III SA/Po 1118/22

III SA/Po 1118/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 39 ust. 7 lit. i) w zw z art. 40 ust. 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Pniewach z dnia 27 lutego 2020 r. nr XV/146/20 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 27 lutego 2020 r. Rada Miejska w Pniewach, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) i art. 39 ust. 7 lit. i) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) podjęła uchwałę nr XV/146/20 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.
W § 1 ustalono stawki opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych, na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych.
W § 2 ustalono stawki opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych oraz reklam nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W § 3 ustalono stawki opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń.
W 4 ustalono stawki opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w § 1, § 2, § 3.
W § 5 ustalono roczne stawki za udostępnienie kanału technologicznego, za 1 mb: trzynaście rodzajów rocznych stawek, w zależności od rodzaju i średnicy wewnętrznej, dla rur światłowodowych, osłonowych, mikrorur.
W § 6-8 uchwały określono, że traci moc uchwała Rady Miejskiej Pniewy z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajecie pasa drogowego, wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r. poz. 2133.
Pismem z 04 listopada 2022 r. Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części obejmującej § 5 uchwały. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 7 lit. i) w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. polegające na przekroczeniu w § 5 zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach poprzez określenie stawek opłat za korzystanie z kanału technologicznego, choć kwestia ustalenia opłat za udostępnienie kanału technologicznego nie została powierzona organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, tylko została odrębnie uregulowana w art. 39 ust. 6-8 u.d.p.
Uzasadniając skargę Prokurator Regionalny w Poznaniu napisał, że w jego ocenie materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego..., zatem to przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. stanowiący normę kompetencyjną do podjęcia uchwały, wskazuje jednoznacznie zakres udzielonego upoważnienia. Obejmuje ono ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Wskazany przez Radę, również jako podstawa prawna podjęcia uchwały, przepis art. 39 ust. 7 lit. i) u.d.p. dotyczy uregulowań związanych z ustaleniem opłat za udostępnienie kanału technologicznego o którym mowa w art. 4 pkt. 15 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, kanał technologiczny to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Kwestia lokalizacji kanału technologicznego, a także udostępniania i pobierania opłaty za jego udostępnienie została uregulowana w ustawie.
Zgodnie z art. 39 ust. 7 u.d.p., zarządca drogi udostępnia kanał technologiczny na pisemny wniosek podmiotu, który zgłosił zainteresowanie jego udostępnieniem, w drodze decyzji, w której określa warunki udostępnienia tego kanału; kolejne ustępy regulują kwestie m.in. treści decyzji czy warunków odmowy wydania decyzji. W art. 39 ust. 7g i 7h) u.d.p. ustalono, że za udostępnienie kanału technologicznego pobierana jest opłata, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów bieżących udostępnionego kanału technologicznego i stawki opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego, pobieranej za każdy rok jego udostępnienia, przy czym za udostępnienie kanału technologicznego na okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni udostępnienia kanału technologicznego. Z kolei art. 39 ust.7 i ustawy określa maksymalne stawki za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego za każdy rok.
Ponadto w art. 39 ust. 7k u.d.p. wskazano, że minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o udostępnienie kanału technologicznego, rodzaje dokumentów dołączanych do tego wniosku, wysokość stawek opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego oraz sposób obliczania opłaty za częściowe udostępnienie kanału technologicznego, biorąc pod uwagę poziom uzasadnionych kosztów budowy i eksploatacji kanału technologicznego, jego wypełnienie kablem lub kanalizacją kablową oraz potrzeby rozwoju telekomunikacji, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu. Aktem wykonawczym do wskazanego przepisu jest obecnie rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie udostępniania kanału technologicznego przez zarządców dróg publicznych oraz wysokości stawek opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 957), które to rozporządzenie wraz z ustawą kompleksowo reguluje omawianą kwestię.
W ocenie Prokuratora, Rada przekroczyła delegację ustawową, uchwalając zaskarżony przepis. W art. 40 ust. 8 u.d.p. rada została bowiem upoważniona wyłącznie do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2. Rada ustaliła więc wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i odnową dróg w przypadkach: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, 3) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt.2 oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt.1-3. Zdaniem Prokuratora, upoważnienie to nie obejmuje określenia stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. Z kolei przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Pniewy wniósł o umorzenie postępowania, oceniając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Podał, że po analizie skargi, Rada Gminy uchwałą nr XLVIII/378/22 z dnia 24 listopada 2022 r. zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora uchyliła kwestionowany § 5 uchwały. Burmistrz ocenił przy tym, że przepis § 5 nie ma wpływu na ważność całości uchwały.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 121 p.p.s.a Skarżący w skardze złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie a organ w terminie czternastu dni nie zażadał przeprowadzenie rozprawy. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2023.259, dalej: p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.
Odnosząc się zatem do stanowiska z odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały czy jej zaskarżonej części nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość.
Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia § 5 zaskarżonej uchwały 27 lutego 2020tr. wskutek podjęcia 24 listopada 2022 r. uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (skreślenie § 5), nie wpływa na możliwości poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Niezasadnym był więc zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.
Zaskarżona w § 5 uchwała Rady Miejskiej w Pniewach z 27 lutego 2020r., jako podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, a więc dająca gminie prawo do pobierania opłat o określonej w niej wysokości w odniesieniu do każdego, kto zajmuje jej drogi gminne, jest aktem prawa miejscowego. Tym samym należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Słusznie skarżący podał a organ uwzględnił, że ustalając w § 5 uchwały opłatę za udostępnienie kanału technologicznego organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego
W art.40 ust.8 u.d.p. rada gminy została upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:1) prowadzenia robót w pasie drogowym;2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Upoważnienie to nie obejmuje określenia stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. Cechą charakterystyczną kanału technologicznego jest jego przeznaczenie. W myśl art.4 pkt 15a.) u.d.p., kanałem technologicznym jest ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji. Ma on zatem służyć celom umieszczenia w nim lub eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a także linii telekomunikacyjnych oraz linii energetycznych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Dodać należy, że kwestie opłat za udostępnienie kanału technologicznego zostały uregulowane w art.39 ust.7 g i 7 h u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 7 k u.d.p. Minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o udostępnienie kanału technologicznego, rodzaje dokumentów dołączanych do tego wniosku, wysokość stawek opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego oraz sposób obliczania opłaty za częściowe udostępnienie kanału technologicznego, biorąc pod uwagę poziom uzasadnionych kosztów budowy i eksploatacji kanału technologicznego, jego wypełnienie kablem lub kanalizacją kablową oraz potrzeby rozwoju telekomunikacji, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu. .Aktem wykonawczym regulującym te kwestie jest rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 29 czerwca 2016r. w sprawie udostępniania kanału technologicznego przez zarządców dróg publicznych oraz wysokości stawek opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego (Dz.U.2016.957)
W związku z czym przepis § 5 wydano z przekroczeniem, upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.