III SA/LU 75/22

III SA/Lu 75/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 2238/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46b; art. 48a ust. 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7a § 1; art. 138 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3; art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2316
§ 10 ust. 19
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, , po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O., P. R. i S. W. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (organ odwoławczy, organ II instancji) uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. L. (organ I instancji, PPIS) z dnia 23 stycznia 2021 r. nakładającą na A. O., P. R. i S. W. karę pieniężną [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia Ośrodka Agroturystyczno-Narciarskiego "N.-R." w C. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., skierowanym do Komendy Powiatowej Policji w J. L. i Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w J. L., P. R. wspólnik spółki cywilnej "S." poinformował o wznowieniu funkcjonowania, począwszy od dnia 15 stycznia 2021 r. od godz. 14.00 Ośrodka agroturystyczno-narciarskiego w C..
W dniach 15 stycznia 2021 r., 16 stycznia 2021 r., 17 stycznia 2021 r., 19 stycznia 2021 r., 20 stycznia 2021 r., 21 stycznia 2021 r., 22 stycznia 2021 r. i 23 stycznia 2021 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w J. L. przeprowadzali kontrole. Czynności prowadzili również funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji. Zakres kontroli obejmował ocenę działalności i postępowania w obiekcie w związku z sytuacją epidemiologiczną na terenie kraju wywołaną zakażeniem wirusem [...]
Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. L. zawiadomił P. R., A. O. i S. W., wspólników spółki cywilnej "S." o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) za stwierdzone w dniach 15-18 stycznia 2021 r. naruszenie zakazu określonego w § 10 ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2021 r. organ I instancji wymierzył P. R., A. O. i S. W. – wspólnikom spółki cywilnej "S.", karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego w § 10 ust. 19, ust. 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 91) od dnia 15 stycznia 2021 r. od godz. 14:00 do dnia 23 stycznia 2021 r.
Po rozpatrzeniu odwołań wspólników spółki cywilnej "S.", decyzjami z dnia 30 kwietnia 2021 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Od powyższych decyzji A. O., P. R. i S. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwy.
Po ich rozpoznaniu wyrokami z dnia 14 września 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 334/21, sygn. akt III SA/Lu 335/21 i sygn. akt III SA/Lu 336/21 uchylił decyzje wydane przez L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu 30 kwietnia 2021 r.
W ocenie Sądu, wydanie trzech oddzielnych decyzji dla każdego ze wspólników spółki cywilnej, a nie jednej, stanowiło działanie organu sprzeczne z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego, naruszając art. 138 § 2 kpa. Organ nie wykazał potrzeby wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej i nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, przy stwierdzeniu braków dowodowych poczynionych przez organ I instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a. Ponadto w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie wyszczególnił istotnych braków w ustaleniach faktycznych, które wymagałyby uzupełnienia, w zakresie wykraczającym poza możliwości skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił również, że organ II instancji przedstawił w decyzji kasacyjnej swoje rozstrzygnięcie, tj. uznał, że decyzja administracyjna została słusznie nałożona, a w związku z powyższym organ odwoławczy powinien to wyrazić w decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. Nie wskazano okoliczności (wytycznych, zaleceń, wskazówek), które organ I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jednocześnie WSA w Lublinie uchylając decyzje LPWIS, zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania odwołań od decyzji administracyjnej wydanej przez PPIS w J. L., wymierzającej administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. L. z dnia 23 stycznia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa, na podstawie których organ I instancji wymierzył skarżącym administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł, tj. naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonej w § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 91), co miało miejsce w dniach od 15 stycznia 2021 r., do dnia 23 stycznia 2021 r., w Ośrodku Agroturystyczno-Narciarskim "N. – R." w C. - przestały obowiązywać.
Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że LPIS wydał decyzję w dniu, w którym przepisy § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, były już nieobowiązujące. W związku z tym brak było podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji, czy też nie utrzymania jej w mocy, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie wszczęte przez organ I instancji w całości.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja w jego ocenie, została wydana na podstawie niewłaściwie zebranego, niepełnego materiału dowodowego. Z analizy protokołu kontroli wynika, że brak jest w nim podstawowej informacji, tj. oceny osób przeprowadzających, kontrolę, czy w ośrodku narciarskim w dniu przeprowadzanych kontroli doszło do naruszenia zakazu prowadzenia działalności określonej w przepisach § 10 ust. 19, ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, w Ośrodku Agroturystyczno-Narciarskim "N. – R." w C..
Organ wyjaśnił, że Ośrodek Agroturystyczno-Narciarski "N. – R." w C. nie funkcjonuje w dniu wydania rozstrzygnięcia i w związku z tym organ II instancji nie może przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (nie może też zlecić przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Wskazał też, że brak jest zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie materiału zebranego przez PPIS w J. L..
Na powyższą decyzję A. O., P. R., S. W. – wspólnicy spółki cywilnej "S." A. O., P. R., S. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu w Lublinie, zaskarżając rozstrzygnięcie w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając naruszenie:
1) art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w skutek czego błędne uznanie, że § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 91) były przepisami obowiązującymi;
2) § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 91) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zakres tych przepisów obejmował działalność gospodarczą prowadzoną w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r. przez Skarżących w formie spółki cywilnej S. s.c.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ uniknął konieczności rozważania konstytucyjności i zakresu stosowania § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r., na podstawie których na skarżących nałożono administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.
Zdaniem skarżących przepisy powyższego rozporządzenia były niezgodne z prawem (przepisami Konstytucji RP), co powinno prowadzić do uznania, że nigdy nie obowiązywały, co jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r., zgodnie z którym przepisy te pierwotnie obowiązywały, a jedynie następczo utraciły moc. Nawet gdyby obowiązywały, byłyby zgodne z Konstytucją RP, ich zakres nie obejmował działalności prowadzonej przez S. s.c., która to kwestia została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący podkreślili, że sam kierunek decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. jest dla nich korzystny. Natomiast treść uzasadnienia pozwala uznać, że skarżący dopuścili się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z powodu uchylenia przepisów udało im się uniknąć kary. Taki stan rzeczy narusza dobre imię skarżących, a w szczególności P. R., który jest osobą publiczną (aktywnym politykiem, Radnym Sejmiku Województwa L.).
Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w wyroku sądu.
W wyrokach z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 334/21, sygn. akt III SA/Lu 335/21, sygn. akt III SA/Lu 336/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto WSA w Lublinie zasugerował, że organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylania się od tego obowiązku, przekazując sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeżeli nie jest możliwe wydanie takiej decyzji bez uzyskania wielu nowych ustaleń. Dodatkowo Sąd uchylając decyzje LPWIS, zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania odwołań od decyzji administracyjnej wydanej przez PPIS w J. L..
Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).
W orzecznictwie dotyczącym stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sygnalizuje się, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania, że tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne i decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. II SA/Lu 21/22). Podkreśla się również, że przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej nie może być wyłącznie odmienna ocena materiału dowodowego, wpisująca się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tylko skontrolowanie działań organu pierwszej instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno - merytoryczne stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Sz 276/21). Podnosi się także, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe wyłącznie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub uchylenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gd 438/19).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli jest - wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2021 r. uchylająca w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. L. w przedmiocie nałożenia kary w wysokości [...] zł oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.
Działanie organu odwoławczego należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W niniejszej sprawie zaskarżano decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej uzasadnienia zarzucając naruszenie przepisów - art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 91) były przepisami obowiązującymi.
Niezasadny jest zarzut naruszenia ww. przepisów.
Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej powinna być zwiększona. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw. Warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP powinny być dodatkowo spełnione. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Ocena zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych nie mogła być oderwana od realiów rozpoznawanej sprawy.
Należy zauważyć, że ostatecznym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest ani nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, ani wezwanie do jej zapłacenia. Wręcz przeciwnie organ odwoławczy korzystając ze swoich uprawnień, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji. Zatem nie ma już kwestii "uniknięcia" kary tylko z powodu uchylenia przepisów prawa - jak to podniesiono w skardze – czy też naruszenia dobrego imienia skarżących, a w szczególności P. R. określającego siebie jako osobę publiczną, zajmującą się polityką.
Niemniej jednak z uwagi na charakter zarzutów i wniosków podniesionych w skardze wymaga dodatkowo wyjaśnienia, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem [...] ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).
W dniu 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej jako "ustawa o chorobach zakaźnych") dodano art. 46a, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w wersji obowiązującej od 30 grudnia 2020 r. do 25 stycznia 2021 r. – Dz.U. 2020 r., poz. 1845) wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony), 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Stosownie do treści art. 48a ust. 1 cyt. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej, o której mowa w przepisach zamieszczonych w pkt 1-5.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy i ujawnionego naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r., powołał się na treść przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiącego, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.
Czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46 b pkt 2 ustawy) wywołało reakcję w postaci działań kontrolnych (ze strony organu inspekcji sanitarnej oraz organu Policji) podjętych w odpowiedzi na zawiadomienie skarżącego P. R. informującego o wznowieniu z dniem 15 stycznia 2021 r. działalności Ośrodka agroturystycznego i narciarskiego w C., klasyfikowanej do kodu [...] oraz [...] i nie objętej żadnymi prawnym ograniczeniami. Po wszczęciu czynności kontrolnych P. R. wyjaśnił, że nie jest prowadzona w Ośrodku działalność zakazana i objęta kodem [...] Stwierdził też, że zakaz nie dotyczył stoków narciarskich.
Wymaga wyjaśnienia, że przepis § 10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz.U. 2020 r., poz. 2316) przewidywał, że do dnia 31 stycznia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B), z wyłączeniem działalności związanej z obsługą stoków narciarskich.
Według § 10 ust. 20 cyt. rozporządzenia, przepis ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.2l.Z.
Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wprowadzono zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Wspomniane rozporządzenie z dnia 14 stycznia 2021 r. – wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, 2112 i 2401) – przewidywało w § 1 pkt 1, że użyte w § 2 w ust. 1 i 18, w § 10 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 1a, 2, 6, 9 i 10, w ust. 11 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 12 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 14, w ust. 15 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 18 i 19, w ust. 21 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 22 i w ust. 24 we wprowadzeniu do wyliczenia, w § 11 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia, w ust. 3 we wprowadzeniu do wyliczenia i w ust. 6, w § 12 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia, w § 14 i § 15, w § 16 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia, w § 17 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia, w § 19 w ust. 1, w § 22 w ust. 1 i 2, w § 23 w ust. 1, w § 24 w ust. 1, w § 25 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia i w ust. 5 we wprowadzeniu do wyliczenia, w § 27 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia i w ust. 2 oraz w § 28 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia i w ust. 8 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "17 stycznia 2021 r." zastępuje się wyrazami "31 stycznia 2021 r.".
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316, z późn. zm.) utraciło moc na podstawie – wydanego w trybie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021r., poz. 447), które w § 32 zawierało w tej materii wyraźną klauzulę derogacyjną.
Niezasadny jest zarzut, że naruszono § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 91) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zakres tych przepisów obejmował działalność gospodarczą prowadzoną w okresie od 15 do 23 stycznia 2021 r. przez Skarżących w formie spółki cywilnej S. s.c.
W świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885), kod PKD 49.39.Z obejmuje "Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany". Podklasa ta obejmuje:
- transport drogowy pasażerski pozostały, taki jak:
- rozkładowe dalekobieżne przewozy autobusowe,
- wynajem autobusów z kierowcą, przewozy wycieczkowe i turystyczne oraz inne okazjonalne przewozy autobusowe kursujące bez ustalonego rozkładu, przewozy wahadłowe między portem lotniczym a stałymi punktami w centrum miasta,
- działalność kolejek linowych naziemnych, kolejek linowych, wyciągów orczykowych i wyciągów narciarskich pod warunkiem, że nie są częścią miejskiego lub podmiejskiego systemu komunikacji,
- autobusowe przewozy szkolne i pracownicze,
- transport pasażerski pojazdami napędzanymi siłą mięśni ludzkich lub ciągnionymi przez zwierzęta.
Podklasa ta nie obejmuje transportu sanitarnego, sklasyfikowanego w 86.90.B.
Cyt. rozporządzenie stanowi, że kod 85.51.Z obejmuje "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych"
Podklasa ta obejmuje kursy, zajęcia sportowe i rekreacyjne dla grup i osób indywidualnych. Zajęcia mogą być prowadzone w szkołach, na obozach, obiektach własnych jednostki nauczającej, obiektach klienta lub innych obiektach, włączając zakwaterowanie. Kursy i zajęcia ujęte w tej podklasie mają charakter formalnie zorganizowany.
Podklasa ta obejmuje:
- zajęcia sportowe (siatkówkę, koszykówkę, piłkę nożną itp.),
- obozy sportowe,
- zajęcia gimnastyczne,
- szkoły nauki jazdy konnej,
- naukę pływania,
- działalność profesjonalnych instruktorów sportowych, nauczycieli i trenerów,
- kursy sztuk walki, kursy jogi,
- kursy gry w karty (np. brydż).
Podklasa ta nie obejmuje pozaszkolnej formy edukacji artystycznej, sklasyfikowanej w 85.52.Z.
Zdaniem strony skarżącej, nie prowadziła ona obsługi stoku narciarskiego i przyjęta przez organ klasyfikacja działalności do kodu 93.29.B. jest działaniem nieusprawiedliwionym. Według skarżących, spółka S. s.c. prowadziła bowiem działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu innym niż stok narciarski "zorganizowanym terenem narciarskim".
Wymaga wyjaśnienia, że Dział 93 PKD zatytułowano "DZIAŁALNOŚĆ SPORTOWA, ROZRYWKOWA I REKREACYJNA".
Dział ten obejmuje:
- działalność w zakresie rekreacji, rozrywki i sportu, z wyłączeniem działalności muzeów, ochrony miejsc historycznych, działalności ogrodów botanicznych i zoologicznych oraz rezerwatów przyrody, działalności w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych.
Dział ten nie obejmuje:
- działalności związanej z wystawianiem sztuk dramatycznych, musicali oraz pozostałej działalności artystycznej, takiej jak: produkcja przedstawień teatralnych na żywo, koncertów, przedstawień operowych, baletowych i pozostałych produkcji scenicznych, sklasyfikowanej w odpowiednich podklasach działu 90.
93.1 Działalność związana ze sportem
Grupa ta obejmuje:
- prowadzenie obiektów sportowych,
- działalność drużyn i klubów sportowych oraz niezależnych sportowców biorących udział głównie w imprezach sportowych na żywo przed publicznością,
- działalność właścicieli samochodów wyścigowych, psów, koni itd. biorących udział w wyścigach, polegającą przede wszystkim na wystawianiu ich na wyścigach lub innych imprezach sportowych,
- działalność trenerów sportowych świadczących specjalistyczne usługi dla uczestników imprez i zawodów sportowych,
- działalność związaną z prowadzeniem hal sportowych i stadionów,
- pozostałą działalność w zakresie organizowania, promowania i zarządzana imprezami sportowymi, gdzie indziej niesklasyfikowaną.
Kod 93.29 to "Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna".
93.29.A Działalność pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni
Podklasa ta obejmuje:
- działalność tzw. pokojów zagadek (ang. escape room),
- działalność tzw. domów strachu (ang. horror house),
- działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne),
- organizowanie różnych atrakcji rozrywkowych i rekreacyjnych, takich jak: gry, pokazy, wystawy tematyczne i inne imprezy, w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni,
- działalność producentów i sponsorów przedstawień na żywo, innych niż artystyczne lub sportowe, organizowane w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni.
Podklasa ta nie obejmuje:
- podawania napojów przez dyskoteki, sklasyfikowanego w 56.30.Z,
- działalności teatralnej, operowej, baletowej, musicalowej i innych, sklasyfikowanej w 90.01.Z,
- działalności grup cyrkowych, orkiestr i zespołów muzycznych, sklasyfikowanej w 90.01.Z,
- działalności indywidualnych artystów, takich jak: aktorzy, tancerze, piosenkarze, lektorzy lub prezenterzy, sklasyfikowanej w 90.01.Z,
- organizowania różnych atrakcji rozrywkowych i rekreacyjnych, takich jak: gry, pokazy, wystawy tematyczne i inne imprezy, poza pomieszczeniami i innymi miejscami o zamkniętej przestrzeni, sklasyfikowanego w 93.29.B,
- działalności producentów i sponsorów przedstawień na żywo, innych niż artystyczne lub sportowe, organizowanych poza pomieszczeniami i innymi miejscami o zamkniętej przestrzeni, sklasyfikowanej w 93.29.B.
Kod 93.29. B to "Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, gdzie indziej niesklasyfikowana".
Podklasa ta obejmuje pozostałą działalność rozrywkową i rekreacyjną gdzie indziej niesklasyfikowaną (z wyłączeniem działalności wesołych miasteczek i parków rozrywki), taką jak:
- eksploatacja automatów do gier zręcznościowych, nawet na monety,
- działalność parków rekreacyjnych (bez zakwaterowania),
- transport rekreacyjny, np. działalność przystani jachtowych,
- obsługa stoków narciarskich,
- wypożyczanie sprzętu rekreacyjnego stanowiącego integralną część działalności obiektu rekreacyjnego,
- działalność jarmarków i widowisk o charakterze rekreacyjnym,
- działalność plaż, włączając wynajmowanie przebieralni, szafek na ubrania, wypożyczanie leżaków itd.,
- organizowanie różnych atrakcji rozrywkowych i rekreacyjnych, takich jak: gry, pokazy, wystawy tematyczne i inne imprezy, poza pomieszczeniami i innymi miejscami o zamkniętej przestrzeni,
- działalność producentów i sponsorów przedstawień na żywo, innych niż artystyczne lub sportowe, organizowanych poza pomieszczeniami i innymi miejscami o zamkniętej przestrzeni.
Podklasa ta nie obejmuje:
- działalności miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne), sklasyfikowanej w 93.29.A,
- działalności związanej z funkcjonowaniem kolejek linowych naziemnych i nadziemnych oraz wyciągów narciarskich, sklasyfikowanej w 49.39.Z,
- rejsów wycieczkowych wędkarskich, sklasyfikowanych w 50.10.Z, 50.30.Z,
- wynajmowania miejsc i obiektów krótkotrwałego zakwaterowania dla gości odwiedzających lasy i parki rekreacyjne oraz wynajmowania pól namiotowych, sklasyfikowanego w 55.30.Z,
- działalności kempingów, obozowisk, kempingów łowieckich i wędkarskich, sklasyfikowanej w 55.30.Z,
- działalności teatralnej, operowej, baletowej, musicalowej i innych, sklasyfikowanej w 90.01.Z,
- działalności grup cyrkowych, orkiestr i zespołów muzycznych, sklasyfikowanej w 90.01.Z,
- działalności indywidualnych artystów, takich jak: aktorzy, tancerze, piosenkarze, lektorzy lub prezenterzy, sklasyfikowanej w 90.01.Z.
Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich (Dz.U. z 2022 r., poz. 1425) definiuje w art. 2 pkt 12, że zarządzającym zorganizowanym terenem narciarskim jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będącą właścicielem, użytkownikiem, najemcą, dzierżawcą lub posiadającą inny tytuł prawny do zorganizowanego terenu narciarskiego lub urządzeń transportu linowego lub taśmowego przeznaczonych do transportu osób, przy których znajduje się zorganizowany teren narciarski.
Przez zorganizowany teren narciarski - rozumie się ogólnie udostępnione i odpowiednio naśnieżone lub z odpowiednio przygotowanym sztucznym podłożem, oznaczone i zabezpieczone tereny przeznaczone do uprawiania narciarstwa lub snowboardingu, znajdujące się przy urządzeniach transportu linowego lub taśmowego przeznaczonych do transportu osób, a także narciarskie trasy biegowe oraz parki narciarskie i pólka ćwiczebne (art. 2 pkt 13 cyt. ustawy). Określa ona, że przez narciarską trasę zjazdowa - rozumie się tereny przeznaczone do uprawiania narciarstwa i snowboardingu, zapewniające istnienie wolnej przestrzeni do zjazdu, odpowiedniej do stopnia trudności narciarskiej trasy zjazdowej i zdolności przewozowej urządzeń transportu linowego i taśmowego przeznaczonych do transportu osób, przy których się znajdują (art. 2 pkt 5).
Figurujące w aktach sprawy pismo Ministra Zdrowia z dnia 8 stycznia 2021 r. informujące o braku definicji stoku narciarskiego oraz o istnieniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej w PKD kodem 93.0 –bez względu na to jaki podmiot miałby prowadzić taką działalność jest jednym z dowodów w sprawie. Powołując się treść tego dokumentu strona skarżąca wywodzi, że wobec braku legalnej definicji stoku narciarskiego, nie można przypisywać jej odpowiedzialności za zarządzanie zorganizowanym terenem narciarskim. Strona skarżąca – jak twierdzi – działała w sposób całkowicie legalny. Jednak zdaje się pomijać znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętego w formie stosownej uchwały (k. 75, 57 akt adm.) i zapisu określającego w § 1.1 o lokalizacji ośrodka rekreacyjno-agroturystycznego, o funkcji tego terenu i ośrodka przewidzianego w § 3 - "w okresie zimowym sporty narciarskie z wyciągami narciarskimi i dośnieżaniem tras zjazdowych" oraz o ustaleniu (pkt 3 planu) obowiązku usytuowania wyciągów narciarskich na "stokach 24-35 w obrębie ośrodka". Plan miejscowy posługuje się pojęciem "stoku" Wobec tego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że plan miejscowy z roku 2005 zezwalał na zlokalizowanie ośrodka narciarskiego i usytuowania stoku narciarskiego na jego terenie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (wyciągami). Plan miejscowy jest uznawany za prawo lokalne obowiązujące na obszarze działania organu, który jej ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Zatem odwoływanie się do definicji zarządzającego zorganizowanym terenem narciarskim oraz do pojęcia terenu narciarskiego, przyjętych przez późniejszy akt prawny - ustawę z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich (Dz.U. z 2022 r., poz. 1425), nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie należy ocenić argumentację strony, która klasyfikuje wyciągi narciarskie – na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji urządzeń transportu linowego (Dz.U. z 2006 r., Nr 106, poz. 717) – do "urządzeń transportu linowego". Rozporządzenie to określa warunki techniczne dozoru technicznego w zakresie projektowania, materiałów i elementów stosowanych do wytwarzania, wytwarzania, eksploatacji oraz naprawy i modernizacji następujących rodzajów urządzeń transportu linowego: osobowych kolei linowych (§ 1 ust. 1 pkt 1), wyciągów do przemieszczania osób w celach turystyczno-sportowych, w tym: wyciągów narciarskich dla narciarzy przemieszczanych po śniegu lub gruncie stałym, wyciągów pojazdów dla zjeżdżalni grawitacyjnych wraz z infrastrukturą toru zjazdowego (§ 1 pkt 3 lit. a i c). Przez stację UTL rozumie się zespół obiektów budowlanych i urządzeń związanych z eksploatacją UTL, w których znajduje się wyposażenie techniczne, strefy wsiadania i wysiadania lub perony oraz strefy związane z magazynowaniem pojazdów lub urządzeń holujących; ze względu na położenie rozróżnia się stacje początkowe, końcowe i pośrednie, a ze względu na rodzaj urządzeń - stacje napędowe, przewojowe, napędowo-napinające, przewojowo-napinające, napinające, kotwiące oraz kotwiąco-napinające; a przez trasę UTL - pas gruntu, po którym lub nad którym poruszają się pojazdy lub urządzenia holujące, oraz zespół obiektów budowlanych i urządzeń związanych z eksploatacją UTL (§ 2 pkt 26 i 27). Przez wyciąg narciarski rozumie się UTL przeznaczone do holowania osób, wyposażonych w sprzęt narciarski bez utraty kontaktu z trasą, za pomocą urządzeń holujących; a przez wyciąg pojazdów dla zjeżdżalni grawitacyjnych - UTL przeznaczone do holowania w górę pojazdów z osobami lub bez nich za pomocą liny, po specjalnym torze bez utraty kontaktu z tym torem (§ 2 pkt 35 i 38). Przed dopuszczeniem UTL do eksploatacji, eksploatujący zgłasza pisemnie urządzenie do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w celu uzyskania decyzji zezwalającej na jego eksploatację. Do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, eksploatujący dołącza dwa egzemplarze dokumentacji UTL, która powinna zawierać dane podane w tym przepisie (§ 3 ust. 1 i ust. 3).
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1514) określająca w art. 5 ust. 1, że dozorowi technicznemu podlegają urządzenia techniczne w toku ich projektowania, wytwarzania, w tym wytwarzania materiałów i elementów, naprawy i modernizacji, obrotu oraz eksploatacji, ma zastosowanie do wyciągów narciarskich. Według art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. b/ cyt. ustawy, do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego należy wykonywanie dozoru technicznego nad osobowymi i towarowymi kolejami linowymi oraz wyciągami narciarskimi.
Uwagi te okazały się konieczne z uwagi na wyjaśnienia strony utrzymującej, że właściwe odczytywanie treści przepisów Polskiej Klasyfikacji Działalności nie może opierać się na abstrakcyjnych założeniach, w sytuacji kiedy sama działalność kolejek linowych naziemnych, kolejek linowych, wyciągów orczykowych i wyciągów narciarskich klasyfikowana jest do kodu 49.39.Z.
Powyższe nie oznacza, że prawidłowa jest deklarowana przez stronę działalność do kodu PKD 49.39.Z. Stanowisko strony w tej materii w istocie zakłada bowiem, że wyciąg narciarski nie pozostaje w związku funkcjonalnym ze stokiem i narciarską trasą zjazdową. Nie bez znaczenia także dla prawnej oceny działań skarżących pozostaje okoliczność, że według umowy spółki z dnia 16 grudnia 2020 r. wspólnicy zobowiązali się prowadzić działalność gospodarcza objętą kodem 49.39.Z., Pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej nie sklasyfikowany, 93.11. Z. Działalność obiektów sportowych, 93.29.Z Pozostała działalność rozrywkowa i sportowa. Późniejsza uchwała wspólników z dnia 15 stycznia 2021 r. o wykreśleniu z zakresu działalności sklasyfikowanej kodem 93.29.Z. praktycznie niewiele zmienia, skoro wspólnicy spółki cywilnej pozostawili we wpisach CEIDG kod PKD 93.29.B. wobec zamiaru prowadzenia "w swoich działalnościach indywidualnych tego rodzaju działalność".
Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do rozstrzygania kolizji norm administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją. Natomiast podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny ma kompetencję do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20). Wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 14 września 2021 r. sygn. III SA/Lu 334/21, III SA/Lu 335/21 oraz III SA/Lu 336/21 dotyczyły wprawdzie kwestii legalności (konstytucyjności) wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zapadłego w dniu 22 grudnia 2021 r. miały drugorzędne znaczenie. Przy merytorycznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego (ewentualnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji) miałyby one zupełnie inny walor.
Jak wyżej wykazano, w dacie orzekania przez L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie obowiązywały już przepisy § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. ograniczające możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.
W tych okolicznościach zaakceptować trzeba generalne stanowisko organu odwoławczego – nawiązujące zarówno do poglądów wyrażanych w doktrynie, w orzeczeniach Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych - o konieczności uwzględnienia nowego stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Za takim rozumowaniem przemawia dodatkowo treść art. 189c k.p.a. Przepis ten określa, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy.
Przepisy zakazujące prowadzenia działalności zakładów wymienionych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B (obsługa stoków narciarskich) stały się nieobowiązujące. W tej sytuacji organ odwoławczy – rozpoznający odwołania skarżących A. O., P. R. i S. W. od rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia zakazu i wymiaru kary pieniężnej za stwierdzony delikt administracyjny – władny był uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego. W świetle motywów podanych w uzasadnieniu skontrolowanej decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z odpowiedzi na skargę wynikało, że organ odwoławczy nie zajmował się w uzasadnieniu decyzji kwestią konstytucyjności przepisów ww. rozporządzenia przede wszystkim z uwagi na utratę ich mocy obowiązującej.
W tym stanie rzeczy przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa (w tym art. 107 § 3 k.p.a. określającego niezbędne elementy składające się na uzasadnienie orzeczenia wydawanego przez organ administracji publicznej).
Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Zatem prawo przedsiębiorcy do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w każdej dziedzinie nie ma charakteru absolutnego. W związku z tym nie można traktować działań organu odwoławczego jako przejaw braku poszanowania dla zasady zezwalającej przedsiębiorcy na podejmowanie wszelkich działań, z wyjątkiem tych zabronionych przez prawo (art. 8 Prawa przedsiębiorców).
Zaskarżona decyzja nie narusza zasady przyjaznej interpretacji przepisów – statuowanej ustawą Prawo przedsiębiorców (art. 11 ust.1). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. II GSK 2028/21, zasada wyrażona w art. 11 ust. 1 ustawy z 2018 r. Prawo przedsiębiorców powinna być stosowana dopiero na ostatnim etapie wykładni, pełniąc funkcję dyrektywy kierunku interpretacji, a nie funkcję metody wykładni prawa, wyprzedzającej inne metody.
Organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę i załatwił ją z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. Nie naruszył przy tym określonej w tym przepisie dyrektywy nakazującej rozstrzygać pojawiające się wątpliwości na korzyść strony.
Skarżący przyznali, że "sam kierunek decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. jest dla nich korzystny". Powyższy aspekt – niezależnie od przytoczonych wyżej uwag – rzutował również na ocenę legalności skontrolowanej decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.