III SA/Lu 752/24

III SA/Lu 752/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 449/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 68 § 1; art. 75 § 1; art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9 lit. a; art. 23 ust. 9
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36; art. 143 ust. 1
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1, 8
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rębacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2024 r. Zarząd Województwa Lubelskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, utrzymał mocy decyzję Dyrektora L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] 2023 r. w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Po ogłoszeniu konkursu na dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 3: Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7: Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL (konkurs nr [...]), L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości zawarła w dniu 18 maja 2017 r. umowę z E. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej także jako "skarżąca", "spółka", "strona") o dofinansowanie projektu "[...]". Spółka przystąpiła do konkursu w dniu 8 września 2016 r. Złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]".
Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się zrealizować wskazany wyżej projekt zgodnie wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym załącznik nr 1 do Umowy o dofinansowanie.
W § 2 ust. 3 pkt 5 umowy o dofinansowanie zastrzeżono, że strona zobowiązana była zrealizować projekt i osiągnąć założone wskaźniki rezultatu "zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, załącznikiem do której jest wniosek o dofinansowanie". W świetle § 5 ust. 2-3 umowy o dofinansowanie, wartość projektu wynosiła [...],00 zł, z czego [...] 000,00 zł stanowiły wydatki kwaIifikowalne projektu. W § 5 ust. 4-5 umowy o dofinansowanie określono, że intensywność udzielonej pomocy wyniesie 70% wydatków kwalifikowalnych oraz ustalono, iż dofinansowanie realizacji projektu wynosić będzie łącznie 749 000,00 zł. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 umowy o dofinansowanie realizacja projektu miała rozpocząć się w dniu 1 czerwca 2017 r. a zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji projektu miało nastąpić do dnia 31 lipca 2018 r. Wypłata dofinansowania miała następować na podstawie wniosków o płatność, które oprócz funkcji rozliczeniowej, pełniły również funkcję sprawozdawczą. Dofinansowanie mogło zostać wypłacone w formie zaliczki lub refundacji poniesionych wydatków.
W § 2 ust. 3 pkt 5 umowy o dofinansowanie zastrzeżono, że Strona zobowiązana była zrealizować projekt i osiągnąć założone wskaźniki rezultatu zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, załącznikiem do której jest wniosek o dofinansowanie. Wskaźniki te zostały podane przez stronę we wniosku o dofinansowanie. Oprócz tego wymieniono je także w samej umowie o dofinansowanie (§ 2 ust. 8 umowy). W § 2 ust. 8 umowy o dofinansowanie wskazano zatem, że strona była zobowiązana osiągnąć następujące wskaźniki rezultatu:
- Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (EPC- ekwiwalent pełnego czasu pracy) - wartość docelowa - 2,00;
- Liczba wdrożonych wyników prac B+R [szt.] - wartość docelowa - 1,00;
- Liczba wprowadzonych innowacji produktowych (szt.) - wartość docelowa - 1,00;
- Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów (zł) - wartość docelowa - 1 112 000,00.
Umowa była aneksowana pięciokrotnie. W wyniku zawartych aneksów terminy zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu zostały ustalone na 30 lipca 2019 r. Ostatecznie datą pomiaru wymienionych wyżej wskaźników był więc 31 lipca 2020 r.
W dniu 29 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o płatność końcową. W dniu 6 września 2019 r. strona dokonała uzupełnienia wniosku o płatność, przedkładając:
- umowę o świadczenia usług Data Center/Kolokacji serwerów nr [...] zawartą w dniu 22 lutego 2019 r. pomiędzy stroną oraz S. C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wraz z aneksem do tej umowy;
- warunkową umowę na dostarczenie danych giełdowych zawartą w dniu 29 lipca 2019 r. pomiędzy stroną a Domem Maklerskim [...] S.A. ([...]
- umowę licencyjną na dane rynkowe z dnia 6 sierpnia 2019 r. zawartą pomiędzy stroną a Giełdą Papierów Wartościowych S.A. w W..
W trakcie weryfikacji wniosku o płatność strona została wezwana do złożenia wyjaśnień oraz do poprawy wniosku. W odpowiedzi na wezwanie strona przedłożyła dodatkowe dokumenty:
- pismo przewodnie z 19 listopada 2019 r.;
- protokół z sesji otwarcia ofert i informację o wyniku postępowania dotyczącego zakupu serwerów oraz pięć ofert złożonych przez wykonawców;
- dokument stanowiący sprawozdanie z wdrożenia wyników B+R pt. "Wdrożenie Systemu Wspomagania Inwestora Giełdowego".
Na wezwanie o dokonanie korekt, skarżąca w dniu 7 stycznia 2020 r. przekazała ostateczną wersję wniosku o płatność końcową.
W dniach 23-24 stycznia 2020 r. [...] przeprowadziła kontrolę w miejscu realizacji projektu. W dniu 27 stycznia 2020 r. [...] poinformowała, że kontrola została przedłużona do momentu ponownej prezentacji systemu przez skarżącą.
W dniu 12 lutego 2020 r. przedstawiciel skarżącej dokonał prezentacji Systemu WIG w siedzibie [...]. W trakcie prezentacji wykonano dokumentację fotograficzną oraz filmową. Na podstawie przeprowadzonej prezentacji Zespół Kontrolujący uznał, że System nie jest zgodny z parametrami technicznymi wskazanymi w zapytaniu ofertowym. W związku z tym Zespół Kontrolujący postanowił powołać eksperta zewnętrznego.
W informacji pokontrolnej z dnia 12 lutego 2020 r. [...] wskazała, że na dzień kontroli beneficjent nie był w stanie zaprezentować Systemu Wspomagania Inwestora Giełdowego w wersji pierwotnej - zgodnie z parametrami technicznymi wskazanymi w zapytaniu ofertowym z dnia 6 lutego 2017.
Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. [...] poinformowała skarżącą o planowanej na dzień 13 lipca 2020 r. kontroli w zakresie oceny wartości merytorycznej oraz faktycznej wartości rynkowej Systemu WIG. W toku czynności kontrolnych wywołano opinię T. S., będącego ekspertem w dziedzinie informatyki. Czynności kontrolne z udziałem eksperta [...] zostały przeprowadzone w miejscu realizacji projektu w dniu 13 lipca 2020 r. W dniu 28 sierpnia 2020 r. ekspert złożył opinię w zakresie:
- oceny merytorycznej i faktycznej wartości rynkowej Systemu WIG w odniesieniu do parametrów technicznych wskazanych w zapytaniu ofertowym oraz w odniesieniu do założeń wniosku o dofinansowanie;
- określenia czy działania Strony w ramach projektu były realizowane w sposób zgodny z założeniami przyjętymi we wniosku dofinansowanie oraz w zgodnie z dostępną wiedzą naukową oraz normami wynikającymi z profesjonalnego charakteru prac.
Ekspert wskazał, że przedmiotem analizy było oprogramowanie o nazwie SMIAS ([...]), przedstawione w trakcie kontroli w dniu 13 lipca 2020 r. Działanie programu było możliwe po jego pobraniu ze strony [...] w wersji dla trzech systemów operacyjnych (Windows, Linux, MacOS). Pod wskazanym wyżej adresem internetowym dostępna była również wersja oprogramowania przeznaczona dla przeglądarek internetowych. System dostępny poprzez przeglądarkę miał wersję 0.9.[...] (data utworzenia 4 maja 2020 r.). Z kolei program do pobrania w wersji dla systemu operacyjnego Windows oznaczono wersją 0.5.1 (data utworzenia 27 stycznia 2020 r.). Zgodnie z ustaleniami eksperta w odniesieniu do Systemu WIG stwierdził on następujące braki i zastrzeżenia:
- brak homologacji GPW;
- brak funkcjonującego elementu powiązanego z systemem transakcyjnym składania zleceń (implementacja protokołu FIX);
- brak kompatybilności oprogramowania we wszystkich wersjach przeglądarek (Firefox, Chrome, Explorer, Safari, Opera);
- brak dostępu do danych rynkowych - w chwili wykonywania testów system nie był podłączony na stałe do żadnego z trybów dostępu do danych tj. do trybu dostępu do danych rzeczywistych oraz trybu dostępu do danych przedawnionych (ekspert wskazał, iż strona brak dostępu uzasadniała koniecznością ponoszenia wysokich opłat za dostęp do danych);
- brak modułu dedykowanego dla urządzeń mobilnych wykorzystujących systemy operacyjne Android oraz iOS (przystosowano jedynie stronę internetową do wyświetlenia na urządzeniach mobilnych niemniej przy próbach wyświetlenia strony generowany był błąd).
Ekspert wskazał dodatkowo, że strona nie przedstawiła protokołu testów wydajnościowych. Zgodnie z umową zawartą z dostawcą System WIG miał zostać poddany testom wydajnościowym dla 50.000 jednoczesnych użytkowników. Badana przez eksperta wersja systemu miała zaś ograniczoną wydajność. Ekspert stwierdził też, iż System WIG nie posiadał żadnej dokumentacji, pozwalającej użytkownikom zrozumieć działanie oraz funkcje poszczególnych elementów aplikacji. Oprogramowanie w poszczególnych zakresach (jak np. algorytmy) jest mało intuicyjne i do prawidłowego użytkowania wymagało szczegółowych opisów oraz wskazówek pozwalających użytkownikowi prawidłowo użyć danej funkcjonalności. W porównaniu do konkurencyjnych rozwiązań, o jakich wspominała strona we wniosku o dofinansowanie (Squaber oraz Statica.pl) produkt strony posiadał jedynie część funkcjonalności, która była trudna do wykorzystania. Oceniając całościowo aplikację SMIAS ekspert uznał, że nie jest ona gotowa do komercjalizacji i użytkowania przez klientów. W sporządzonej opinii ekspert stwierdził także, że czas pracy nad kodem aplikacji dla średnio doświadczonych programistów to około 800 - 1000 godzin. Czasochłonność prac analityka i architekta systemu ekspert oszacował na maksymalnie 200 godzin. Przyjmując maksymalną stawkę godzinową wynoszącą 250 zł netto za godzinę, ekspert ustalił, że szacunkowa wartość maksymalna oprogramowania to 300 000,00 zł netto.
W dniu 28 września 2020 r. [...] sporządziła informację pokontrolną w której jako własne przyjęto ustalenia eksperta dotyczące wartości merytorycznej i rynkowej Systemu WIG, zawarte w sporządzonej opinii.
Z powyższą informacją pokontrolną skarżąca nie zgodziła się. W jej ocenie opinia eksperta jest subiektywna, nieodwołana do żadnych danych, musi być uznana za arbitralną i wadliwą. Wycena opracowana przez eksperta nie uwzględnia także faktu opracowania systemu na urządzenia mobilne, ani aplikacji dedykowanych typu desktop dla różnych systemów operacyjnych. Ekspert nie uwzględnił aspektów dotyczących technologii wybranej dla wykonania Systemu WIG oraz kwestii dotyczących bezpieczeństwa przetwarzania i agregowania danych. Skarżąca podkreśliła, że składając poszczególne wnioski o płatność przedstawiała wszystkie informacje i dokumenty, których [...] nie podważała. Dokumenty te potwierdzają że wydatki kwalifikowalne poniesione w ramach projektu odpowiadają założeniom, przedstawionym we wniosku o dofinansowanie. Przedmiotem działań kontrolnych [...] powinny być jedynie dokumenty. W końcu, zastrzeżenia skarżącej dotyczą także sposobu przeprowadzenia przez [...] czynności kontrolnych w formie oględzin. W ocenie skarżącej, w dniu 13 lipca 2020 r. nie doszło do oględzin w rozumieniu art. 23 ust. 8 i 9 ustawy wdrożeniowej. Kontrolujący nie sporządzili w toku kontroli ani protokołu oględzin, ani protokołu z przyjęcia ustnych oświadczeń. Stwierdzenie wadliwości systemu w dacie kontroli wymagało zobiektywizowania w formie protokołu.
W dniu 27 października 2020 r. sporządzona została ostateczna informacja pokontrolna, w której podtrzymano ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej z dnia 28 września 2020 r.
Po wniesieniu zastrzeżeń przez skarżącą, w dniu 4 stycznia 2021 r. ekspert T. S. sporządził opinię uzupełniającą.
Następnie, w dniu 29 lipca 2021 r. strona została poinformowana, że w dniach od 13 do 17 sierpnia 2021 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca weryfikacji osiągnięcia wskaźników rezultatu.
W dniu 12 sierpnia 2021 r., czyli na dzień przed rozpoczęciem kontroli na miejscu realizacji projektu, strona zawiadomiła [...], że z przyczyn niezależnych od niej nie osiągnięto Wskaźnika Zatrudnienia projektu. Strona oświadczyła, że zatrudniono jednego wysoko wykwalifikowanego pracownika w pełnym wymiarze godzin. Jako powody niezrealizowania Wskaźnika Zatrudnienia w wartości określonej we wniosku o dofinansowanie (2 EPC) strona wskazała nieotrzymanie płatności końcowej w projekcie i mające z tego wynikać trudności w utrzymaniu "płatności finansowej spółki". Strona powołała się także na "stan epidemiologiczny COVID-19" występujący od marca 2020 r. oraz na niepewności, co do koniunktury gospodarczej. Strona podkreśliła także powiązanie prowadzonej działalności ze wszystkimi sektorami gospodarki. Strona zwróciła się o zweryfikowanie, czy zrealizowanie Wskaźnika Zatrudnienia na poziomie 1,00 może zostać potraktowane jako całościowe osiągnięcie tego wskaźnika. W sytuacji braku zgody [...] na takie zmiany zadeklarowała osiągnięcie docelowej wartości Wskaźnika Zatrudnienia czyli 2,00 w 2021 r. oraz utrzymanie jej przez 3 lata. Wniosła o przesunięcie terminu na realizację wskaźnika. W zakończeniu pisma strona wskazała, że angażowanie pracowników nie było uzasadnione z przyczyn niezależnych od projektodawcy.
[...] w dniu 29 listopada 2021 r. sporządziła informację pokontrolną. W zakresie Wskaźnika Zatrudnienia przytoczono uregulowania wynikające z § 6 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie kontrolujący odwołali się do postanowień z załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu (Opis wskaźników w ramach działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP). [...] nie miała wątpliwości, że maksymalnym dniem osiągnięcie Wskaźnika Zatrudnienia o wartości 2 stworzonych etatów w wyniku realizacji projektu był 31 lipca 2020 r. Na bazie przeprowadzonej analizy dokumentacji kadrowej kontrolerzy [...] ocenili, że strona nie dochowała obowiązku zgłoszenia pracownika do ubezpieczenia w ustawowo zakreślonym terminie. Wydrukowane dokumenty kadrowe (wraz z podpisami, odręcznymi adnotacjami) musiały zostać stworzone później, niż wskazane w nich daty, gdyż świadczy o tym wersja programu służąca do ich wygenerowania. Zespół Kontrolujący ustalił więc, że Wskaźnik Zatrudnienia nie został osiągnięty na poziomie zakładanym w Umowie o dofinansowanie. Z treści informacji pokontrolnej wyraźnie wynika, że strona nie dopełniła obowiązku przedłożenia raportu rocznego, o którym mowa w § 20 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Wobec powyższego źródłem danych o zatrudnieniu były dokumenty pozyskane w trakcie kontroli.
W zakresie opisu Wskaźnika Przychodu kontrolujący odwołali się do postanowień § 7 umowy o dofinansowanie projektu, jak również treści Załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu. Omawiany wskaźnik miał zostać zrealizowany do dnia 31 lipca 2020 r. Z ustaleń Zespołu Kontrolującego wynika, że jako dowód osiągnięcia Wskaźnika Przychodu strona złożyła dwie faktury VAT nr [...]/[...]/1 oraz nr [...]/1 z dnia 19 października 2020 r. o wartości [...],68 zł każda. W związku z faktem, że wskazany przez stronę przychód został osiągnięty po okresie 12 miesięcy od dnia zakończenia finansowego realizacji projektu, nie można było zakwalifikować go jako wpływający na stopień wykonania Wskaźnika Przychodu. Wskaźnik Przychodu tak jak Wskaźnik Zatrudnienia nie został zrealizowany. W sekcji III (Stwierdzone nieprawidłowości) informacji pokontrolnej [...] wskazała, że poziom realizacji Wskaźnika Zatrudnienia i Wskaźnika Przychodu zgodnie z przedstawioną przez stronę dokumentacją wynosi 0%. We wnioskach z przeprowadzonej kontroli wskazano, że w sytuacji nieosiągnięcia przez stronę wymienionych wskaźników rezultatu stwierdzić należało, że [...] nie jest przez stronę wykorzystywany w działalności komercyjnej. W części dotyczącej zaleceń pokontrolnych kontrolujący zwrócili się o wyjaśnienie, w jaki sposób możliwe było użycie programu Ramzes-Płace w wersji 21.06.01 (data udostępnienia: 28 czerwca 2021 r.) do wydrukowania umowy o pracę z dnia 31 lipca 2020 r. podpisanej przez M. W. właśnie w tej dacie. Te same wątpliwości dotyczyły dokumentacji stanowiącej podstawowe listy płac za okres od lipca 2020 r. do lipca 2021 r.
Pismem z dnia 30 marca 2022 r. skarżąca została poinformowana o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym w związku z nieprawidłowościami opisanymi w treści wskazanego wyżej pisma. Nieprawidłowości te dotyczyły w szczególności niezrealizowania projektu zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie oraz nieosiągnięcia założonych wskaźników zadeklarowanych we wniosku. Ponadto w piśmie wskazano, że strona:
- naruszyła obowiązek przekazywania wiarygodnych informacji i dokumentów przedstawiając informacje i dokumenty w taki sposób, by sztucznie stworzyć warunki dla uzyskania lub utrzymania korzyści wynikających ze wsparcia ze środków publicznych;
- składała podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania;
- nie dokonywała wydatków zgodnie z zasadą efektywności;
- wykorzystała wypłacone dofinansowanie na cele inne niż określone w projekcie.
Jednocześnie skarżąca została wezwana do zwrotu na rachunek bankowy [...] kwoty [...].000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Zwrot miał nastąpić w terminie 14 dni od doręczenia wezwania.
W związku z niedokonaniem zwrotu środków, [...] wszczęła postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] 2023 r., na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, orzekła o obowiązku zwrotu przez skarżącą spółkę środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu przy czym zwrotowi podlega kwota [...].000 zł, która stanowi całość dofinansowania wypłaconego stronie w związku z realizacją projektu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2014 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że T. S., wbrew zarzutowi odwołania, spełniał warunki do posiadania statusu eksperta w niniejszej sprawie, w tym do sporządzania kosztorysów oprogramowań dedykowanych.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 58 § 3 k.c. w zw. z Załącznikiem nr 5 do Regulaminu konkursu, organ odwoławczy nie uwzględnił twierdzenia skarżącej, że założeniem systemu WIG było przetworzenie "surowych" danych (czasu rzeczywistego) na edytowalną formę graficzną i udostępnienie tej formy, jako odpłatnej aplikacji klientowi. Organ odwoławczy podkreślił, że aby przetworzenie tych danych było możliwe, niezbędny był dostęp do "surowych" danych czasu rzeczywistego. W wyniku zawartych aneksów terminy zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu zostały ustalone na 30 lipca 2019 r. Oznacza to, że System WIG w tej dacie powinien posiadać pełną funkcjonalność. Tymczasem podczas czynności kontrolnych z dnia 13 lipca 2020 r. system WIG nie zapewniał dostępu do danych czasu rzeczywistego. Potwierdzeniem tego ustalenia jest chociażby wypowiedź samej strony zawarta w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej z dnia 4 lutego 2021 r., z której wynika, że w trakcie prezentacji Systemu WIG przedstawiono realne dane giełdowe tj. darmowe dane przedawnione. Oczywistym jest bowiem, że skoro System WIG w lipcu 2020 r. (a także i w okresie późniejszym) nie zapewniał możliwości uzyskania dostępu do danych czasu rzeczywistego, to tym bardziej nie miał on takiej funkcjonalności w okresie wcześniejszym. Organ odwoławczy uznał wobec tego, że na dzień zakończenia rzeczowej realizacji projektu (jak i w okresie późniejszym) System WIG nie zapewniał dostępu do danych czasu rzeczywistego.
Organ odwoławczy za oczywiście niezasadne uznał stanowisko skarżącej, że brak możliwości zrealizowania wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów". W tym stanie rzeczy w ocenie strony czynność prawną w postaci zawarcia umowy należy uznać za nieważną jako sprzeczną z ustawą (regulacjami unijnymi). Strona podniosła, że nieistnienie (nieważność) umowy ma dalsze konsekwencje, gdyż oznacza, że niniejsze postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że w Załączniku nr 2 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WL 2014-2020 zawarto Tabelę wskaźników rezultatu bezpośredniego i produktu dla działań i poddziałań. Wśród wskaźników rezultatu wymieniono m.in.:
- Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów;
- Przychody ze sprzedaży licencji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że "Przychody ze sprzedaży licencji" są odrębnym wskaźnikiem rezultatu. Szczegółowy opis obu wskaźników zawarto m.in. w "Podręczniku monitorowania wskaźników na poziomie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 " (k. [...] akt sprawy). Treść Załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu w zakresie opisu Wskaźnika Przychodu jest identyczna z treścią Podręcznika. Opis Wskaźnika zawarty w Podręczniku zamieszczony został (podobnie jak opis wskaźnika "Przychodu ze sprzedaży licencji") w rozdziale poświęconym Działaniu 1.2. Z kolei w rozdziale dotyczącym Działania 3.7 zawarto jedynie informację "Metryka wskaźnika tak jak w Działaniu 1.2". W Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu zamieszczono więc opis Wskaźnika Przychodu przenosząc go z Podręcznika monitorowania wskaźników ". Opis ten zawierał zastrzeżenie dotyczące braku możliwości zaliczenia na poczet Wskaźnika, przychodów ze sprzedaży licencji, które to pojęcie stanowi nazwę odrębnego wskaźnika rezultatu. Chodziło więc o to, aby w Działaniu, w którym występują oba wskaźniki (tj. Wskaźnik Przychodu oraz wskaźnik "Przychody ze sprzedaży licencji"), ten sam przychód nie był zliczany na dwukrotnie na poczet dwóch wskaźników. Organ odwoławczy podzielił tym samym zapatrywanie organu I instancji, że znajdujące się w Załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu zastrzeżenie, zgodnie z którym do Wskaźnika Przychodów "nie należy wliczać przychodów ze sprzedaży licencji", dotyczy odrębnego wskaźnika rezultatu, jakim jest wskaźnik "Przychody ze sprzedaży licencji". Z uwagi na fakt, że w Działaniu 3.7 wskaźnik ten nie występuje, omawiane zastrzeżenie jest bezprzedmiotowe.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 9 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaniechanie sporządzenia protokołów z czynności kontrolnych polegających na oględzinach, co w sytuacji sporu co do przebiegu oględzin uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji brak jest podstaw do dokonania ustaleń faktycznych niekorzystnych dla beneficjenta – organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się opinia sporządzona przez T. S., tj. eksperta powołanego w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez [...], którą organ I instancji uznał za w pełni wiarygodną, a organ odwoławczy tę ocenę podziela. Opinia ta może być zatem podstawą czynionych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że opinia eksperta nie stanowiła wyłącznej podstawy dokonywania ustaleń faktycznych co do funkcjonalności Systemu WIG. Brak części funkcjonalności potwierdziła bowiem również sama strona.
Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 65 k.c., poprzez dokonanie błędnej wykładni umowy o dofinansowanie i uznanie, że beneficjent nie wykonał "modułu składania zleceń (kupno/sprzedaż)", w sytuacji, gdy moduł był wykonany, a System nie posiadał jedynie interfejsu w tym zakresie, przy czym interfejs użytkownika nie był wymieniony w zakresie czynności do wykonania w ramach umowy. Strona obecnie forsuje bowiem pogląd, że moduł składania zleceń (kupno/sprzedaż) był wykonany, a System WIG nie posiadał jedynie interfejsu w tym zakresie. Tymczasem, w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu dofinansowania z art. 207 ust. 1 pkt 1-2 u.f.p. Stwierdzone nieprawidłowości to:
- niezrealizowanie projektu w kształcie wynikającym z umowy o dofinansowanie;
- niezrealizowanie zadeklarowanych w umowie o dofinansowanie wskaźników rezultatu tj. Wskaźnika Przychodów oraz Wskaźnika Zatrudnienia.
W skardze wniesionej na decyzję Inne z dnia [...] 2024 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie dokonania własnej oceny dowodów i własnych ustaleń faktycznych i przepisanie w ramach uzasadnienia decyzji organu II instancji niemal w całości i dosłownie uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak również poprzez ograniczenie się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, bez odniesienia do całej sprawy, co w sposób rażący narusza prawo strony do rozpoznania jej sprawy w II instancji;
- art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. z. art. 140 k.p.a., poprzez sporządzenie decyzji, która nie zawiera, ustaleń faktycznych, tj. stanowczego twierdzenia organu administracji o zaistnieniu lub nie określonego zdarzenia, a stanowi jedynie relację treści decyzji organu I instancji oraz dokumentów zawierających stanowiska i opinię różnych podmiotów (kontrolerów, strony, pełnomocnika, eksperta) bez jednoznacznej oceny, które z nich stanowią fakty, przyjęte jako podstawę faktyczną decyzji, jak również poprzez zaniechanie dokonania oceny dowodów we własnym zakresie i odwołanie się do oceny dowodów dokonanej przez organ I instancji (vide s. 86 decyzji);
- art. 23 ust. 9 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaniechanie sporządzenia protokołów z czynności kontrolnych polegających na oględzinach, co w sytuacji sporu co do przebiegu oględzin uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji brak jest podstaw do dokonania ustaleń faktycznych niekorzystnych dla beneficjenta;
- art. 65 k.c., poprzez dokonanie błędnej wykładni umowy o dofinansowanie i uznanie, że beneficjent nie wykonał "modułu składania zleceń (kupno/sprzedaż)", w sytuacji, gdy moduł był wykonany, a System nie posiadał jedynie interfejsu w tym zakresie, przy czym interfejs użytkownika nie był wymieniony w zakresie czynności do wykonania w ramach umowy;
- art. 65 k.c., poprzez uznanie, że System nie zapewniał dostępu do danych czasu rzeczywistego z uwagi na błędną wykładnię postanowień umownych w zakresie znaczenia "danych czasu rzeczywistego" jak również przez uznanie, że dane GPW mogą być pobierane jedynie od Giełdy Papierów Wartościowych, w sytuacji, gdy te same dane mogą być udostępniane przez inne podmioty;
- art. 58 § 3 k.c. w zw. z Załącznikiem nr 5 do Regulaminu konkursu – Opis wskaźników w ramach Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP - Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów poprzez uznanie, że zawarta umowa jest ważna i nie jest sprzeczna z obowiązującymi w dacie jej zawarcia przepisami;
- art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z jej art. 139 § 3, poprzez ustalenie, że kwota [...].000 zł podlega zwrotowi odsetkami, za cały okres ich naliczenia, chociaż decyzja organu II instancji nie została wydana w terminie wynikającym z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, a zatem odsetki nie powinny być naliczona w okresie od 24 lutego 2024 r. do 30 września 2024 r.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubelskiego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 z dnia 3 września 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] 2023 r. w przedmiocie zwrotu przez skarżącą spółkę (beneficjenta) dofinansowania w kwocie [...].000 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, wypłaconego stronie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej: "RPO WL"), Oś Priorytetowa 3: Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7: Wzrost konkurencyjności MŚP w ramach umowy z dnia 18 maja 2017 r. o dofinansowanie projektu "[...]".
Istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do oceny, czy skarżąca spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, a jeżeli tak, to czy wobec tego zachodziła podstawa do rozwiązania z nią umowy o dofinansowanie, a w dalszej kolejności podstawa do zwrotu środków przekazanych na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako "ustawa o finansach publicznych" lub "u.f.p.".
W pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę przepisy jakie skarżąca uczyniła przedmiotem stawianych w skardze zarzutów, Sąd wyjaśnia, że w grę wchodzą regulacje prawne zamieszczone zarówno w przepisach UE, jak i krajowych, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013".
Zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W konsekwencji wykrycie naruszenia, czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.
W krajowym porządku prawnym aktem prawnym, który określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej lat 2014-2020 jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.
Zarząd Województwa Lubelskiego jako Instytucja Zarządzająca wykonująca zadania związane z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 jest organem odpowiedzialnym nie tylko za realizację tego Programu, ale też i za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi w związku z nałożeniem korekty finansowej.
Postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich uregulowane zostało w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z unormowaniem art. 207 ust. 1 ustawy, środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).
Według art. 184 ust. 1 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień Regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba przede wszystkim naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 489/16, procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy.
Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem zaś "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta dofinasowania. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma tym samym możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu określonym w art. 184 u.f.p., gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z warunkami umowy.
Przedstawiony powyżej wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji pozwala uznać za oczywiście bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, tj. art. 65 i art. 58 § 3. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, niewątpliwie umowa o dofinansowanie istniała i funkcjonowała w obrocie prawnym, choćby dlatego, iż na to jej podstawie skarżąca otrzymała określoną pomoc finansową, jak również realizowała postanowienia umowy. Natomiast ustalenia skuteczności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie skarżąca może dochodzić w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania był zwrot przyznanego skarżącej spółce dofinansowania, a nie ustalenie skuteczności zawartej umowy, czy też jej ważności. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie skorzystała z drogi sądowej w postępowaniu cywilnym, aby podważyć zarówno skuteczność zawarcia, jak i rozwiązania umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] 2017 r. Tryb dochodzenia roszczeń, mających swe źródło w umowach obejmujących środki publiczne, w szczególności zaś dofinansowania, ograniczony wyłącznie do kwestii stricte cywilnoprawnych podlega kognicji sądów powszechnych i nie powinien być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej przez jedną ze stron umowy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 267/07). Nadto, jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu, skarżąca złożyła stosowne oświadczenia. Skarżąca oświadczyła m.in., że zapoznała się z Regulaminem konkursu akceptuje jego zasady, zaś w kolejnym punkcie oświadczyła, że projekt jest zgodny z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej. Tym samym, całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że ma prawo być w błędzie co do warunków i wymogów konkursu (str. [...] skargi).
Nadto, pomimo braku zarzutów z kategorii materialnoprawnych podstaw wydania zaskarżonej decyzji, odwołując się przy tym jeszcze raz do przedstawionego wyżej wzorca kontroli, Sąd, w kontekście istnienia omówionych przesłanek zwrotu środków, nie stwierdził uchybień organu przy zastosowaniu przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych.
Dofinansowywany ze środków unijnych projekt podlega kontroli przez cały okres jego realizacji, w szczególności co do sposobu jego wykonania, w tym zgodności z warunkami określonymi w umowie oraz w stosownych przepisach prawa. Odpowiedzialność za wykonanie projektu zgodnie z umową i wskazanymi w niej przepisami oraz ewentualne konsekwencje związane z jego nieprawidłową realizacją ponosi beneficjent – skarżąca. Umowa jasno określa, że beneficjent zobowiązuje się zrealizować projekt opisany wnioskiem o dofinansowanie, stanowiącym integralną część tej umowy, jak również osiągnąć założone we Wniosku o dofinansowanie wskaźniki rezultatu.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz właściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego, które odpowiednio zastosował w ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły dwóch aspektów:
- niezrealizowania projektu w kształcie wynikającym z umowy o dofinansowanie;
- niezrealizowania zadeklarowanych w umowie o dofinansowanie wskaźników rezultatu, tj. Wskaźnika Przychodów oraz Wskaźnika Zatrudnienia.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 23 ust. 9 ustawy wdrożeniowej. Stanowisko skarżącej spółki w omawianym zakresie należy potraktować przede wszystkim jako przejaw polemiki prowadzonej z organami, przy braku rzeczowych argumentów przemawiających za tym, z jakich względów niesporządzenie protokołu, miałoby stanowić naruszenie reguł procedury administracyjnej w zakresie postępowania dowodowego, a jednocześnie by miało to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 23 ust. 9 i 10 ustawy wdrożeniowej określa zasadę pisemnego dokumentowania istotnych czynności dla ustaleń kontrolnych. Kwalifikowanym dokumentem utrwalającym przebieg czynności kontrolnych jest protokół. Kontrolujący jest zobowiązany sporządzić protokół z oględzin, przyjęcia ustnych wyjaśnień i oświadczeń. W ustawie nie wyjaśniono, jakie elementy powinien zawierać protokół. W tym zakresie można pomocniczo odwołać się do art. 68 § 1 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2022 r. (sygn. akt II OSK 531/19) wyjaśnił, że dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem oznacza, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej. W świetle art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nieprawidłowość, polegająca na stwierdzeniu niezrealizowania projektu w kształcie wynikającym z umowy o dofinansowanie nie wynikała z ustaleń czynności kontrolnej polegającej na oględzinach, ustnych wyjaśnień lub oświadczeń, z których nie sporządzono protokołu, lecz została stwierdzona w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2020 r. przez przedstawiciela skarżącej prezentacji Systemu WIG w siedzibie [...]. W trakcie prezentacji wykonano dokumentację fotograficzną (k. [...] akt sprawy) oraz filmową (płyta CD-R - k. [...] akt sprawy). Na podstawie przeprowadzonej prezentacji Zespół Kontrolujący uznał, że System nie jest zgodny z parametrami technicznymi wskazanymi w zapytaniu ofertowym. W związku z tym Zespół Kontrolujący postanowił powołać eksperta zewnętrznego.
Z opinii eksperta wynika z kolei, że zakupiony przez stronę System WIG nie posiadał wszystkich funkcjonalności i cech wskazywanych przez Stronę we wniosku o dofinansowanie oraz w zapytaniu ofertowym, co dotyczyło funkcjonalności/cech Systemu WIG:
a) możliwość składania zleceń kupna/sprzedaży akcji przy wykorzystaniu protokołu FIX;
b) homologacja Systemu WIG na GPW;
c) dostęp do GPW w zakresie obejmującym dane czasu rzeczywistego;
d) kompatybilność Systemu WIG z popularnymi przeglądarkami (Firefox, Chrome, Explorer, Safari, Opera).
Powyższe stanowisko zostało ostatecznie zaakceptowane w zaskarżonej decyzji przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Organy obu instancji ustaliły zatem, że System WIG zakupiony przez skarżącą był innym systemem niż system opisany we wniosku o dofinansowanie. Nie był on również zgodny z wymaganiami wynikającymi z umowy zawartej z dostawcą tego Systemu ([...] Sp. z o.o.). System z wniosku miał charakteryzować się kompleksowością i możliwością podejmowania decyzji inwestycyjnych bez konieczności stałego monitorowania. Tymczasem system, który kupiono jest systemem czysto analitycznym, który nie zapewnia dostępu do danych czasu rzeczywistego (co zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie miało być cechą wyróżniającą System WIG na tle rozwiązań konkurencyjnych).
Skarżący zarzuca opinii eksperta zewnętrznego brak rzetelności w zakresie ustalenia wartości rynkowej Systemu i poddaje pod wątpliwość wiarygodność osobę samego eksperta. Skarżący stwierdza przy tym, że opinia eksperta jest wadliwa już w samych założeniach. Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Wiarygodności opinii T. S. skarżąca spółka skutecznie nie podważyła. Próba dyskredytacji opinii eksperta zewnętrznego się nie powiodła mimo zgłaszanych przez spółkę systematycznie i ponawianych zastrzeżeń co do posiadania przez T. S. kompetencji zawodowych uprawniających do wypowiadania się przez tegoż eksperta w przedmiotowej dziedzinie. Skarżąca nie odnosi się w skardze do istoty sprawy i w sytuacji gdy wnioski ekspertyzy jak również ustalenia kontroli oraz dalszych czynności wyjaśniających podjętych przez [...], wskazywały na wystąpienie istotnych nieprawidłowości uzasadniających rozwiązanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym oraz stanowiących podstawę do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania. Wbrew twierdzeniu skarżącej, na żadnym etapie kontroli nie wykazała, by System miał dostęp do danych czasu rzeczywistego. Jest to o tyle istotne, że w sposób oczywisty okoliczność ta ma wpływ na funkcjonalność Systemu. Obecnie, mając na względzie fakt braku dostępu do tego typu danych, skarżąca spółka w nieuprawniony sposób dokonuje próby przypisania innego znaczenia terminologii użytej przy opisie projektowego przedsięwzięcia. Tymczasem, zgodnie z definicją z § 1 ust. 1.4 umowy zawartej z GPW, pod pojęciem "Danych" strony umowy rozumiały "informacje rynkowe udostępniane przez Giełdę na podstawie umowy". Rodzaj udostępnianych Danych określał załącznik nr 1 do umowy. W umowie zdefiniowano pojęcia Danych Czasu Rzeczywistego (§1 ust. 1.5 umowy) oraz Danych Opóźnionych (§1 ust. 1.7). Pierwsze z wymienionych pojęć oznaczało dane rozpowszechniane lub wykorzystywane przed upływem 15 minut od momentu ich udostępnienia przez Giełdę (albo w innym czasie określanym w Załączniku nr 1 dla poszczególnych Produktów Informacyjnych). Danymi Opóźnionymi były zaś dane rozpowszechniane lub wykorzystywane po upływie 15 minut od momentu ich udostępnienia przez Giełdę. Zgodnie z treścią § 4 umowy Strona nabyła uprawnienie m.in. rozpowszechniania, używania, przechowywania i przetwarzania danych, umożliwienia dostępu do Danych Abonentom. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skarżąca dokonała zakupu Systemu WIG w kształcie istotnie odbiegającym do tego, jaki wynikał z wniosku o dofinansowanie i dokumentacji projektowej. System WIG nie posiadał bowiem systemu transakcyjnego (implementacja protokołu FIX), ani też nie zapewniał dostępu do danych czasu rzeczywistego (co było kluczowe dla realizacji podstawowych zakładanych funkcjonalności systemu). Strona dokonała przy tym jednostronnej zmiany założeń projektowych rezygnując z uzyskiwania dostępu do danych giełdowych bezpośrednio z systemów GPW. Zamiast tego strona próbowała uzyskiwać dostęp do danych czasu rzeczywistego poprzez [...] [...] S.A. Z treści umowy zawartej z tym podmiotem wynika jednak, że możliwość dystrybucji danych czasu rzeczywistego podlegała istotnym ograniczeniom i każdorazowo wymagało to uprzedniej i pisemnej zgody [...] [...] S.A. Powyższe wykluczało zaś możliwość korzystania z tych danych w sposób planowany przez stronę. W efekcie skarżąca nigdy nie skomercjalizowała Systemu WIG i nie uzyskała planowanego przychodu z tego tytułu, co tylko potwierdza prawidłowość ustaleń organów obu instancji o afunkcjonalności Systemu WIG. W konsekwencji skarżąca nie zrealizowała także wskaźników rezultatu, w tym przypadku Wskaźnika Przychodu. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że wymieniony wskaźnik nie został zrealizowany w nawet najmniejszym stopniu (podobnie jak w przypadku Wskaźnika Zatrudnienia). Tym samym, przy ustaleniu, że niezrealizowane zostały kluczowe wskaźniki przychodu, bezzasadny jest na obecnym etapie wywód skargi co do kwestii możliwości składania zleceń i czy wpływ na funkcjonalność Systemu ma brak interfejsu. Istotne natomiast jest, że w świetle § 2 ust. 8 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązana była osiągnąć wskaźnik rezultatu: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów (zł) - wartość docelowa - [...] 000,00. Wskaźnik nie został zrealizowany w nawet najmniejszym stopniu (podobnie jak w przypadku Wskaźnika Zatrudnienia). Skarżący w żaden sposób nie odnosi się w skardze do tego faktu, prowadząc ogólną polemikę co do znaczeń terminologii użytej w zawartych przez nią umowach, kwestionując generalnie ważność umowy o dofinansowanie. Skarżący w uzasadnieniu skargi dokonuje próby wykazania, że ma prawo być w błędzie co do warunków i wymogów konkursu. Skarżąca przyznaje w końcu (str. 30 skargi), że komercjalizacja projektu jest de facto niemożliwa w taki sposób, aby wskaźnik przychodów były w ogóle uwzględnione. Zdaniem skarżącej, brak tej możliwości miał charakter obiektywny, pierwotny i wynikał z regulacji unijnych. Zajęte aktualnie przez skarżącą stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności z zobowiązaniem podjętym w umowie o dofinansowanie oraz ze złożonymi we wniosku o dofinansowanie oświadczeniami. W świetle przedstawionych argumentów, za bezzasadne należało uznać również zarzuty dotyczące naruszenia zasad wykładni oświadczeń woli. Jak trafnie zauważa organ odwoławczy, skarżąca w żaden sposób nie była bowiem pozbawiona na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie swobody kontraktowej w tym zakresie, jak też nie zgłaszała do treści umowy zastrzeżeń, które obecnie podnosi. Nie była też pozbawiona możliwości aneksowania lub rozwiązania umowy w sytuacjach w niej opisanych. W odniesieniu do przedstawionej wyżej próby wykazania braku odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości Sąd wyjaśnia dodatkowo, że zgodnie z art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna wynika bezpośrednio z działania lub zaniechania: 1) właściwej instytucji lub 2) organów państwa - korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. Uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej jest wyrazem stosowanej już w okresie programowania 2007–2013 praktyki nieobciążania beneficjentów nieprawidłowościami, będącymi konsekwencją działań i/lub zaniechań instytucji systemu wdrażania lub innych podmiotów działających w imieniu szeroko rozumianych władz publicznych. Stwierdzenie braku odpowiedzialności beneficjenta za nieprawidłowość skutkuje wymierzeniem korekty jedynie w relacji pomiędzy państwem członkowskim i KE, poprzez wyłączenie wydatków z deklaracji wydatków i wniosku o płatność kierowanego do KE, zgodnie z art. 131 i 135 rozporządzenia ogólnego (por. Rafał Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020). W świetle art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, zwolnienie beneficjenta z odpowiedzialności za nieprawidłowość jest uzależnione od stwierdzenia, czy jest ona bezpośrednim rezultatem działania lub zaniedbania instytucji właściwej lub organów państwa. W ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy badać bezpośredniość wpływu zachowania wymienionych podmiotów na powstanie nieprawidłowości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w doktrynie stanowisko, że przesłankę tę należy uznać za spełnioną, jeżeli zachowanie podmiotów zaadresowane w jakiś sposób do beneficjenta było jedyną przyczyną prowadzącą do wystąpienia nieprawidłowości. Tym samym sytuacje, w których beneficjent – przy dochowaniu należytej staranności, mógł uniknąć nieprawidłowości, pomimo tego, że wymienione podmioty również działały nieprawidłowo, przyczyniając się do wystąpienia nieprawidłowości – nie będzie zwolniony z odpowiedzialności na podstawie wskazanego przepisu (por. Rafał Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020). Skarżąca, zawierając umowę o dofinansowanie wzięła na siebie pełną odpowiedzialność za realizację projektu, co oznacza, że wszelkie nieprawidłowości podmiotów, przy pomocy których realizowała projekt obciążają samą skarżącą spółkę. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. beneficjent otrzymuje środki na realizację konkretnego celu i w razie jego nieosiągnięcia w terminie ponosi za to odpowiedzialność, zarówno na gruncie zawartej umowy cywilnej, jak też w sferze publicznoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 1052/21).
Końcowo Sąd zauważa, że analiza treści skargi wskazuje na to, że poza sporem pozostaje na obecnym etapie kwestia nieprawidłowości polegającej na niezrealizowaniu zadeklarowanego w umowie o dofinansowanie Wskaźnika Zatrudnienia, tym samym zbędna jest szersza analiza treści zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy uczyniły zadość temu obowiązkowi, co znalazło odzwierciedlenie w szczegółowym i wnikliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, gdzie należycie omówiono i przeanalizowano zgromadzone dowody.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, gdyż organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego w zakresie żądania zwrotu kwoty wskazanej w decyzji wraz z odsetkami, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Przy czym, co do zarzutu naruszenia art. 54 § 1 pkt 3 w zw. z art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowa, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro organ odwoławczy otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy 23 listopada 2023 r, to oznacza to, że został przekroczony dwumiesięczny okres, o którym mowa w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Wobec czego, nie należy naliczać odsetek za okres od dnia 24 stycznia 2024 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji. Organ ustalił wcześniejszy moment nienaliczania odsetek, niż ten, który wskazano w skardze i tym samym ustalił dłuższy okres wolny od odsetek, co czyni ten zarzut zupełnie bezpodstawnym.
Chybione także są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Strona skarżąca jedynie polemizuje z ustaleniami organu. Brak jest podstaw do wskazywania, że organ nie przeprowadził określonych dowodów w przypisanej formie (brak protokołów), czy też nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również, że nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie również nie można doszukać się naruszenia art. 77 w związku z art. 123 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a. ponieważ został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia. Działanie organu odwoławczego w tym zakresie nie naruszało art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji szczegółowo i wnikliwie przeanalizował zebrany materiał i przedstawił wykładnię zastosowanych przepisów, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.