III SA/Lu 76/21

III SA/Lu 76/21 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II GZ 46/22 - Postanowienie NSA z 2022-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant: Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie wydane z up. Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem dla przedsiębiorcy [...] [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., w ramach linii regularnej: K. – M. – T. – S. – S. W. – J. L. – S. – Z. – [...] – H..
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy:
We wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Marszałek Województwa M. wystąpił do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej: K. – M. – T. – S. – S. W. – J. L. – S. – Z. – [...] – H. dla [...] [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W..
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Marszałek Województwa L. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy. Jednocześnie organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia postanowienia, z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony.
Na skutek zażalenia dopuszczonego do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania S. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, natomiast na skutek skargi wskazanego Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 582/19 – uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Marszałek Województwa L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił [...] [...] Sp. z o.o. w W. uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że kursy wskazane we wniosku zostały zaplanowane w zbyt małym odstępie czasowym od kursów realizowanych już przez innych przewoźników.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wnioskująca o uzgodnienie [...] [...] Sp. z o.o. w W., zarzucając przede wszystkim, że organ dokonał swojej oceny w oparciu o kryteria niemające charakteru ustawowego, w tym odnoszące się do działalności innych przewoźników realizujących kursy na przedmiotowej trasie.
W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie uzgodnienia i orzekło merytorycznie w sposób odmienny, gdyż dokonało na rzecz Spółki [...] [...] – zgodnie z jej wnioskiem – uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożyło będące uczestnikiem omawianego postępowania administracyjnego – S. L. (dalej jako "skarżący"). W skardze podniesiono zarzuty o charakterze procesowym i materialnoprawnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
Działająca jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego wnioskodawczyni uzgodnienia [...] [...] Sp. z o.o. w W. w złożonej odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy.
Już po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] kwietnia 2021 r. przesłało do sądu pismo Marszałka Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz z kopią decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa M. z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: K. – M. – T. – S. – S. W. – J. L. – S. – Z. – [...] – H., wszczętej na wniosek [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...] lutego 2021 r. [...] [...] Sp. z o.o. w W. skutecznie cofnęła wniosek złożony w dniu [...] lipca 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanej wyżej linii komunikacyjnej. Z tego względu Marszałek Województwa M. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie – na podstawie art. 105 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta stała się ostateczna.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. podtrzymał skargę i wskazał, że pomimo cofnięcia wniosku o wydanie zezwolenia Spółka [...] [...] wkrótce po umorzeniu postępowania wystąpiła z nowym tożsamym wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii K. – H.. Dlatego w ocenie skarżącego działania takie nakierowane są na uniemożliwienie przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł również, że nie został dopuszczony do udziału w sprawie w nowym postępowaniu jako jego uczestnik, które toczy się przed Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie nowego wniosku. Z tego względu skarżący wniósł o merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W jego ocenie Sąd winien ocenić legalność zaskarżonego postanowienia, podobnie jak ma to miejsce w przypadku postępowań dotyczących bezczynności organu.
Natomiast zgodnie ze stanowiskiem [...] [...] Sp. z o.o. w W. jako uczestnika postępowania sądowego wyrażonym w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., dalsze merytoryczne prowadzenie tej sprawy wobec cofnięcia wniosku o wydanie zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, bowiem kwestia uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej przez obszaru województwa [...] będzie na nowo przedmiotem ewentualnej kontroli.
Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oraz pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Postępowanie sądowe w tej sprawie podlegało umorzeniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym organ uchylił postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...]. Postanowieniem tym Kolegium samodzielnie uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem dla przedsiębiorcy [...] [...] Sp. z o.o. z w W. w ramach linii regularnej: K. – M. – T. – S. – S. W. – J. L. – S. – Z. – [...] – H..
Wymaga przede wszystkim zwrócenia uwagi, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić należy, że umorzenie postępowania oznacza przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2008, s. 579). Natomiast sformułowanie "stało się bezprzedmiotowe" w rozumieniu art. 161 § 1 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego, już po wniesieniu skargi. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 177/14.) Zatem z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.
Wymaga bowiem przypomnienia i zwrócenia uwagi, że postępowanie administracyjne przed Marszałkiem Województwa M., które było postępowaniem głównym, toczyło się na skutek wniosku [...] [...] Sp. z o.o. w W. z dnia [...] lipca 2019 r. o wydanie zezwolenia dla wskazanego podmiotu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej: K. – M. – T. – S. – S. W. – J. L. – S. – Z. – [...] – H.. Natomiast niniejsza sprawa zainicjowana została przez Marszałka Województwa M., jako sprawa dotycząca uzgodnienia z Marszałkiem Województwa L. przebiegu wskazanej trasy na terenie woj. [...] i była tylko jednym z elementów wymaganych do przesądzenia głównej kwestii, to jest rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia.
Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm. – dalej jako "u.t.d."), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Z uwagi na powyższe uregulowanie, Marszałek Województwa M. w dniu [...] lipca 2019 r. wystąpił także do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na omawianej linii dla [...] [...] Sp. z o.o. w W..
Zaznaczyć przy tym należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO w L. oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa L. wydane zostały w trybie art. 106 k.p.a., według którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). To właśnie tego rodzaju rozstrzygnięcie było przedmiotem wniesionej skargi. Tymczasem postępowanie tego rodzaju, przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, ponieważ związane są ze sprawą główną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Przy tym współdziałanie tego rodzaju jest w swej istocie wyrażeniem opinii, zbliżonym do konsultacji, czy też doradztwa (por. uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98).
W konsekwencji zatem, zakończenie głównego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym toczącego się przed Marszałkiem Województwa M. wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2021 r. o umorzeniu tego postępowania, stanowi oczywistą przeszkodę w dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu przez Sąd w niniejszej sprawie, odpadły bowiem przesłanki kontroli tego, czy zapadłe w toku postępowania pomocniczego postanowienia były zgodne z prawem, czy też nie, jest to bowiem po ostatecznym zakończeniu postępowania głównego zbędne, a przez to bezprzedmiotowe. Tym samym na skutek czynności organu w sprawie głównej mającej za przedmiot wydanie zezwolenia, zapadłe w toku niniejszego postępowania postanowienia, które mają charakter incydentalny (wpadkowy), a zatem "służebny" wobec postępowania zasadniczego, kończą się w całości w granicach czasowych postępowania głównego – najpóźniej wraz z zakończeniem tego postępowania. Zatem postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej utraciło rację bytu z chwilą wydania ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania głównego. Tym samym skarga uprzednio wniesiona na takie postanowienie traci swój przedmiot.
Tym samym po zakończeniu postępowania głównego zaskarżone postanowienie wprawdzie nadal istnieje, ale nie będzie miało ono żadnych skutków, skoro służyć miało rozstrzygnięciu sprawy głównej, która została już ostatecznie zakończona. Nie istnieje zatem jakakolwiek potrzeba merytorycznej oceny tego aktu. W takiej sytuacji rozpoznawanie skargi na postanowienie dotyczące uzgodnienia linii komunikacyjnej, w sytuacji gdy postępowanie główne dotyczące wydania zezwolenia zostało ostatecznie umorzone, staje się bezprzedmiotowe.
W kontekście powyższych rozważań wskazać nadto należy, że argumenty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. są całkowicie chybione. W szczególności do okoliczności niniejszej sprawy, która dotyczyła postępowania "wpadkowego" względem sprawy głównej rozstrzyganej przez inny organ, nie można w żaden sposób per analogiam odnosić skutków jakie ma zakończenie postępowania do istoty sprawy przez organ administracji w toku postępowania sądowego ze skargi na zaistniałą wcześniej bezczynność tego samego organu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Odnośnie do zawartego w skardze wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują normatywnej podstawy do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.