III SA/Lu 276/06

III SA/Lu 276/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Małgorzata Fita
Maria Wieczorek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 166/07 - Wyrok NSA z 2007-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 1 - 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
art. 4 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1999 nr 49 poz 483
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
Dz.U. 1997 nr 160 poz 1080
art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej.
Dz.U. 2006 nr 169 poz 1202
ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 5 września 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcom pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Wójta Gminy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla M. P. – Wójta Gminy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwała nr [...] Rady Gminy została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] Uchwałą tą Rada Gminy postanowiła przyznać Wójtowi Gminy dodatkowe wynagrodzenie roczne należne za 2005 r. w kwocie 7.201,20 zł.
W ocenie organu nadzoru przyznanie wójtowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. nie znajduje umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach.
Ustawa z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1202) pozbawiła prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego niektórych pracowników samorządowych, m.in. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw, sekretarzy, skarbników.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05) orzekł, że przepisy wymienione w pkt 1 i 2 sentencji tego wyroku są niezgodne z Konstytucją RP. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest utrata mocy obowiązującej przepisów pozbawiających dodatkowego wynagrodzenia rocznego niektórych pracowników samorządowych z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 1 marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podstawowym skutkiem wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów, w stosunku do których stwierdzono niezgodność z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "eliminacja z obrotu prawnego niekonstytucyjnych przepisów nie powoduje jednak konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005".
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki na przyszłość, nie ma mocy wstecznej, a zatem nie odnosi się do kwestii obowiązywania przepisów od dnia ich wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw.
Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Z tym dniem tracą moc obowiązującą przepisy prawne, w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją. W art. 190 ust. 3 Konstytucji zawarta jest zasada, zgodnie z którą wyrok Trybunału o niekonstytucyjności określonego przepisu prawnego czy też całego aktu normatywnego wywołuje skutki na przyszłość.
Pewnego rodzaju odstępstwem od zasady przedstawionej wyżej jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przewiduje on możliwość weryfikacji wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach w szczególnych trybach postępowania. Prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego powstaje po spełnieniu przez pracownika wymogów określonych w ustawie. W związku z powyższym art. 190 ust. 4 Konstytucji nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jest on przepisem wprowadzającym wyjątek od zasady ogólnej i jako taki nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający.
Z przedstawionych względów wójt i inni pracownicy samorządowi, których pozbawiono "trzynastek", mają do nich prawo począwszy od 2006 r. Nie mogą natomiast ubiegać się o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że błędne jest stanowisko organu nadzoru twierdzące, iż przyznanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego wójtowi gminy nie znajduje umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach. W chwili podjęcia przedmiotowej uchwały istniejący stan prawny przedstawiał się w ten sposób, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 105) przepisy art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw, są niezgodne z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji, co oznacza, że z dniem 1 marca 2006 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 243), z zakresu podmiotowego ustawy zostały wyeliminowane te przepisy, na mocy których część pracowników samorządowych nie mogła zgodnie z ustawą otrzymywać dodatkowego wynagrodzenia rocznego i co powoduje, że po tym dniu "normalne" stosowanie ustawy stanowi podstawę do wypłaty tego wynagrodzenia.
Jeżeli zatem w chwili podejmowania uchwały zakres podmiotowy ustawy nie zawierał już wyłączenia, o którym mowa powyżej, błędne jest zatem stanowisko wskazujące na brak umocowania dla podjęcia uchwały.
Orzeczenie Trybunału mówi wyłącznie o utracie, w określonym terminie, mocy obowiązującej cytowanych na wstępie przepisów. Zatem tylko w tym zakresie organ nadzoru może rozstrzygać o zakresie zastosowania przepisów będących podstawą podjęcia uchwały, a w konsekwencji o sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Wyłącznie sentencja wyroku opublikowana w tym wypadku w Dzienniku Ustaw stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego.
Organy samorządu terytorialnego czerpią upoważnienie do stanowienia uchwał wyłącznie w aktach rangi ustawowej, przy pomocniczym zastosowaniu aktów wykonawczych. Zatem tylko zakres zastosowania przepisów ustawowych może być przedmiotem oceny ze strony organu nadzoru, co oznacza, że w pojęciu zgodności z prawem uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się badanie zgodności z Konstytucją RP lub jej interpretacja.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] nr [...] wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" doktryna wskazuje wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26).
Wskazać należy, jak zgodnie z ugruntowaną doktryną i praktyką (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.
Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 1500/03, opubl. Dz. Urz. Opols. 2004/21/648) powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy Rada Gminy naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.
Następną kwestią zatem w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa. Podkreślić należy, że organ nadzoru bada zgodność uchwał z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej podjęcia.
W stanie faktycznym sprawy Uchwała z dnia [...] nr [...] została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.). Przyznano nią dodatkowe wynagrodzenie roczne za rok 2005 Wójtowi Gminy.
Wskazać należy, że dodatkowe wynagrodzenie roczne przyznawane jest pracownikom jednostek sfery budżetowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 1997 r. nr 160, poz. 1080 ze zm.). W ustawie tej, w art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b, w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1202), do dnia 1 marca 2006 r., tj. przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, przewidywano, że dodatkowe wynagrodzenie roczne nie przysługuje między innymi osobom, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 oraz z 2002 r. nr 113, poz. 984 i nr 214, poz. 1806). Wśród osób tych powołane wyżej przepisy o pracownikach samorządowych wymieniają wójta.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. dniu 21 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności m.in. art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podnieść należy, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego mogą być dzielone na afirmatywne (stwierdzające konstytucyjność), te mają charakter deklaratoryjny, oraz negatywne (stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego). Co do orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność wskazuje się, że mają one charakter konstytutywny, albowiem od momentu wejścia orzeczenia w życie dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej. Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne, powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego.
Tym samym, z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 1/05, tj. z dniem 1 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 34, poz. 243), art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej utracił obowiązującą moc, co oznacza, że z tym dniem obowiązywały przepisy przyznające pracownikom samorządowym wymienionym w art. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych odzyskali prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego.
Natomiast Wojewody zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, motywując akt nadzoru wywieraniem przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05) skutków wyłącznie na przyszłość, co oznacza, że nie dotyczy on stanów prawnych sprzed dnia ogłoszenia wyroku.
Podkreślić w tym miejscu należy, że roszczenia ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 291 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy; Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). Zatem w ciągu owych 3 lat od dnia, gdy prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 stało się wymagalne, pracodawcy samorządowemu upoważnionemu obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, przysługiwało uprawnienie do przyznania wójtowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i wchodzą co do zasady w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 1 i 3 Konstytucji Polskiej; Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.). Orzeczenie Trybunału zawiera: wymienienie składu orzekającego i protokolanta, datę i miejsce wydania, wymienienie wnioskodawcy i innych uczestników postępowania, dokładne określenie aktu normatywnego, którego dotyczy orzeczenie, przedstawienie zarzutów wnioskodawcy lub składającego skargę konstytucyjną, rozstrzygnięcie Trybunału (art. 71 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. z 1997 r. nr 102, poz. 643 ze zm.). Uzasadnienie orzeczenia natomiast przedstawia motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (por. uzasadnienie do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. SK 32/01, opubl. OTK-A 2004/4/35).
Tymczasem Wojewoda wydając zaskarżony akt nadzoru, powołał się na sformułowania uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05).
Zwrócić należy również uwagę, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera wymaganego przepisem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnienia prawnego. Nie można uznać za takie uzasadnienie powołanie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminny, będących podstawą proceduralną zastosowanego trybu wydawania aktu nadzoru. Organ nadzoru całkowicie pominął obowiązek wskazania przepisu obowiązującego prawa, który w sposób istotny naruszyła uchwała nr [...] z dnia [...] Rady Gminy, nie wywiódł również z obowiązujących przepisów prawa rodzaju naruszenia prawa.
Uznając zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] za sprzeczne z art. 91 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym – należy zastosować przepis art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Z tych względów działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.