodziców (opiekunów prawnych) tychże dzieci w ustalonych okresach. Wydatki bieżące związane z kształceniem, wychowaniem i opieką nad dziećmi winny zaś "podążać" za dzieckiem, tj. być kierowane do organu prowadzącego placówkę oświatową, do której dziecko faktycznie uczęszcza w danym okresie.
Odnosząc się do zarzutu skargi niepodjęcia ustaleń co do absencji dzieci związanej z wytycznymi związanymi z pandemią COVID-19 obowiązującego w omawianym okresie (tj. od IX 2021 r. do VIII 2022 r.) na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.) Sąd uznaje je o tyle za chybione, że uzyskane od rodziców dzieci oświadczenia i od dyrektorów placówek oświatowych zaświadczenia bez wątpienia wskazywały na zmianę zakończenie uczęszczania ww. 19 dzieci do przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Strona zaś w żaden sposób nie przedstawiła okoliczności faktycznym związanych z wytycznymi pandemicznymi, które ustalenia te podważały.
Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skarżącej naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazujący na wykluczający się obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Rozważania strony skarżącej są w tym zakresie o tyle niezrozumiałe, że odnośnie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie IX 2021 r. – VIII 2022 r. na łączną kwotę 132.754,08 zł organ I instancji co do omówionej wyżej dotacji przyznanej na dzieci, które opuściły przedszkole prowadzone przez skarżącą, a odnośnie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2021 na kwotę 144.987,65 zł organ dotujący rozstrzygnął wobec wydatków opłacanych dodatkowo przez rodziców albo w ramach opłat za czesne płacone przez rodziców (na: warsztaty artystyczne, zajęcia grupowe, konsultacje, diagnozy, animacje dla dzieci z okazji Dnia Dziecka i Dnia Św. Mikołaja, pokaz artystyczny, wycieczkę tramwajem, warsztaty muzyczne, występy artystyczne, zajęcia z robotyki, baletowe, z rytmiki, warsztaty naukowe, zajęcia z alpakami, zajęcia sportowe, kursy języków obcych, zajęcia z karate, zajęcia z piłki, warsztaty zoologiczne, taneczne, a zatem zupełnie z innych tytułów. Sąd w pełni podziela ustalenia organów orzekających w powyższym zakresie stanu faktycznego i jego subsumcji do obowiązujących przepisów prawa. Organ zasadnie uznał, że wydatki z powyższych tytułów mieszczą się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o., lecz należało uznać, że dotację o tyle wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, że równocześnie zajęcia te były finansowane z dotacji oświatowej, jak i (co wynika z umów Przedszkola z rodzicami i regulaminu świadczonych usług) z
czesnego i dodatkowych opłat uzyskiwanych od rodziców uczęszczających do przedszkola. W związku z tym opłaty za czesne, czy za dodatkowe zajęcia stanowiły zapłatę za realizacje przez przedszkole programu dydaktyczno-wychowaweczego obejmującego m.in. zajęcia ogólnorozwojowe dla dzieci (nauka języków obcych, warsztaty naukowe, edukacyjne, konsultacje, diagnozy, zajęcia sportowe, warsztaty artystyczne itp.). Tym samym zajęcia te były sfinansowane przez rodziców dzieci przedszkolnych w ramach ponoszonych opłat miesięcznych, co oznacza, że niedopuszczalne było sfinansowanie tych wydatków podwójnie, tj. również z dotacji oświatowej (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1483/18, publ.: j.w.).
Rację miały również organy orzekające uznając za wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wydatki z dotacji oświatowej na: podatek od nieruchomości przy ul. [...] w [...] i odsetek z tego tytułu, rozliczenie dokumentów finansowych za usługowe prowadzenie ksiąg handlowych przez Biuro Rachunkowe B. D. w [...], zapłaty za usługi gastronomiczne, zapłaty za kompleksową obsługę administracyjną biura, rozliczenie rachunków za obsługę korespondencji, za pojazd specjalny do oczyszczania dróg oraz opony i łańcuchy śniegowe do tego pojazdu, z tytułu odsetek od nieterminowej zapłaty rachunku od [...] sp. z o.o., czy podatku CIT, tj. łącznie na kwotę 144.987,65 zł.
Tego rodzaju wydatki nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką dzieci. Wymaga wyjaśnienia, że jednym z celów dotacji oświatowej – jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) jest sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1ustawy - Prawo oświatowe, tj. w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Ponadto dotacje oświatowe, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. mogą być wykorzystywane na pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Organ I instancji odnośnie ww. wydatków wyjaśnił zasadnie, że wydatki na podatek od nieruchomości wynajmowanej (przy ul. [...] w [...]) nie tylko nie obciążą skarżącej jako najemcy, lecz właściciela nieruchomości, a nadto nie jest związany z kształceniem, wychowaniem i opieką dzieci. Z kolei wydatki z usługowe prowadzenie ksiąg handlowych było wykonywane nie na rzecz Przedszkola [...] w [...], lecz na rzecz spółki jako organu prowadzącego, a prowadzenie przedszkola – zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego nie jest działalnością gospodarczą, a tym samym nie wymaga prowadzenia pełnej księgowości. Nadto ze wskazanych przez organ dotujący rozliczeń wynikało, że odnosiły się one do rozliczania organu prowadzącego przedszkole.
Podobnie zasadnie organ dotujący zakwestionował wydatki na kompleksową obsługę administracyjną biura prowadzoną przez M. P. oraz rozliczenie rachunków za obsługę korespondencji prowadzoną przez M. T.. Z umów zawartych przez ww. osoby ze skarżącą spółką nie wynika, by osoby te były pracownikami przedszkola, ani by świadczyły pracę związaną z jego działalnością oświatową, lecz ich obowiązki związane były z działalnością gospodarczą organu prowadzącego, a więc samej spółki. Skarżąca w żaden zaś sposób stanowiska organów w tym zakresie skutecznie nie podważyła. Tymczasem środki pochodzące z dotacji muszą być wydatkowane na ściśle określony cel ustawowy, co oznacza, że fakt właściwego wykorzystania dotacji powinien być odpowiednio udokumentowany. Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skarżąca spółka była zatem zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. W omawianym zakresie tego nie uczyniła, zarzucając jedynie organom brak przesłuchania ww. osób. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających.
Skarżąca nie zakwestionowała również wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wykorzystanej na zakup pojazdu specjalnego do czyszczenia dróg oraz opon i łańcuchów do niego. Na gruncie art. 35 ust.1 i 2 2 u.f.z.o. jawi się oczywiste, że tego rodzaju wydatki nie miały związku z zapewnieniem warunków działania przedszkola, tym bardziej, że w toku kontroli sama skarżąca uznała, że wydatki te były zbędne. Skarżąca nie zakwestionowała również zastrzeżeń organu co do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przeznaczonej w części na zapłatę podatku CIT i z tytułu odsetek od nieterminowych zapłat za rachunek bieżący na rzecz spółki gazowniczej.
W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie organu I instancji o "zobowiązaniu spółki do zwrotu dotacji" narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 252 u.f.p., bowiem – jak wskazuje skarżąca – nie znajduje podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie organu winno obejmować "określenie wysokości dotacji podlegającej zwrotowi". Zważyć należy, iż przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. określa, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w decyzji z 12 czerwca 2024 r. w pełni odpowiada dyspozycji powołanego przepisu, tym bardziej, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którymi są niewykorzystanie dotacji lub wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, gdyż decyzja obowiązku tego nie tworzy. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje niezależnie od tego czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca jej zwrot. Decyzja o zwrocie dotacji potwierdza jedynie zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 724/21, publ.: j.w.). Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia zarzucanych przepisów.
Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić, że na rozprawie sądowej na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej ws. o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izie Obrachunkowej z 27 maja 2024 r. dotyczącego zarzucanego M. T. – Prezesowi Zarządu skarżącej spółki naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegające na wydatkowi dotacji na rok 2020 niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazany przez skarżącą dowód Sąd uznał za niepozostający w związku ze sprawą, albowiem odnoszący się do innego roku dotacyjnego (2020 r.). Nadto zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Jak wcześniej zostało wskazane sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd nie może więc wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W istocie należy więc przyjąć, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego, czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1256/18, publ.: j.w.). Sąd w sprawie nie tylko miał na uwadze, że ww. orzeczenie dotyczy innego okresu rozliczenia dotacji (a więc obejmuje inny stan faktyczny), ale również wziął pod uwagę, że zostało ono wydane na gruncie odmiennych przepisów – ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 104).
Reasumując, uznawszy zaskarżoną decyzję za wydaną zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.