III SA/LU 769/24

III SA/Lu 769/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Anna Strzelec
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 238 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy K., w części obejmującej § 1 uchwały, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.
W ocenie Wojewody Lubelskiego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a." Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, jakie były ustalenia faktyczne oraz podstawy prawne uznania skargi za bezzasadną.
Wojewoda Lubelski wskazał, że z treści uchwały wynika, że Rada Gminy K. uznała za bezzasadną skargę A. S. na Wójta Gminy w sprawie zniszczenia drzew na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. W., gm. K.. Jednocześnie podtrzymano stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...] podjętej w dniu 6 maja 2020 r. w sprawie uznania za bezzasadną skargi M. S. na Wójta Gminy w sprawie niewykonania ugody administracyjnej z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawartej przed Wójtem Gminy K..
Wojewoda Lubelski zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że A. S. w swojej skardze sformułował trzy zarzuty pod adresem Wójta Gminy, a dotyczące zniszczenia drzew rosnących na działce w miejscowości S. , znęcania się przez Wójta Gminy K. nad ojcem skarżącego M. S. oraz niewykonania ugody administracyjnej z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawartej przed Wójtem Gminy K. dotyczącej budowy drogi. W zakresie sprawy zniszczenia drzew oraz znęcania się nad ojcem skarżącego Rada Gminy stwierdziła, że skarga jest bezzasadna. Natomiast w zakresie skargi dotyczącej niewykonania przez Wójta Gminy K. ugody administracyjnej Rada Gminy podkreśliła, że sprawa była przedmiotem skargi M. S. rozpoznanej przez Radę Gminy K. w uchwale Nr [...] podjętej w dniu 6 maja 2020 r.
Wojewoda Lubelski przytoczył treść z art. 86, art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnił, że jedynym kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gminną, w tym nad podjętymi uchwałami rady gminy, jest zgodność z obowiązującym prawem. Ponadto przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 229 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Lubelski przytoczył m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 1287/24.
Wojewoda Lubelski podkreślił, że zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego w formie uchwały podejmowanej przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu rozpatrującego skargę. Rada Gminy K. podejmując uchwałę o odmownym załatwieniu skargi na działalność Wójta Gminy winna uzasadnić swoje stanowisko, poprzez odwołanie się do obowiązujących przepisów prawa (uzasadnienie prawne) oraz poprzez wskazanie przyjętego przez Radę Gminy stanu faktycznego w okolicznościach danej sprawy (uzasadnienie faktyczne). W przypadku odmownego załatwienia skargi skutkuje to koniecznością konkretnego odniesienia się przez Radę Gminy do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. W ocenie Wojewody Lubelskiego dołączone do zaskarżonej uchwały uzasadnienie nie może zostać uznane za wykonanie prawnego obowiązku sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego wynikającego z art. 238 § 1 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej uchwały opisujące wyłącznie przebieg przeprowadzonego postępowania skargowego i nie wskazujące ani okoliczności ani motywów leżących u podstaw podjętego przez Radę Gminy stanowiska. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie do uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi, stanowiące jednocześnie zawiadomienie o załatwieniu tej skargi, winno wyczerpująco omawiać stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą tego rozstrzygnięcia oraz argumentację zajętego przez organ stanowiska. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie wynika z jakich powodów, pomijając rekomendacje Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną w zakresie zarzutów rozpatrzonych w § 1 uchwały. W treści uzasadnienia nie przedstawiono argumentów, które doprowadziły Radę do takiego sposobu załatwienia skargi.
Nie wskazano również żadnych przepisów prawnych lub wywodów prawnych, które uzasadniałyby treść takiego rozstrzygnięcia i co istotne, które wskazywałyby na niezasadność zarzutów skargi rozpoznanych przez Radę Gminy K. w § 1 przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że w swojej skardze A. S. wskazał, iż Wójt Gminy K. zniszczył drzewa na działce i znęcał się nad ojcem skarżącego M. S.. A. S. opisał kwestie rzekomego uszkodzenia drzew owocowych, utwardzenia drogi gminnej oraz zawarcia ugody administracyjnej pomiędzy Wójtem Gminy K. a M. S.. W ocenie A. S. Wójt "spowodował nienawiść wśród sąsiadów, przerzucając winę za swoje bezprawne działania na ojca". Rada Gminy wyjaśniła dodatkowo, że przed rozpoznaniem skargi na sesji Rady Gminy, skierowano sprawę zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18b ustawy o samorządzie gminnym na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Komisja ta obradowała na posiedzeniu w dniu 13 marca 2024 r. Posiedzenie to połączone zostało z wizją lokalną drogi przebiegającej przez miejscowość S. W., przy której mieszka ojciec skarżącego. Rada Gminy K. przed podjęciem zaskarżonej uchwały zapoznała się z protokołem z posiedzenia w/w komisji. Formułując zatem uzasadnienie do przedmiotowej uchwały organ miał wiedzę w zakresie dotychczasowych czynności wykonanych przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy K.. Zdaniem Rada Gminy K. uzasadnienie do zaskarżonej uchwały jest wystarczające i spełnia wymogi wskazane w art. 238 § 1 k.p.a. Na koniec Rada Gminy K. wskazała, że ani A. S., ani M. S. nie złożyli zawiadomienia do organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa znęcania się Wójta Gminy K. nad M. S..
Wobec zgodnych wniosków stron, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2
i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Stosownie natomiast do treści art. 93 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może nastąpić w dwóch odrębnych od siebie trybach – w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest data powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o tym fakcie. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) może zostać wszczęte jedynie w określonym terminie. Natomiast upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały. W takim przypadku Wojewoda może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga ma ze swojej natury zapoczątkować spór sądowy co do zgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem.
Ponieważ w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski utracił uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – tym samym nie mógł już wszcząć z urzędu postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2024 r. w sprawie III OSK 1287/24, w którym podkreślono, że za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie mniej jednak istnieją przepisy szczególne, które pozwalają wyróżnionym prawnie podmiotom do zaskarżania takich aktów (uchwał wydanych w trybie działu VIII k.p.a.) w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami są regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. W związku z tym wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych określonych w ustawie o samorządzie gminnym, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania (art. 229 pkt 3 k.p.a.) podlegają wskazanej zasadzie.
Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.
Jedynie dla porządku odnotować należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest również odmienne stanowisko (zob. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3708/21).
Należy przypomnieć, że zaskarżona uchwała jako podstawę prawną wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 229 pkt 3 k.p.a. Przy czym jest to specyficzny rodzaj uchwały, bowiem stanowi ona w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a., które – jak podkreśla się w literaturze – nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością materialno-techniczną (faktyczną) informującą skarżącego o sposobie załatwienia skargi (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 238).
Zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.
Stosownie natomiast do przywołanego powyżej art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważność uchwały rady gminy można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej - oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. Sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2674/19; Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).
Sąd nie podziela stanowiska Wojewody Lubelskiego, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 238 § 1 k.p.a., bowiem z jej uzasadnienia nie wynika, jakie były ustalenia faktyczne oraz podstawy prawne uznania skargi za bezzasadną.
Należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za składniki niezbędne każdej uchwały. Pewną wskazówkę zawiera jednak rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Pomimo że nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor aktów prawa miejscowego, wydaje się, że do wszystkich uchwał tego organu można odnieść zasady wymienione w § 143. Stanowisko takie zaprezentowano także w doktrynie. Zdaniem J. Kunert "konieczność stosowania zasad techniki prawodawczej w procesie stanowienia aktów prawnych przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przede wszystkim praktyka. Fakt, że największą uwagę przywiązuje się do aktów prawa miejscowego, nie wyklucza i nie zwalnia ze stosowania zasad techniki prawodawczej w procesie stanowienia aktów wewnętrznych i zarządzeń (zob. J. Kunert, Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, ST 2008, nr 1-2, s. 86-96).
W szczególności zatem uchwała rady powinna zawierać tytuł, przepisy merytoryczne oraz przepisy o wejściu uchwały w życie. Nie ulega wątpliwości, że elementem koniecznym każdej uchwały jest podanie podstawy prawnej jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów upoważniających radę gminy do wydania uchwały zamieszczonych w ustawie.
Należy zaznaczyć, że do istotnych wad uchwał zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisu o charakterze procesowym, a nie materialnym. Art. 238 k.p.a. w istocie wymienia jedynie elementy jakie powinno zawierać zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Wojewoda Lubelski w rzeczywistości swoje zarzuty kieruje nie pod adresem samej uchwały, ale jej uzasadnienia, podkreślając, że uzasadnienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.
Zdaniem sądu niezasadne jest takie zapatrywanie, gdyż wykracza ono poza zakres kontroli legalności spornej uchwały, rozumianej jako badanie czy podjęta uchwała nie narusza przepisów w istotny sposób, kwalifikujący się do konieczności wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego. Zaskarżona uchwała istotnie zawiera uzasadnienie, ograniczające się do zrelacjonowania poszczególnych etapów oceny skargi A. S.. Jednak w ocenie sądu ułomność sporządzonego w tym zakresie uzasadnienia, przy jednoczesnym podkreśleniu, że co do zasady tego typu uchwały w ogóle nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, że takiej wadliwości nie można postrzegać jako istotnego naruszenia prawa. Zwrócić bowiem należy uwagę, że żaden przepis nie wymaga uzasadniania uchwał rady gminy. Uzasadnienie sporządza się bowiem do projektów uchwał. Ponadto przepisy nie wymagają, aby w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na wójta koniecznym elementem było uzasadnienie. Należy pamiętać, że postępowanie skargowe jest odformalizowane i w ocenie sądu dopuszczalne byłoby podjęcie uchwalały przez radę gminy z jednoczesnym zobowiązaniem przewodniczącego rady gminy do poinformowania skarżącego o przyczynach uznania jego skargi za bezzasadną w odrębnym piśmie. Żaden bowiem przepis nie wymaga, aby obligatoryjnym elementem takiej uchwały było jej uzasadnienie. Skarżącego należy poinformować – zgodnie z art. 238 § 1 in fine k.p.a. o sposobie załatwienia skargi przedstawiając mu uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednak przepisy nie wskazują formy takiego zawiadomienia – poza formą pisemną.
Tym samym, aby zasadnie twierdzić, że uchwała rady gminy istotnie narusza przepisy prawa, należy wyraźnie wskazać owe istotne (ciężkie) naruszenia, przejawiające się w wyraźniej sprzeczności podjętej uchwały z określonymi przepisami prawa. W ocenie sądu istotnym naruszeniem przepisów byłoby np. podjęcie uchwały pomimo braku kworum, czy też rozpatrzenie skargi, w sytuacji, gdy rada gminy nie jest organem właściwym. Z takimi sytuacjami jednak nie mamy do czynienia w sprawie.
W związku z powyższym – biorąc pod uwagę, że zadaniem Wojewody jest kontrola działalności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zgodności z prawem (legalności) oraz, że żaden przepis nie wymaga sporządzania uzasadnień do podjętych uchwał, a także mając na uwadze, że tego rodzaju uchwały stanowią w istocie – pomimo ich formy prawnej – informację o zakończeniu jednoinstancyjnego postępowania skargowego, niepodlegającego zaskarżeniu należy uznać, że wadliwość sporządzonego uzasadnienie nie może być kwalifikowana jako istotne naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.