III SA/Lu 765/11

III SA/Lu 765/11 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 990/12 - Wyrok NSA z 2013-11-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie.
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 1 pkt 2, art. 31a, art. 30, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 168 poz 1181
par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania  kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 26 ust. 2, art. 48 ust. 1
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. na rzecz T. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odmowy przyznania T.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 13 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR [...] wpłynął wniosek T.B. o przyznanie płatności na rok 2010, obejmującej: jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) oraz płatność do krów (PKO).
W dniu 18 sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzję odmawiającą przyznania T.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Powodem decyzji negatywnej był fakt, że w dniu 26 listopada 2010 r. wnioskodawca – w ocenie organu – uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC), a zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"), jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.
W sprawie ustalono, że gospodarstwo rolne T.B. zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych (nr IW [...]), T.B. odmówił przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. Powyższy raport jest w rozumieniu art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Natomiast w toku postępowania skarżący nie kwestionował, że próba przeprowadzenia kontroli na miejscu w jego gospodarstwie rolnym miała miejsce w dniu 26 listopada 2010 r., a nadto, że w tym dniu był on obecny w swoim gospodarstwie rolnym. Strona zarzuciła jednak podjęcie próby przeprowadzenia tej kontroli niezgodnie z przepisami prawa.
Organ odwoławczy powołując się na treść art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 podkreślił, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, ale nie muszą. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni, natomiast w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu posiadania zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków.
Skoro kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, między innymi tego, czy rolnik przestrzega wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności w danym okresie, jej niezapowiedziany charakter zapewnia jednocześnie jej skuteczność, gwarantując zastanie przez powiatowego lekarza weterynarii gospodarstwa wnioskodawcy w stanie wolnym od podjętych w ostatniej chwili czynności w celu ukrycia ewentualnych wcześniejszych zaniedbań i bezczynności producenta. Z tego względu organowi pozostawiono na podstawie powyższych przepisów uznaniowość zawiadomienia producenta o planowanej kontroli na miejscu.
Zgodnie z art. 31a ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., dalej jako "ustawa o płatnościach"), czynności kontrolne w ramach kontroli wymogów mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, tym samym udział rolnika przy czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy dla stwierdzenia, iż kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem (przepisy nie ustanawiają obowiązku obecności rolnika dla uznania, iż kontrola została przeprowadzona właściwie).
Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu, że osoba kontrolująca nie wylegitymowała się oraz nie przedstawiła upoważnienia do wykonywania tej kontroli podniósł, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. ([...]) Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował, iż kontroler weterynaryjny nie został wpuszczony do gospodarstwa mimo okazania imiennego upoważnienia na podstawie art. 31a ust. 2 ustawy o płatnościach. Tym samym zarzuty odwołania uznano za bezzasadne.
Zgodnie z art. 31a ust. 11 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, powiatowemu lekarzowi weterynarii, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która wykonywała czynności kontrolne. W niniejszej sprawie kontrola nie została przeprowadzona ze względu no to, iż strona odmówiła jej przeprowadzenia. Zatem raport z czynności kontrolnych nie zawiera żadnych ustaleń co do zakresu przeprowadzanej kontroli (kontrola miała dotyczyć wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ), co oznacza – zdaniem organu – że skarżący nie może domagać się doręczenia raportu z czynności kontrolnych, które się nie odbyły.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, że organ rozpatrując merytorycznie powyższą sprawę jest związany przepisami prawa co wyklucza możliwość uwzględnienia przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący T.B. podniósł, że gospodarstwo rolne prowadzi sam i nie został poinformowany przez organ o terminie przeprowadzenia kontroli. Według niego, osoba kontrolująca przyjechała nieoznakowanym samochodem, nie nosiła identyfikatora i nie okazała upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a rozmowę prowadziła nie opuszczając pojazdu i nie wyłączając silnika, wobec czego skarżący nie mógł mieć pewności, czy był to faktycznie pracownik inspekcji weterynaryjnej. Zaznaczył, że zgodnie z Instrukcją Głównego Lekarza Weterynarii URGIW z44.1/11 z dnia 4 lutego 2011 r. w przypadku, gdy osoba upoważniona do kontroli nie zostanie wpuszczona na teren gospodarstwa przez rolnika, sporządza się raport lub protokół adnotując o nieprzeprowadzeniu kontroli, a jeden z trzech egzemplarzy przesyłany jest pocztą na adres rolnika. W ocenie skarżącego z powyższego jednoznacznie wynika, że taki raport powinien zostać mu doręczony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do przedstawionych w jej treści zarzutów organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że powołana przez skarżącego Instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż podstawy przeprowadzenia kontroli określone zostały w sposób jednoznaczny w art. 31 ust. 11 ustawy o płatnościach, a powołana instrukcja nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem bada, czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych.
W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd władny jest wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa, kiedy podlega on uchyleniu.
Analiza zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wskazuje, że decyzja ta, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"), jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.
Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że wykładnia językowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzą do wniosku, iż z jednej strony jest to przepis, który stanowi istotną sankcję dla producenta rolnego w sytuacji uniemożliwienia przez niego przeprowadzenia kontroli na miejscu, z drugiej zaś strony przepis ten odnosi się nie do odmowy przyznania pomocy w ogólności, lecz tego rodzaju pomocy, o którą rolnik (producent rolny) wnioskował, ale odnośnie której uniemożliwił przeprowadzenia kontroli na miejscu. Oznacza to, że omawiany przepis, który stanowił podstawę prawną odmowy przyznania skarżącemu wszystkich wnioskowanych przez niego płatności na 2010 rok – nie może być interpretowany rozszerzająco.
Z punktu widzenia wskazanej regulacji istotne są również ustalenia faktyczne dotyczące tego, jakiego rodzaju zachowanie rolnika zakwalifikowane może zostać jako "uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli". Niewątpliwie bowiem nie każda odmowa dopuszczenia przez rolnika do przeprowadzenia kontroli może w świetle tego uregulowania skutkować odrzuceniem wniosku o przyznanie pomocy (płatności). Dotyczy to w szczególności sytuacji, kiedy kontrolujący naruszy swoje obowiązki wynikające z przepisów prawa (np. przed przystąpieniem do wykonania czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonania nie okaże rolnikowi imiennego upoważnienia do wykonania czynności kontrolnych, jeżeli jest on obecny podczas kontroli).
Z powyższego wynika również, że w sytuacji uniemożliwienia kontroli odrzuceniu podlegają nie wszystkie wnioski o przyznanie pomocy złożone przez producenta rolnego, lecz tylko te z nich, których dotyczyć miała zamierzona kontrola.
W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 złożony przez skarżącego w dniu 13 maja 2010 r. obejmował: jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) oraz płatność do krów (PKO).
Wniosek objęty został kontrolą administracyjną. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z kontroli administracyjnej sprawy obszarowej 2010 nr [...] przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2010 r., która dotyczyła jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych – wynik kontroli zgodny były z deklaracją wnioskodawcy zawartą we wniosku z dnia 13 maja 2010 r. (k. 21-23 akt administracyjnych).
Natomiast zupełnie innego rodzaju kontrola miała zostać przeprowadzona na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego przez służby inspekcji weterynaryjnej, gdyż dotyczyć miała zgodności w obszarze IRZ, to jest zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Zgodnie z raportem z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (nr raportu [...]), w dniu 26 listopada 2010 r. "beneficjent odmówił przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie, został poinformowany, że nie dostanie płatności obszarowych" (k. 24-36 akt administracyjnych).
Zasady i tryb przeprowadzenia kontroli w zakresie przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, a także przeprowadzania kontroli, wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego – w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, określone zostały przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), co wynika z art. 1 pkt 2 ustawy.
Natomiast według art. 31a ust. 1 tej ustawy, powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na siedzibę rolnika, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest właściwy do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów wskazanych w rozporządzeniu nr 73/2009 w załączniku II (zwanej "kontrolą wymogów"). Jak wynika z tego załącznika, zakres kontroli tego organu obejmuje "zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt, identyfikację i rejestrację zwierząt".
Oznacza to, że kontrola na miejscu z dnia 26 listopada 2010 r. dotyczyć mogła płatności do krów i owiec, a w konsekwencji skutek w postaci odrzucenia wniosku przewidziany w art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, odnosić się mógł wyłącznie do płatności tego rodzaju, oczywiście w sytuacji przesądzenia kwestii, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Zauważyć bowiem trzeba, że pojęcie "wniosek" nie jest równoznaczne z terminem "formularz". Rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zakresie płatności obszarowych może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku. Na jednym formularzu wniosku o przyznanie płatności producent rolny może ubiegać się o przyznanie różnego rodzaju płatności:
– jednolitej płatności obszarowej,
– płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych,
– płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu,
– płatności do upraw roślin energetycznych,
– przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich,
– płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce),
– płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu, do której przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu za 2006 r.,
– oddzielnej płatności z tytułu owoców i warzyw (płatność do pomidorów),
– płatności cukrowej,
– pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Z samej treści formularza (druku) składanego przez rolników w celu uzyskania pomocy wynika, że może on obejmować aż 9 różnych płatności. W zależności od tego, które z nich zostaną wskazane w konkretnym przypadku rolnik składa odpowiednią ilość wniosków o przyznanie płatności na jednym druku (formularzu).
Podkreślenia przy tym wymaga, że zupełnie inne są cele kontroli przeprowadzanej przez Agencję, o których mowa w art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która ma na celu przede wszystkim sprawdzenie zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, a inne są cele kontroli służb weterynaryjnych w obszarze IRZ. Kontrole na miejscu leżące w kompetencji ARiMR mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Powyższe oznacza, że wymienione kontrole nie mogą być utożsamiane z możliwością weryfikacji kryteriów pozwalających na przyznanie płatności do krów i owiec, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Tym samym, kontrola na miejscu jaką próbowano przeprowadzić w dniu 26 listopada 2010 r. w obszarze IRZ dotyczyła i mogła dotyczyć ze względu na kompetencje i wiedzę osób kontrolujących oraz cel i zakres tego rodzaju kontroli – wyłącznie inwentarza żywego, nie mogła natomiast dotyczyć gruntów rolnych. Oznacza to, że raport powiatowego lekarza weterynarii z dnia 26 listopada 2010 r. nie mógł być wyłączną i zarazem jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącemu wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które wnioskował, z powołaniem się na to, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli jedynie w obszarze IRZ, a więc jedynie w zakresie tylko jednego rodzaju wnioskowanej płatności (płatności do krów – PKO).
W konsekwencji odmowa przyznania skarżącemu wszystkich objętych wnioskiem płatności na 2010 rok, na tej podstawie, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu jedynie odnośnie jednej z nich (w obszarze IRZ) – narusza materialnoprawny przepis art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który daje podstawę do odrzucenia tylko tego wniosku, którego kontrola dotyczy.
Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, jako naruszające przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W dalszej kolejności należy również zwrócić uwagę, że raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże takie okoliczności jak niezachowanie przepisanej formy lub treści dokumentu mogą stanowić istotną wadę dyskwalifikującą wartość dowodową dokumentu urzędowego.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 z późn. zm.), kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów zebranych w toku kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, a jeżeli to konieczne, odpowiednio zabezpieczają dowody zebrane w toku kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu.
W konsekwencji raport z czynności kontrolnych powinien zawierać szczegółowy opis przebiegu i wyników kontroli albo wskazywać okoliczności, które spowodowały, że przeprowadzenie kontroli nie doszło do skutku. Jako taki, raport z czynności kontrolnych jest tylko jednym z dowodów w sprawie. Natomiast ocena, czy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwił przeprowadzenie kontroli nie należy do powiatowego lekarza weterynarii, lecz do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a w drugiej instancji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. To te organy są rzeczowo właściwe do kwalifikacji prawnej przebiegu kontroli z punktu widzenia art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Tymczasem w ocenie Sądu, treść raportu z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie tego, czy mógł on w okolicznościach tej sprawy stanowić wyłączną podstawę odmowy przyznania płatności, z powołaniem się na jego treść i moc dokumentu urzędowego.
Otóż, ustalenie zaistnienia przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika winno jednoznacznie wynikać z treści tego dokumentu. Oznacza to, że organ kontrolujący (powiatowy lekarz weterynarii) powinien odnotować w sporządzonym dokumencie zarówno podjętą próbę przeprowadzenia kontroli, jak również konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent odmówił jej przeprowadzenia. Dokument taki winien zaś być przez rolnika podpisany, a w przypadku odmowy jego podpisania, znaleźć się w nim powinny konkretne okoliczności wskazujące na przyczynę odmowy złożenia podpisu. Warunków tych sporządzony dokument nie spełnia, co oznacza, że nie można było w opisanych okolicznościach uznać – jak przyjęły to organy obu instancji – że do sporządzenia przewidzianego przepisami prawa raportu (dokumentu urzędowego) z kontroli na miejscu w obszarze IRZ w ogóle doszło. Tym samym ewentualna odmowa przyznania płatności w omawianym zakresie oparta na przyjęciu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, winna zostać wywiedziona z całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie zaś z raportu z czynności kontrolnych, do których w istocie nie doszło. Tego organy obu instancji nie zrobiły, opierając swoje ustalenia faktyczne wyłącznie na raporcie z kontroli, która nie miała miejsca.
Powyższe wnioski mają też wpływ na ocenę prawidłowości działania organów kontrolujących oraz ocenę zarzutów strony odnośnie tego, czy osoba kontrolująca była upoważniona do przeprowadzenia kontroli w zakresie IRZ, a wreszcie, czy okazała ona kontrolowanemu imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli.
Natomiast z tego względu nie były uzasadnione zarzuty skargi, które odnosiły się do przypisywania organowi naruszenia prawa polegającego na niedoręczeniu skarżącemu raportu z kontroli przeprowadzonej na miejscu, ta bowiem przeprowadzona nie została, co pozostaje poza sporem.
Dlatego – w ocenie Sądu – również weryfikacja proceduralna legalności decyzji organów obu instancji wskazuje, że poza podniesionym wcześniej naruszeniem prawa materialnego, doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Naruszenie to odnosi się do nienależytego rozpatrzenia i w konsekwencji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich dowodów, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należyte zastosowanie tych przepisów pozwala bowiem na wydanie decyzji o przekonującej treści, a także załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględniając powyżej podniesione okoliczności, dokona ponownego rozpatrzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz rozpatrując sprawę wyda decyzję uwzględniającą wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd, w tym przede wszystkim to, że jeden formularz o przyznanie pomocy może obejmować kilka wniosków, a istnienie przesłanek do odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, może odnosić się tylko do tego wniosku, w stosunku do którego rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, nie może zaś odnosić się do tych wniosków, których kontrola na miejscu nie dotyczyła, albo odnośnie których wynik kontroli był pozytywny.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a według art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to konieczne dla jej ostatecznego załatwienia, dlatego też zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia także w przedmiocie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.