III SA/Po 1022/06

III SA/Po 1022/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Koś /przewodniczący/
Małgorzata Górecka
Maria Kwiecińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 794/07 - Wyrok NSA z 2008-06-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o d d a l a s k a r g ę /-/M. Górecka /-/B. Koś /-/M. Kwiecińska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Starosta P. , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz A. O. odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy T. , położony w T. , oznaczony w ewidencji gruntów: obręb T. , ark. mapy 2, działka Nr [...]o pow. 11.379 m2 oraz działka Nr [...]o pow.2.425 m2, zapisany w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. (pkt I decyzji).
W punkcie II decyzji Starosta P. orzekł, że ustalone w punkcie I odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę T. na rzecz A. O. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne i gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie.
Ostateczną decyzją [...] z [...] października 2002 r. Wójt Gminy T. , działając na wniosek A. O., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w T. , oznaczonej w ewidencji gruntów obręb T. ark. mapy 2 działka Nr [...] zapisanej w KW Nr [...] (obecnie [...]). W wyniku podziału powstały m. in.: działka Nr [...] o pow. 11.379 m2 oraz działka Nr [...]o pow. 2.425 m2. Organ I instancji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ustalił, iż obie wydzielone działki przeznaczone są pod drogi publiczne klasy lokalnej (KL). Stanowią one więc drogi publiczne – drogi gminne, co uzasadnia przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] kwietnia 2006 r. wniosła Gmina T. zarzucając, że organ I instancji nie tylko zajmował się kwestią wysokości odszkodowania, lecz również zajął się kwestią czy drogi powstałe w wyniku podziału działki [...] są drogami publicznymi, czyli wewnętrznymi i w tym celu dokonał ustalenia kategorii powstałych w wyniku podziału działki Nr [...] dróg, do czego nie był w ocenie odwołującego uprawniony.
Zaskarżonej decyzji odwołujący w szczególności zarzucił, iż:
- nie powołuje ona jako podstawy rozstrzygnięcia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- powstałe w wyniku podziału działki Nr [...],[...] nie zostały odłączone z dotychczasowej KW [...] i przyłączone do KW prowadzonej dla nieruchomości Gminy T. ,
- drogi będące przedmiotem postępowania nie zostały zaliczone zgodnie z art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 z 2004 r. poz. 2086 ze zm. ) do kategorii dróg publicznych.
- Działki zostały wyznaczone formalnie, jednakże nie są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako drogi, nadal stanowią użytki rolne,
- zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta ustala wyłącznie odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.
Skarżący zarzucił, iż organ wykraczając poza przyznane mu kompetencje nie tylko ustalił odszkodowanie, ale i ustalił, że wydzielone działki stanowią drogę publiczną gminną, co nie wynika z przepisów prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzucił ponadto, iż organ I instancji w sposób dowolny przyjął wycenę działek opartą na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę K. S. . W operacie tym rzeczoznawca przyjął za punkt wyjścia założenie, że opiniowane działki są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne i w tym zakresie działał pod ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, nie dokonywał natomiast we własnym zakresie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z [...] marca 2006 r. w części obejmującej pkt II tej decyzji i orzekł, że do zapłaty odszkodowania ustalonego na rzecz p. A. O. w punkcie I decyzji Starosty P. z [...] marca 2006 r. znak [...] zobowiązana jest Gmina T. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji odnoszącym się do tej części rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 9 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w sprawach, o których mowa w przepisach działu III ustawy (z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126) wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o zawarty w dziale III ustawy przepis art. 98 ust. 3 ustawy, należało zastosować powyższą regulację, określającą termin wykonania decyzji.
Utrzymując w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy, Wojewoda wskazał iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne i gminne, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Wójta Gminy T. decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki Nr [...] o pow. 78100m2, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodziły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, jeżeli zostały spełnione następujące warunki:
1) podziału nieruchomości dokonano na wniosek jej właściciela,
2) droga, w skład której weszła wydzielona działka była przewidziana w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
3) droga ta była drogą publiczną.
Organ II instancji ustalił, iż wyżej wymienione przesłanki w niniejszej sprawie zachodziły.
Jest okolicznością bezsporną, że podziału nieruchomości położonej w T. działki Nr [...] o pow. 78100 m2 dokonano na wniosek jej właściciela A. O..
Analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/151/99 Rady Gminy T. z dnia [...] września 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w T. po południowej stronie drogi krajowej (części opisowej oraz wyrysu planu) pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powstałe w wyniku podziału działki Nr [...] i [...] położone są na terenach, które w planie tym przeznaczone są pod drogi, odpowiednio o oznaczeniach: 7KL5eZP i 3KL2a.
Spełniona została druga z wymienionych wyżej przesłanek, warunkujących przejście z mocy prawa własności działek na Gminę T. .
Organ II instancji stwierdził ponadto, iż została spełniona również trzecia z wymienionych przesłanek, a mianowicie, że drogi w skład których weszły nowoutworzone działki są drogami publicznymi. W tym celu organ odwoławczy poddał analizie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. Nr XVIII/151/99 z dnia [...] września 1999 r., a także miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – Gmina T. , przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr IV/42/94 z 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 23/95 poz. 255), a to z tego względu iż w § 2 pkt 5.1 i pkt 5.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1999 postanowiono, że obszar objęty planem jest w zakresie struktury komunikacyjnej fragmentem systemu zdefiniowanego w planie z roku 1994 obejmującym pasmo terenów AG położonym wzdłuż trasy Nr 2 i pozostaje niezmieniony. Dotyczy to elementów układu "zewnętrznego", do którego należy m. in. droga Nr 2KL2. Dla tych elementów systemu komunikacyjnego obowiązują ustalenia planu z 1994 r.
Ulice układu "wewnętrznego" tj. między innymi 7KL5eZP należy projektować wg zasad i parametrów określonych na rysunku planu.
Organ odwoławczy wskazał, iż określony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. system komunikacji obejmował między innymi układ drogowo – uliczny zdefiniowany w pkt 2.6.2 tego planu, zgodnie z którym przyjęte rozwiązania zakładają obsługę komunikacyjną obszarów AG za pomocą układu drogowo – ulicznego – zbioru ulic klasy lokalnej (symbol KL) i klasy zbiorczej (symbol KZ). Układ ten hierarchicznie powiązano z zamiejską drogą ekspresową Nr 2 i dostosowano do potrzeb ruchu ciężarowego.
Już chociażby z tego wynika, że objęte sporem działki wchodzące w skład tego układu drogowo – ulicznego stanowią drogi publiczne.
O publicznym charakterze dróg, w skład których weszły działki Nr [...] oraz [...]świadczą również zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. z roku 1999. W legendzie do tego planu sprecyzowano, że ulica lokalna typu 2a (symbol KL 2a) oznacza zmodernizowaną drogę gminną wg parametrów określonych w przekroju, natomiast symbol KL 5eZP oznacza ulicę lokalną dwukierunkową wraz z zielenią towarzyszącą, tworzącą układ krystalizujący kompozycję przestrzeni.
Szczegółowe zasady i warunki dla ukształtowania terenu 7KL5eZP zostały zawarte w punkcie 4.1.2 planu miejscowego z roku 1999, zgodnie z którym teren ten pełni funkcje zielonej esplanady komunikacyjno – rekreacyjnej powiązanej z ciekiem wodnym i jest głównym elementem kompozycyjnym sektora AG T. – ze względu na rangę kompozycyjną i funkcjonalną terenu (korekty przebiegu cieku oraz postulowane poszerzenie jego koryta) konieczne jest kompleksowe opracowanie projektu zagospodarowania terenu 7KL5eZP wyprzedzające projekty budowlane dla terenów sąsiadujących.
Część opisowa planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1999 wskazuje, iż teren oznaczony symbolem 7KL 5eZP, miał służyć ogółowi społeczności lokalnej. Z uwagi na jego szczególną funkcję i znaczenie, uzależniono nawet zabudowę sąsiednich nieruchomości od sposobu zagospodarowania tego terenu.
Jako dowód uzupełniający w tym zakresie organ administracji przytoczył zeznania świadka prof. M. F. (jednego z autorów planów zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w latach 1994 oraz 1999). Świadek potwierdził publiczny charakter dróg utworzonych na spornych terenach.
Organ odwoławczy uznał w rezultacie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia z mocy prawa na własność Gminy T. działek Nr [...] i [...] powstałych z podziału działki Nr [...], dokonanego na wniosek jej właściciela.
Odnosząc się do wysokości przyznanego odszkodowania za przejęte działki, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy).
Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały wskazane w przepisach działu IV Rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 ustawy (Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207 poz. 2109).
Zgodnie z powyższymi przepisami ustalenie wartości nieruchomości dokonywane jest przy zastosowaniu jednej z wymienionych w art. 152 ust. 2 ustawy metod: podejścia porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego przez rzeczoznawcę, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. Stosownie do art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
W niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z [...] lutego 2006 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K.S. , w którym wartość rynkową nieruchomości wyszacowano na kwotę [...] zł.
Organ odwoławczy stwierdził, że operat ten pozostaje w zgodzie z przytoczonymi wyżej przepisami, wyceny dokonano wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, podejściem porównawczym z zastosowaniem współczynników korygujących, po dokonaniu analizy rynku nieruchomości na obszarze Gminy [...] oraz w gminach podobnych rozwojowo tj. K. i S. .
Wartość czynników korygujących określono wg takich cech nieruchomości jak lokalizacja, powierzchnia działki oraz sąsiedztwo gruntów przyległych.
Przedstawione przez pozostałych rzeczoznawców operaty zostały zdyskwalifikowane przez organ orzekający z uwagi na to, że pierwszy z nich (sporządzony przez rzeczoznawcę A.M. ) pochodził z 2004 r. a jego aktualność nie została potwierdzona zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy, kolejny (opracowany przez
M. K.) jako materiał porównawczy uwzględniał ceny transakcyjne nieruchomości nie przeznaczonych pod drogi publiczne, a ostatni (sporządzony przez rzeczoznawcę A. W. , w którym wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł), nie spełniał obowiązujących kryteriów i standardów zawodowych, co zostało stwierdzone w opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W. z [...] grudnia 2005 r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie operatu sporządzonego przez K.S., organ odwoławczy wskazał iż ustalenie, któremu podmiotowi przysługuje prawo własności działki wydzielonej pod drogę, należy do zadań organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie odszkodowania.
Rzeczoznawca majątkowy nie rozstrzyga o stanie własności nieruchomości, lecz ocenia jej wartość zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ orzekający w sprawie. Co do pozostałych zarzutów podniesionych przez odwołującego wskazał, iż jakkolwiek organ I instancji istotnie nie powołał jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak okoliczność ta nie przesądza o tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem lub pominięciem tego przepisu.
Nieuregulowany stan ksiąg wieczystych, czy też uznanie działek objętych postępowaniem w ewidencji gruntów, jako działek rolnych, nie przesądza również o rzeczywistym charakterze tych działek i stanie własności nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 93 ust. 4, 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z 2004 r. ze zm.), naruszenie art. 2, art. 4 ust. 1, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) oraz naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 4, ust. 2, art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż organy obu instancji przy interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominęły istotne postanowienia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie to, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącym przepis gminny. Uchwalenie tego planu należy do zadań gminy i treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje o sieci dróg publicznych.
Jeżeli więc w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg niż drogi publiczne (np. dróg dla obsługi nowo utworzonych działek, które nie zostały ujęte w planie miejscowym) – nie dojdzie do przejęcia na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami własności dróg wewnętrznych na gminę.
W sytuacji zatem, gdy skarżąca przewidziała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że działki drogowe Nr [...] i [...] nie stanowią dróg publicznych, co jednoznacznie wynika z decyzji zatwierdzającej podział działki [...], wydany na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleń planu miejscowego z 1999 r. W tych warunkach ani Starosta ani Wojewoda nie mogli orzec inaczej niż to uczynił uprawniony organ. Wskazał również, iż odnośnie działek, których spór dotyczy nie podjęto dotychczas uchwał, o których mowa w art. 7 ustawy o drogach publicznych, nie zaliczono ich do kategorii dróg publicznych.
Odnosząc się do wysokości przyznanego odszkodowania w kwocie [...] zł, skarżący zauważył iż szczegółowe zarzuty odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K.S. zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuty te w całości podtrzymuje.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego, wskazanych przez skarżącą.
Prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, iż dla właściwego zastosowania przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i ustalenia odszkodowania za wydzielenie pod drogi działki Nr [...] i [...] należało stwierdzić, czy podziału nieruchomości dokonano na wniosek jej właściciela, czy droga w skład której weszła działka przewidziana była w obowiązującym w dacie wydania decyzji, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i czy była ona drogą publiczną.
O ile pierwsze dwie kwestie nie są sporne, kwestia charakteru powstałych w wyniku podziału dróg, stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie. Nie ma jednak racji skarżący, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do dokonania w tym zakresie własnych ustaleń i w tym celu dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przeciwnie, należy stwierdzić iż prawidłowe stosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, nakładało na organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązek przesądzenia, czy w niniejszym przypadku doszło z mocy prawa do przejęcia własności powstałych w wyniku podziału nieruchomości na Gminę T. .
Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiązało się zatem w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, to właśnie postanowienia tego planu przesądzają zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielonej drogi.
Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, na co prawidłowo zwracała uwagę skarżąca przepisy prawa gminnego – akty prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie oznacza to jednakże, iż wykładni tych przepisów może dokonywać tylko organ stanowiący prawo miejscowe.
Wykładni tych przepisów zobowiązany jest dokonać każdy (w tym przypadku Starosta) w procesie stosowania prawa, a więc w procesie przygotowania aktu indywidualnego jakim jest decyzja administracyjna.
W niniejszej sprawie, skoro mowa jest o przepisie prawa gminnego, wykładnia autentyczna, na którą powołuje się skarżąca winna być dokonana przez Radę Gminy. Takiej wykładni skarżąca w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przytoczyła, powołując się w tej mierze jedynie na zaświadczenie Wójta Gminy T. .
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że tzw. wykładnia autentyczna pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednak przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy (por. wyrok NSA z 03.03.1999 r. IV SA 1960/98 niepublikowany).
Przechodząc zaś do oceny dokonanej przez organ orzekający interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. z 1999 i 1994 r., zakończonej konkluzją, że działki Nr [...] i [...] wchodzące w skład terenów oznaczonych na planie symbolem 7KL5eZP "ulice układu wewnętrznego" oraz 3KL2a "ulice układu zewnętrznego" stanowią drogi publiczne – drogi gminne, należy uznać, że interpretacja ta była prawidłowa. W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który dokonano podziału nieruchomości położonej w T. działki Nr [...], tj. [...] września 1999 r., obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.).
Zgodnie z art. 33 tej ustawy, podstawę gospodarki gruntami stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym, w zależności od potrzeb, ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne dla wytyczenia ścieżek rowerowych (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Jak słusznie zatem podnosi skarżąca, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje o sieci dróg publicznych, nie ingeruje natomiast swoimi zapisami w obsługę dojazdu do nowo utworzonych działek.
Zasadniczym wyróżnikiem drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) jest nieograniczona przedmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenia drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy – do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi gminnej bądź lokalnej, miejscowej lub drogi zakładowej.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren aktywizacji gospodarczej w T. po południowej stronie drogi krajowej Nr 2 zatwierdzonym uchwałą Nr XVIII/151/99 Rady Gminy T. z [...] września 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 1 poz. 1 z 07.01.2000) działki powstałe w wyniku podziału, których spór dotyczy, znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolem 7KL5e ZP – ulica układu wewnętrznego (działka Nr [...]) oraz symbolem 3KL2a – ulica układu zewnętrznego (działka Nr [...]).
Określenie ulica układu "wewnętrznego" oraz ulica układu "zewnętrznego", jak wynika z części graficznej planu z roku 1999 a również złożonych w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie administracyjnej wyjaśnień prof. M. F., autora projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza "drogi wewnętrznej" w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 poz. 838 ze zm.).
Określenia "wewnętrzna", "zewnętrzna" odnoszą się w tym przypadku do usytuowania projektowanych dróg na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z wyrysu tego planu wynika wyraźnie, iż teren oznaczony symbolem 7KL5eZP biegnie wzdłuż granicy planu ("droga zewnętrzna"), natomiast teren oznaczony symbolem 3KL2a w części środkowej obszaru objętego planem. Usytuowanie tych terenów oraz przypisane im funkcje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który na mocy postanowień § 2 pkt 5.1 i pkt 5.2 planu z roku 1999 zachowuje aktualność w części dotyczącej struktury komunikacyjnej, zostały szczegółowo przedstawione w treści zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby ich przytaczać.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że postanowienia tego planu, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, nie dawały podstaw do przyjęcia, iż wydzielone drogi miały charakter dróg publicznych w rozumieniu powołanego wcześniej art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Drogi położone na terenie oznaczonym symbolem 3KL2a stanowią element układu drogowo – ulicznego zbioru ulic klasy lokalnej. Układ ten został hierarchicznie powiązany z zamiejską drogą ekspresową Nr 2 i dostosowany do potrzeb ruchu ciężarowego (pkt 2.6 z miejscowego planu z 1994 r.).
Teren oznaczony symbolem 7KL5eZP pełni natomiast funkcję zielonej esplanady komunikacyjno – rekreacyjnej, powiązanej z ciekiem wodnym i jest głównym elementem kompozycyjnym sektora AG T. .
Zgodnie ze Słownikiem Wyrazów Obcych i Zwrotów Obcojęzycznych – Wiedza Powszechna Warszawa 1975, str. 289 esplanada to szeroka ulica z alejami spacerowymi pośrodku; aleje, bulwary, planty. Podobnie Słownik Wyrazów Obcych PWN Warszawa 1995.
Przypisanie omawianym terenom funkcje wskazują, że projektowane tam drogi służyć miały wszystkim bez ograniczeń, co stanowi podstawę do zaliczenia ich do dróg publicznych.
Zgodnie z legendą do planu miejscowego z roku 1999 symbol KL 2A na rysunku planu oznacza ulicę lokalną typ 2 – a – zmodernizowaną drogę gminną wg parametrów określonych w przekroju, natomiast symbol KL5eZP oznacza "ulicę lokalną dwukierunkową S.J = 7.0 m wraz z zielenią towarzyszącą tworzą układ krystalizujący kompozycję przestrzeni".
Również zatem zawarte w legendzie planu z roku 1994 definicje wskazują, co prawidłowo przyjął organ administracji, na publiczny charakter planowanych dróg, użyte zaś dla ich oznaczenia symbole, zgodne są z nomenklaturą określoną w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430).
Zgodnie z tymi przepisami, symbolem "L" oznaczone są drogi publiczne o charakterze lokalnym, które muszą spełniać szczegółowo oznaczone w rozporządzeniu parametry techniczne (§ 4 rozporządzenia).
Posługując się zatem tą nomenklaturą wskazaną w powołanym rozporządzeniu, twórcy planu nie mogli nadawać jej innego znaczenia niż wynikające z obowiązujących przepisów, na co wskazywał również słuchany w niniejszej prawie prof. M. F. .
Reasumując należy stwierdzić, iż prawidłowo organ administracji uznał, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dają podstawy do przyjęcia, iż wyznaczone w nim drogi mają charakter dróg publicznych- dróg gminnych o charakterze lokalnym, ta zaś okoliczność w rezultacie przesądzała o przejęciu z mocy prawa wydzielonych z nieruchomości stanowiącej własność A. O. działek na Gminę T. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponieważ strony nie uzgodniły wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania, wysokość tego odszkodowania winien ustalić w drodze decyzji administracyjnej Starosta P.( art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Co do wysokości tego odszkodowania należy uznać, iż zostało ono ustalone z zachowaniem wymogów określonych w przepisach Rozdziału 5 Działu III ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach wykonawczych do ustawy. Wysokość odszkodowania została ustalona na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, K.S. przy uwzględnieniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, przy czym za materiał porównawczy posłużyły ceny transakcji dokonywanych na terenach T. i gminach podobnych rozwojowo, dotyczące terenów przeznaczonych pod drogi.
Na rozprawie w dniu 03.03.2006r. pełnomocnik skarżącego nie zgłosił żadnych merytorycznych uwag co do treści przedłożonej opinii. W odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w samej skardze wskazał natomiast, iż rzeczoznawca nie dokonał we własnym zakresie analizy planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując w ślad za organem orzekającym, iż wydzielone działki przeznaczone były pod drogi publiczne. Stwierdzenia tego nie można w ocenie Sądu traktować jako zarzutu dyskwalifikującego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. Konieczność ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki a co za tym idzie konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, zachodziła bowiem tylko wówczas gdy nowoutworzone działki jako drogi publiczne przechodziły na własność Gminy.
O tym zaś przesądzał organ orzekający o przyznaniu (lub odmowie) odszkodowania, a rzeczoznawca majątkowy służył jedynie pomocą w ustaleniu wysokości tego odszkodowania. Zobowiązany był zatem przyjąć jako punkt wyjścia ustalenia poczynione przez organ orzekający, co do charakteru wydzielonej działki. Ustalenia te z przyczyn podanych w niniejszym uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznaje za prawidłowe.
Z przedstawionych wyżej względów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/M. Górecka /-/B. Koś /-/M. Kwiecińska
(za nieobecnego Sędziego)
/-/ M. Kwiecińska
KS d