III SA/Lu 85/23

III SA/Lu 85/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-06-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Ewa Ibrom
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1242/23 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
§ 4 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 i ust. 3, § 33 ust. 6
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z dnia 4 października 2022 r. nr [...] i przyznał K. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu 23 marca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wpłynął wniosek K. B. (dalej jako "skarżący") o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 – wniosek w piątym roku realizacji zobowiązania.
Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie (dalej jako "organ I instancji") przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 24 822,70 zł w ramach wariantów:
- 1.1 Rolnictwo zrównoważone w wysokości 22 934,10 zł i nałożył sankcję w wysokości 18 473,46 zł;
- 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 1 888,60 zł i nałożył sankcję w wysokości 1 918,93 zł.
Jednocześnie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu 15 marca 2017 r.: Wariant 1.1 Rolnictwo zrównoważone na powierzchnię 54,27 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 1,44 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki, na powierzchnię 2,19 ha.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości [...] zł w ramach wariantów:
- 1.1 Rolnictwo zrównoważone w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;
- 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
Jednocześnie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu 15 marca 2017 r.: Wariant 1.1 Rolnictwo zrównoważone na powierzchnię 54,27 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 1,44 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 2,19 ha.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia 4 października 2022 r. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości [...] zł w ramach wariantów:
- 1.1 Rolnictwo zrównoważone w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;
- 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
Jednocześnie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu 15 marca 2017 r.: Wariant 1.1 Rolnictwo zrównoważone na powierzchnię 54,27 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 1,44 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 2,19 ha.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku którego, decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości [...] zł w ramach wariantów:
- 1.1 Rolnictwo zrównoważone w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;
- 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
Jednocześnie organ II instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu 15 marca 2017 r.: Wariant 1.1 Rolnictwo zrównoważone na powierzchnię 54,27 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 1,44 ha, Wariant 1.5 Półnaturalne łąki na powierzchnię 2,19 ha.
Organ II instancji wyjaśnił, że w dniach 23 września – 12 października 2021 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę zasadniczą całego gospodarstwa metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki kontroli udokumentowano w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Czynności kontrolne polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) oraz przeprowadzeniu wywiadu terenowego. W trakcie wywiadu terenowego sprawdza się rodzaj uprawy/grupy upraw, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej, wykonywane jest zdjęcie działki rolnej i ewentualnie dokonywane są pomiary tych granic, których nie można było pomierzyć na ortofotomapie, ponieważ były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew).
W przedmiotowej sprawie podczas kontroli na działce rolnej C1 na powierzchni 0,28 ha stwierdzono naruszenie wymogu R 5 4 4 - Rolnik przestrzega zakazu mechanicznego niszczenia struktury gleby (w tym bronowania i przeorywania) oraz R 13 o - Rolnik /zarządca nie przekształca występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi".
Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia rolnik lub zarządca jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i ich wariantów załączniku nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Stosownie natomiast do § 33 ust. 6 ww. rozporządzenia, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%, czego zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie uwzględnił.
We wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 1.1 Rolnictwo zrównoważone powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 53,79 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosiła natomiast 53,34 ha. Dla działki rolnej I1 zgłoszonej do ww. płatności Pakiet 1 uprawa "burak cukrowy", zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] na powierzchni 2,86 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,72 ha. Natomiast dla działki rolnej J1 zgłoszonej do ww. płatności Pakiet 1 uprawa "rzepak ozimy", zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] i [...] na powierzchni 2,26 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,24 ha. Powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,16 ha. Jednocześnie organ ustalił, że powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności do programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach ww. pakietu jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania, tj.:
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,13 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,00 ha) o 0,13 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 2,45 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (2,40 ha) o 0,05 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,67 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,65 ha) o 0,02 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,41 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,40 ha) o 0,01 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 1,69 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (1,64 ha) o 0,05 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 2,21 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (2,19 ha) o 0,02 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 1,43 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (1,42 ha) o 0,01 ha.
Powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach Pakietu: 1 Rolnictwo zrównoważone jest zatem większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania o 0,29 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,45 ha, co stanowi różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych a powierzchnią stwierdzoną w wysokości 0,84%. Powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Pakietu: 1 Rolnictwo zrównoważone wynosi 53,34 ha. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone, określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wyniosła 534,15 zł.
W przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 1,45 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,16 ha. Dla działki rolnej C1 zgłoszonej do ww. płatności zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] i [...], na powierzchni 0,62 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,34 ha. Powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła zatem 0,28 ha. Ustalono również, że powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania w przypadku działki ewidencyjnej [...] i wynosi 0,83 h, a więc jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,82 ha) o 0,01 ha. Powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne jest zatem większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania o 0,01 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,29 ha, zaś procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 25 %. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach ww. wariantu, określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wyniosła 950,24 zł. Jednocześnie, w czasie przeprowadzonej kontroli na miejscu, na działce rolnej C1 na powierzchni 0,28 ha stwierdzono brak przestrzegania zakazu mechanicznego niszczenia struktury gleby (w tym bronowania i przeorywania) - R 5 4 4. Powierzchnia nieprawidłowości - 0,34 ha (stwierdzona pow. działki rolnej C1). Iloczyn współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi dla stwierdzonej nieprawidłowości - 75%. W konsekwencji organ przyjął powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu: 5.4 - 1,16 ha.
W przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże, powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 2,19 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu: 5.5 Półnaturalne łąki świeże wyniosła 2,19 ha. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże, określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo- klimatycznego wyniosła 1 077,97 zł.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W niniejszej sprawie obejmuje Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone podjęte na powierzchnię równą 54,27 ha, Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte na powierzchnię równą 1,44 ha i Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte na powierzchnię równą 2,19 ha w dniu 15 marca 2017 r. zostało zakończone z dniem 14 marca 2022 r.
W związku z stwierdzeniem przez kontrolujących gruntu ornego (nowy zasiew) na części działki rolnej C1 położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,28 ha, zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, kwota przyznanych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za rok 2021 podlegała pomniejszeniu.
Ze względu zaś na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności w sprawie rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021 została nałożona sankcja w łącznej wysokości 22 403,87 zł. Na kwotę tę składają się kwota płatności w roku 2020 – 5 960,35 zł, w roku 2019 – 5 991,45 zł, w roku 2018 – 5 131,61 zł i w roku 2017 – 5 320,46 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek zachowania trwałych użytków zielonych (łąk) dotyczy całego okresu realizowania zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, tj. od 15 marca 2017 r. do 14 marca 2022 r., co wynika z brzmienia § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z analizy dokumentacji fotograficznej dołączonej do raportu z czynności kontrolnych nr [...] na zdjęciach numer 91, 92, 93 i 101 widoczny jest nowy zasiew. Oznacza to, że na działce rolnej C1 na powierzchni 0,28 ha nie został zachowany warunek nieprzekształcania trwałych użytków zielnych, w związku z czym prawidłowo zastosowano nieprawidłowość R_13_o i na płatność została nałożona sankcja. Twierdzenia strony zawarte w odwołaniu nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa krajowego i wspólnotowego.
K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.), przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcia swojej decyzji jedynie na wynikach kontroli na miejscu, gdy dowód ten podlega ocenie zgodnie z wymogami przewidzianymi przez art. 80 k.p.a., a nie stanowi wyłącznej podstawy do przyznania płatności jak de facto uznał organ i norma ta zwalnia organ z obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę;
2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), "k.p.a." w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przeze błędną ocenę dowodów, czego skutkiem było ustalenie, że rolnik na działce C1 zgłoszonej do płatności na powierzchni 0,28 ha:
a. nie przestrzegał zakazu mechanicznego niszczenia struktur gleby i przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użyte zielone i pastwisko przez okres 5 lat,
b. przekształcił "trwały użytek zielony" i zniszczył w sposób mechaniczny glebę;
3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez sporządzenia uzasadnienia decyzji, w sposób który nie pozwala na kontrolę instancyjną, w szczególności dotyczy to braku wnikliwej analizy zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ II instancji oparł decyzję jedynie na podstawie wyników kontroli na miejscu, w sytuacji gdy wnioskodawca zadeklarował powierzchnię działek w oparciu o pomiary dokonane za pomocą urządzenia GPS i przy wykorzystaniu taśmy mierniczej. Stąd też zdaniem skarżącego, wyniki, które zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji są przynajmniej częściowo błędne. Biorąc pod uwagę, że organ winien kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), to jego elementarnym obowiązkiem było dokonać ponownych pomiarów z zastosowaniem innej metody, względnie innego urządzenia pomiarowego.
Jednocześnie skarżący podniósł, że gdyby nawet uznać, że ustalenia organu są prawidłowe co do powierzchni działek, to i tak nie było podstaw do zmniejszania płatności bowiem ocena, że na działce rolnej C1 zgłoszonej do płatności na powierzchni 0,28 ha nie przestrzegał zakazu mechanicznego niszczenia struktur gleby i przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użyte zielone i pastwisko w myśli stosownych norm (to ustalenie spowodowało również konsekwencje związane z rzekomym błędami DR13 i DR50) jest co najmniej przedwczesna i pomija kluczowe elementy. Podniósł, że powierzchnia, co do której rolnik nie zastosował się do przyjętych zobowiązań stanowi promil całej powierzchni objętej zobowiązaniem (0,28 ha w stosunku do prawie 70 ha), a ponadto wykonanie prac nastąpiło już po upływie okresu, którego dotyczyło. Program obejmuje okres od 2017 roku i miał trwać pięć lat. Termin zobowiązania nie nawiązuje do daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, ale należy go łączyć z okresem reglamentowanym, wykonywaniem prac polowych. Przez 5 lat wnioskodawca wszystkie obowiązki wykonywał i przestrzegał wszelkich zasad nałożonych przez program (przez pięć lat np. wykonywał koszenie dwa razy w roku). Tym bardziej, że z tego samego programu wcześniej korzystał, a więc przez okres 5 lat nie wykonywał żadnych czynności sprzecznych z zaciągniętymi zobowiązaniami (co wynika wprost z wyników poprzedniej kontroli).
Natomiast nawet przy uznaniu, że skarżący przed upływem 5 lat zaorał w części działkę C1, to wcale nie oznacza to, że naruszył zakaz mechanicznego niszczenia struktur gleby i przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone w rozumieniu stosownych norm. Podkreślił, że zgodnie z definicją trwałych użytków zielonych, do której odsyła rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne, "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Skarżący nie przekształcił w żaden sposób "trwałego użytku zielonego", który przez pięć lat nie był objęte płodozmianem, a także nie zniszczył w sposób mechaniczny gleby (wbrew opinii organu nie świadczą o tym zdjęcia). Nie ma
przecież zakazu orania gruntu, o ile czynność ta nie narusza struktury gleby i nie zmienia sposobu wykorzystania gruntu. W tej części więc stanowisko organu nie jest poparte żadnymi dowodami, pozostaje w sprzeczności z unijnym ustawodawstwem i prowadzi do wniosków, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządności wskazanej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skarżący wskazał jednocześnie, że nałożenie wieloletniej sankcji w związku z rzekomym niespełnieniem warunków programu na obszarze 0,28 ha narusza zasadę proporcjonalności sankcji, która uzależnienia odmowę lub wycofanie wsparcia od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania tego wsparcia, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie nr 640/2014.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaskarżona decyzja dotyczy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, określonej w art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 s. 487 z dnia 20 grudnia 2013 r.). Płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które określane są przez państwa członkowskie (art. 28 ust. 2). Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są na okres od pięciu do siedmiu lat (ust. 3).
Płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne objęte są krajowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ogólne zasady przyznawania pomocy w ramach działań i poddziałań objętych programem określone zostały w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422), dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", natomiast szczegółowe warunki przyznawania pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne" lub "rozporządzenie".
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane w ramach jednego wariantu, a w przypadku wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 –jednej rasy lokalnej zwierząt albo jednego pakietu – w przypadku gdy pakiet nie obejmuje wariantu (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia). Pakiety i warianty zostały określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu. Zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne realizowane w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 obejmuje użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (ust. 2).
Stosownie do § 5 ust. 4, rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 rozporządzenia, wysokość płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za: 1) hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 lub 2) sztukę zwierzęcia i liczby zwierząt, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 – po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia (ust. 2).
Przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej deklarując działki rolne w kolejnym, ostatnim roku 5-cioletniego zobowiązania w ramach realizacji pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w ramach Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne i Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże.
W gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę zasadniczą całego gospodarstwa metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki kontroli zostały szczegółowo opisane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...].
W ramach pakietu 1.1 Rolnictwo zrównoważone skarżący zadeklarował powierzchnię 53,79 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 53,34. Z protokołu kontroli wynika, że w przypadku działki rolnej I1A (organ błędnie wskazał numer działki jako "I1") zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] o powierzchni deklarowanej 8,73 ha stwierdzono powierzchnię 2,72 ha. Na działce stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR13+: Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, kodem DR52: Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania oraz DR53: Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Natomiast w przypadku działki rolnej J1 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerach [...] i [...] o powierzchni deklarowanej 2,26 ha stwierdzono powierzchnię 2,24 ha. Działki zostały obarczone błędami: [...]: Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, DR50: Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku oraz DR53:Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,16 ha. Jednocześnie, w przypadku części działek stwierdzono powierzchnię większą niż powierzchnię podjętego zobowiązania o 0,29 ha, tj.:
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,13 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,00 ha) o 0,13 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 2,45 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (2,40 ha) o 0,05 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,67 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,65 ha) o 0,02 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 0,41 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,40 ha) o 0,01 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 1,69 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (1,64 ha) o 0,05 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 2,21 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (2,19 ha) o 0,02 ha;
- powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi 1,43 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (1,42 ha) o 0,01 ha.
Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła 0,45 ha.
W ramach wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 skarżący zadeklarował powierzchnię 1,45 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,16 ha. Z protokołu kontroli wynika, że w przypadku działki rolnej C1 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] i [...] o powierzchni deklarowanej 0,62 ha stwierdzono powierzchnię 0,34 ha. Na działce stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem [...]: Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi zatem 0,28 ha. Jednocześnie, w przypadku działki ewidencyjnej [...] stwierdzono powierzchnię większą niż powierzchnię podjętego zobowiązania, tj. powierzchnia stwierdzona na ww. działce wynosi 0,83 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania (0,82 ha) o 0,01 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła zatem 0,29 ha.
W przypadku natomiast Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 zarówno powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego, jak i powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiły 2,19 ha.
W ocenie sądu nie ma żadnych podstaw do kwestionowania powyższych wyników kontroli.
Zgodnie z art. 58 i 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, na państwa członkowskie został nałożony obowiązek utworzenia systemu kontroli zapewniającego skuteczną ochronę interesów finansowych Unii, który obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. W tym celu każde z państw członkowskich, mocą przepisu art. 67 rozporządzenia nr 1306/2013, zostało zobowiązane do ustanowienia i prowadzenia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. System identyfikacji działek rolnych, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000. Stosownie do art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.
Podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która pełni zadanie instytucji zarządzającej, o którym mowa w art. 66 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1305/2013, jako instytucja pośrednicząca (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).
W rozpoznawanej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zmierzone w oparciu system LPIS, którego element stanowi ortofotomapa (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) oraz wywiad terenowy (kontrolę na miejscu). W trakcie wywiadu terenowego sprawdza się rodzaj uprawy/grupy upraw, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej, wykonywane są zdjęcia działki rolnej i ewentualnie dokonywane są pomiary granic, które były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew). Zweryfikowane w ten sposób dane pozwalają na precyzyjne ustalenie granic i powierzchni działek.
W ocenie sądu, sporządzony w niniejszej sprawie raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, który mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Analiza zawartych w nim danych prowadzi do wniosku, że powierzchnie działek rolnych, w stosunku, do których skarżący ubiegał się o przyznanie omawianej płatności zostały ustalone prawidłowo. W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał nieprawidłowości stwierdzone w zakresie powierzchni tych działek oraz sposób w jaki obliczył te powierzchnie, w tym powierzchnie obszaru wykluczonego z płatności. Wnioski organu są spójne i logiczne i w ocenie sądu nie budzą żadnych wątpliwości.
Kontrola na miejscu – co należy podkreślić – została w niniejszej sprawie przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne – należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności.
Co również istotne, protokół z przeprowadzonej kontroli zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 53 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.).
Również sam skarżący nie wskazał na czym nieprawidłowości w obliczonej powierzchni działek miałyby polegać. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, nie podniósł ani na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności po otrzymaniu raportu kontroli, ani też w skardze do sądu, poza ogólnymi twierdzeniami, żadnych konkretnych zarzutów, jak również dowodów na poparcie swojego stanowiska. W uzasadnieniu skargi podniósł jedynie, że zadeklarowana przez niego powierzchnia działek została ustalona w oparciu o pomiary dokonane za pomocą urządzenia GPS i przy wykorzystaniu taśmy mierniczej, wobec czego wyniki kontroli są przynajmniej częściowo błędne, zaś organ powinien dokonać ponownych pomiarów z zastosowaniem innej metody lub innego urządzenia pomiarowego. Twierdzenia te stanowią jedynak jedynie polemikę z ustaleniami organu. Podkreślenia wymaga natomiast, że przewidziany w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom organów obciąża skarżącego. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W tej sytuacji należało uznać, że ustalenia organów w zakresie powierzchni działek są prawidłowe.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynika również, że w przypadku działki rolnej C1 skarżący naruszył zakaz określony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia, rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 (pkt 2) oraz jest zobowiązany do przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia (pkt 5).
Stosownie do art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:
(i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub
(ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu.
Z kolei zgodnie z pkt 5 ppkt 1 lit. b Części IV Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 załącznika Wymogi Dla Poszczególnych Pakietów nr 2 do rozporządzenia, w przypadku wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne jednym z wymogów obowiązkowych jest zakaz wapnowania, mechanicznego niszczenia struktury gleby, w tym bronowania i przeorywania.
Jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna, stosownie do § 33 ust. 6 rozporządzenia, przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.
W rozpoznawanej sprawie skarżący bezsprzecznie naruszył omawiany zakaz. Podczas kontroli na miejscu kontrolujący stwierdzili grunt orny (nowy zasiew) obejmujący powierzchnię 0,28 ha działki rolnej C1. Taki stan potwierdzają sporządzone przez kontrolujących zdjęcia, które zostały załączone do akt niniejszej sprawy. Jednoznacznie wynika z nich, że wskazany wyżej obszar został zaorany, a więc poddany czynności odwrócenia i pokruszenia wierzchniej warstwy ziemi.
Jednocześnie, wbrew twierdzeniom strony, zakaz ten obowiązuje przez cały okres realizacji podjętego zobowiązania. Jak już wyżej wskazano, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305. Zgodnie zaś z § 5 ust. 4 rozporządzenia, rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
W niniejszej sprawie skarżący rozpoczął realizację 5 letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w zakresie pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w ramach Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne i Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże w dniu 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, tj. 15 marca 2017 r. Zobowiązanie kończyło się zatem 15 marca 2022 r. (organ błędnie podał datę zakończenia realizacji zobowiązania jako 14 maja 2022 r., co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy). Do tego czasu skarżący był zobowiązany przestrzegać wszystkich wymogów określonych dla pakietów i wariantów, w ramach których ubiegał się o przyznanie płatności. Przyjęcie odmiennego sposobu liczenia terminu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Stosownie do art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 57 § 3a k.p.a., terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Przepisy w zakresie liczenia okresu realizacji podjętego przez skarżącego zobowiązania są zatem jasne i precyzyjne i nie budzą żadnych wątpliwości.
Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 0,84%, zaś w przypadku wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w ramach pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 – 25%.
Stosownie do art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014,
bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.
Ponadto, jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna, przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.
Wobec powyższego, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości należało uznać, że organ prawidłowo przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w pomniejszonej wysokości w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000. Prawidłowo również odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne.
Jednocześnie, na podstawie art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań stanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Stosownie do art. 35 ust. 3 tego rozporządzenia, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.
W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4).
Z zacytowanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny podstawa do dochodzenia od rolnika kwot pobranych płatności, w sytuacji niespełnienia przez niego warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Prawodawca unijny przesądził te kwestię w sposób jednoznaczny, pozostawił jedynie poszczególnym państwom członkowskim określenie sposobu wyliczenia kwot nienależnych z tego tytułu, określając jednak kryteria w oparciu o które kwota ta winna być skalkulowana. W krajowym porządku prawnym omawiana kwestia została uregulowana przepisami § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w myśl którego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniami, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiąc wyraźnie realizację zawartej w nim delegacji.
Z uwagi na stwierdzenie w niniejszej sprawie nieprawidłowości na działce C1 na powierzchni 0,28 ha oznaczonych kodami R 544 – Rolnik przestrzega zakazu mechanicznego niszczenia struktury gleby (w tym bronowania i przeorywania) oraz R 13 o – Rolnik/zarządca nie przekształca występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013, na podstawie powyższych przepisów, na skarżącego została nałożona sankcja w łącznej wysokości 22 403,87 zł, na którą składają się płatności w roku 2020 – 5 960,35 zł, w roku 2019 – 5 991,45 zł, w roku 2018 – 5 131,61 zł i w roku 2017 – 5 320,46 zł. Podkreślenia wymaga, o czym była już mowa wyżej, wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem uwzględnienia pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania, za cały okres ich pobierania.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i rozważył całokształt materiału dowodowego. Dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Poczynione na ich podstawie wnioski organu są spójne i logiczne. Organ zasadnie przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w pomniejszonej wysokości w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne tego pakietu oraz nałożył sankcje, z uwagi na zmniejszoną w stosunku do zadeklarowanej we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchnię zakwalifikowaną do płatności części działek oraz stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów podjętego zobowiązania.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.).