III SA/Po 1105/06

III SA/Po 1105/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Beata Sokołowska /przewodniczący/
Marzenna Kosewska /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia do stanu właściwego zanieczyszczonej powierzchni działki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska /-/M. Kosewska
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta K. , na podstawie art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2006r. Nr 129, poz. 902) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.– Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązał spółka, "A" , prowadzony przez B.K. oraz Z.K., z siedzibą w K., ul. Z. [...], do przywrócenia do stanu właściwego zanieczyszczonej powierzchni działki nr [...], położonej w miejscowości K.P., gm. S.M. i wskazał, że stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002r. Nr 165, poz. 1359), dla grupy B – gruntów zaliczonych do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych, nieużytków, a także gruntów zabudowanych i zurbanizowanych z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych. Jednocześnie określił czynności zmierzające do przywrócenia środowiska właściwego poprzez 1) zlecenie wykonania poboru próbek i badań zanieczyszczonej powierzchni ziemi oraz innych niezbędnych czynności, w tym dokumentacji projektowej określającej zakres i sposób rekultywacji terenu, specjalistycznej, uprawnionej firmie, 2) uzgodnienie na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska z tutejszym organem ochrony środowiska, warunków i sposobów rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi oraz wskazał, że obowiązek ma zostać wykonany bezzwłocznie, nie później niż do dnia 31 października 2006r. Ponadto zobowiązał właściciela nieruchomości W.K. do udostępnienia terenu nieruchomości – działka nr [...], w zakresie niezbędnym do wykonania rekultywacji przez okres jej prowadzenia, a sprawcę zanieczyszczenia spółka, "A" do przedłożenia oceny prac rekultywacyjnych poświadczających przywrócenie zanieczyszczonej powierzchni ziemi do stanu wymaganego standardami jakości, w terminie do dnia 30 listopada 2006r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zanieczyszczenia powierzchni ziemi w miejscowości K. [...], gm. S.M., na działce nr [...] stanowiącej własność W.K., dokonał spółka, "A" prowadzony przez B.K. i Z.K., który w tym czasie posiadał tytuł prawny w formie umowy najmu do wyodrębnionej części nieruchomości, o powierzchni [...] m², z zaznaczeniem wykorzystywania na cele produkcyjne i magazynowe. W związku z powyższym w dniu 14 czerwca 2006r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna podczas której dokonano uzgodnień co do wykonania przez spółkę, "A" na własny koszt rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi w terminie do dnia 10 lipca 2006r oraz wykonania badań jakości wody ze studni głębinowej, zaś W.K. wyraziła zgodę na udostępnienie nieruchomości na czas rekultywacji. W dniu 19 lipca 2006r. spółka, "A" poinformowała Starostwo Powiatowe w K., że nie może wywiązać się z obowiązku rekultywacji, gdyż właścicielka odmówiła udostępnienia nieruchomości. W tej sytuacji wyznaczono kolejną rozprawę administracyjną, na którą właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie przybyła i w związku z tym nie można było dokonać ustaleń dotyczących przeprowadzenia rekultywacji. Wobec powyższego Starosta K. skorzystał z uprawnienia określonego w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stanowiącego o możliwości określenia w drodze decyzji czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego i określenia terminu wykonania tego obowiązku.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z.K., wspólnik spółki, "A" podnosząc, że żaden z organów nie pobrał próbek gleby i nie przeprowadził badań fizyko-chemicznych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że występują jakichkolwiek zanieczyszczenia lub zagrożenia pogorszenia środowiska i w związku z tym brak jest przesłanek do stwierdzenia, że nastąpiło zanieczyszczenie (ewentualnie zagrożenie środowiska) i przekroczenie standardów jakości ziemi, określonych w rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359).
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 29 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 102 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i art. 13 § 1 i § 2, art. 50 § 1 , art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił w całości decyzję Starosty i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stanowisko przyjęte przez Starostę K. jest niewłaściwe z dwóch powodów: po pierwsze zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez władającego gruntem należy rozumieć właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono podmiot władający gruntem, to władającym jest ten podmiot. W rozpatrywanej sprawie władającym przedmiotową nieruchomością jest więc W.K., bowiem znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu lokalu użytkowego nie przenosi, w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska władania nieruchomością na inny podmiot. Po drugie spółka, "A" nie ma osobowości prawnej i w związku z tym nie może być stroną postępowania, bądź adresatem praw i obowiązków. Podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy spółki cywilnej, każdy z nich odrębnie wskazany z nazwiska, imienia i adresu zamieszkania, co wynika z treści art. 29 kpa. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się odrębne zaświadczenia o wpisie do działalności gospodarczej Z.K. oraz B.K., każdy bowiem z nich występuje jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, choć dla osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego działają jako wspólnicy spółki cywilnej spółka, "A" (art. 860 Kodeksu cywilnego). Okoliczność ta została przez organ I instancji przeoczona, a w konsekwencji błędnie oznaczono stronę postępowania i adresata obowiązków zawartych w zaskarżonej decyzji, które nałożono na spółka, "A" prowadzony przez B.K. oraz Z.K., z siedzibą w K., ul. Z. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że skoro władającą przedmiotową nieruchomością jest W.K., to co do zasady wynikającej z art. 102 ust. 1 – Prawo ochrony środowiska jest również zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji. Natomiast przedkładając jako dowód w sprawie umowę najmu lokalu wskazała, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło w czasie wynajmu nieruchomości i w związku z prowadzoną tam działalnością gospodarczą, to obowiązek rekultywacji w myśl art. 102 ust. 2 ustawy spoczywa solidarnie na Z.K. i B.K., a nie jak przyjął organ I instancji na spółka, "A". Ustalając strony postępowania i podmiot zobowiązany do rekultywacji bądź wykonywania innych czynności nałożonych w trybie art. 362 – Prawo ochrony środowiska należy wcześniej – mając na względzie stan faktyczny rozpatrywanej spraw, a w szczególności umowę łączącą władającego nieruchomością z użytkownikami nieruchomości – ustalić, czy w świetle art. 102 ust. 3 cytowanej ustawy, władający nieruchomością nie jest także solidarnie odpowiedzialny ze sprawcami zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W związku z tym, że postępowanie wszczęto wobec spółki A". i obowiązek wykonania czynności wymienionych w decyzji nałożono na tak określony podmiot, to zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie organu I instancji umorzyć wobec tego podmiotu.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie wystąpiła i w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie bez podstawy prawnej, art. 29 kpa poprzez przyjęcie, iż Starosta K. błędnie ustalił strony postępowania oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1 kpa w związku z art. 92 kpa i art. 81 kpa, ponieważ strona nie została zawiadomiona o rozprawie przeprowadzonej w dniu 07 sierpnia 2006r., czego nie wziął pod uwagę organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, a ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 i art. 92 kpa wskazało, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie poprzedzającego ją postępowania zwalniało organ odwoławczy z obowiązku dokonania analizy całego postępowania, bowiem nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast tryb nadzwyczajny wznowienia postępowania podnoszony w skardze ma zastosowanie tylko w stosunku do decyzji ostatecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W myśl postanowień art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylając decyzje organu I instancji w całości lub w części – w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję w całości – umarza postępowanie w sprawie.
Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ II instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji.
Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 kpa, który upoważnia organ do umorzenia postępowania , gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstawy do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. (zob. B. Adamiak, L. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 611).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Starosty K. i umarzając postępowanie przed organem I instancji wskazało, że spółka "A" nie ma osobowości prawnej i tym samym nie może być stroną postępowania, bądź adresatem praw i obowiązków. Podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy spółki cywilnej, każdy z nich odrębnie wskazany z nazwiska , imienia i adresu zamieszkania, co wynika z treści art. 29 kpa. Zdaniem organu odwoławczego błędnie oznaczono stronę postępowania i adresata obowiązków zawartych w zaskarżonej decyzji, które nałożono na spółkę "A" prowadzony przez B.K. oraz Z.K. z siedziba w K., ul. Z. [...] i w związku z tym postępowanie organu i instancji wobec spółki "A" należało umorzyć.
Mając na uwadze powyższe Sąd podziela zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w postaci skierowania zaskarżonej decyzji do przedmiotu, który nie jest stroną w sprawie.
Sąd zauważa, że Starosta K. pismem z dnia 29 maja 2006r. (k. 30 akt adm.) zawiadomił W. K. i B.K., Z.K. o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia do ziemi ciekłych odpadów technologicznych z procesu powlekania metali, wykonywanego przez spółkę "A" wezwał powyższe osoby na rozprawę administracyjną, pouczył o prawach i obowiązkach, a w decyzji z dnia 17 sierpnia 2006r. określając zobowiązanego wskazał z imienia i nazwiska wspólników spółki cywilnej, a więc osoby fizyczne mogące być stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 29 kpa.
Organ odwoławczy powołując art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 129, poz. 902), który stanowi, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem to władającym jest ten podmiot, prawidłowo przyjął, iż władającą nieruchomością jest W.K. i zgodnie z art. 102 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązana jest do przeprowadzenia rekultywacji. Z obowiązku rekultywacji władający będzie zwolniony, jeżeli wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot (ust. 2 art. 102 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
Trafny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 kpa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak zawiadomienia skarżącej o terminie rozprawy administracyjnej.
Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od wyrażonej powyżej zasady wysłuchania stron może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy załatwienie danej sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową stanowiącą podstawę wznowienia postępowania – określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub w jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, L. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 647 oraz wyrok NSA z 1 lipca 1997r., sygn. IV SA 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA z 26 stycznia 1999r., sygn. III SA/Po 979/98, LEX nr 39458).
W niniejszej sprawie brak jest dowodu o zawiadomieniu W.K. o rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 07 sierpnia 2006r. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pism, których nadawcą jest Starostwo Powiatowe w K. adresowanych do skarżącej, to jednak Sąd nie ma możliwości przyporządkowania ich do pisma z dnia 26 lipca 2006r. stanowiącego wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu 07 sierpnia 2006r., co powoduje, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie, że nie dokonano poboru gleby i nie przeprowadzono badań fizykochemicznych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że wystąpiło zanieczyszczenie lub zagrożenie pogorszenia środowiska oraz ocena, czy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania daje podstawę do zobowiązania wspólników spółki "A" Z.K., B.K. do rekultywacji gruntu na zasadzie art. 102 ust. 2 ustawy – Prawo o ochronie środowiska.
Mając na uwadze powyższe, Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135. poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
/-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska /-/M. Kosewska
E.W.